ECLI:NL:RBOBR:2018:5456

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 18/1073 T

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 9 november 2018 in de zaak tussen

[eiseres] ., te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder

(gemachtigden: mr. M. van Dam-Benders en dhr. R.K.P. Smeets).

Procesverloop

Op 4 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het wijzigen van de inrichting aan [adres] niet in behandeling te nemen.

In een besluit van 26 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit onder verbetering van de motivering in stand gelaten.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 augustus 2018. Eiseres is op de zitting vertegenwoordigd door haar gemachtigde en ing. [naam] en [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Voor de inrichting van eiseres op het perceel [adres] is op basis van de Wet milieubeheer (Wm) een revisievergunning verleend op 9 november 2006. Sindsdien zijn er 11 vergunningen verleend voor het wijzigen van de inrichting en vier meldingen op basis van artikel 8.19 van de Wm (oud) geaccepteerd. Een van deze vergunningen is een vergunning voor een milieuneutrale wijziging van 29 september 2015. Een daartegen gericht beroep van derden heeft geleid tot de uitspraak van deze rechtbank van 16 juni 2017 (ECLI:NL:RBOBR: 2017:3311). Op 19 juli 2017 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor het opnieuw veranderen van de inrichting. Het gaat in deze aanvraag om het wijzigen van de immobilisatie/stabilisatie-installatie, het verplaatsen van de afvalwaterbehandelings-installatie met daarbij het lozen van het vrijkomende effluent op een nieuw lozingspunt en het wijzigen van diverse vergunde opslagen. Over deze aanvraag heeft overleg plaatsgevonden tussen eiseres en verweerder. Namens verweerder heeft [naam] op 4 september 2017 een brief gestuurd. Hierin is (letterlijk) het volgende vermeld: “
Gelet op bovenstaande uitspraak (lees: de uitspraak van deze rechtbank van 16 juni 2017
) hebben wij overwogen of met betrekking tot de ingediende aanvraag van toepassing gegeven zou moeten worden aan artikel 2.6 lid 1 van de Wabo. Wij zijn van mening dat de vergunning-situatie voor de locatie [adres] zodanig is dat toepassing geven aan dit artikel gerechtvaardigd is. Wij wijzen er daarbij op dat wij in deze beleidsvrijheid hebben zoals in de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State ook is bepaald. Op 20 juni 2017 heeft er een overleg plaatsgevonden tussen u, de toekomstige exploitant, de provincie en de omgevingsdienst. Tijdens dit overleg is afgesproken dat spoedig na de overname door de nieuwe exploitant in 2018 een revisievergunning zal worden aangevraagd. Gelet hierop zullen wij thans nog geen gebruik maken van onze bevoegdheid een revisievergunning te verlangen. Wel willen wij zekerheid dat in 2018 ook daadwerkelijk een revisievergunningaanvraag wordt ingediend. Wij verzoeken u dan ook ons voor 15 september 2017 schriftelijk mede te delen dat u deze aanvraag in 2018 indient. Wij wijzen u er op dat mochten er in de tussentijd nog aanvragen voor een (milieu-neutrale) verandering worden ingediend wij deze alleen in behandeling zullen nemen indien het gaat om zeer ondergeschikte wijzigingen”. De door verweerder gevraagde schriftelijke mededeling is als productie 3 aan de motivering van het beroepschrift gevoegd, tezamen met de ontvangstbevestiging per e-mail van verweerder.

2. In het primaire besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag van 19 juli 2017 niet voorziet in een milieuneutrale wijziging. Daarom eist verweerder een aanvraag revisievergunning en laat verweerder de aanvraag van 19 juli 2017 buiten behandeling. In het bestreden besluit neemt verweerder het advies van de provinciale hoor- en adviescommissie over en gaat verweerder nader in op de onoverzichtelijkheid van het vergunningenbestand als grondslag voor het toepassen van artikel 2.6 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

3.1

Eiseres merkt in de eerste plaats op dat in het bestreden besluit het primaire besluit wordt herroepen en dat zij aanspraak maakt op een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 1 juni 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AT6588).

3.2

De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een grondslagwijziging. In het primaire besluit staat voldoende duidelijk dat de aanvraag buiten behandeling wordt gelaten met toepassing van artikel 2.6 van de Wabo. Uit het primaire besluit zou kunnen worden afgeleid dat artikel 2.6 van de Wabo wordt toegepast omdat volgens verweerder geen sprake is van een milieuneutrale wijziging. Desondanks wordt artikel 2.6 van de Wabo als grondslag genoemd. In het bestreden besluit vindt slechts een verbetering van de motivering plaats voor toepassing van artikel 2.6 van de Wabo. Dit is geen verandering van de grondslag en daarom ook niet te kwalificeren als een herroepen van het primaire besluit. Dat verweerder in het bestreden besluit en op de zitting nadrukkelijk heeft verklaard dat de vraag of de aanvraag voorziet in een milieuneutrale wijziging niet relevant is bij de toepassing van de bevoegdheid in artikel 2.6 van de Wabo, leidt niet tot een ander oordeel. Overigens is de rechtbank ook van oordeel dat dit standpunt juist is. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 31 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4752) doet voor de vraag of sprake is van een onoverzichtelijk vergunningenbestand niet ter zake of sprake is van een milieuneutrale wijziging. Deze beroepsgrond faalt.

4.1

Eiseres betwist dat sprake is van een onoverzichtelijk vergunningenbestand met verwijzing naar het advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak dat is uitgebracht in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van deze rechtbank van 16 juni 2017.

4.2

Volgens verweerder is wel sprake van een onoverzichtelijk vergunningenbestand. Ook verweerder verwijst naar de uitspraak van deze rechtbank van 16 juni 2017, naar de ouderdom van de revisievergunning en naar de opeenstapeling van wijzigingsvergunningen en meldingen. Verweerder stelt verder dat de aanvraag van 19 juli 2017 ziet op activiteiten die ingrijpen in diverse verleende vergunningen waardoor een goede beoordeling van de aanvraag in samenhang met de voorgaande vergunningen en meldingen niet mogelijk is.

4.3

De rechtbank heeft in de uitspaak van 16 juni 2017 niet overwogen dat sprake is van een onoverzichtelijk vergunningenbestand, maar dat de voorheen vergunde situatie niet voldoende inzichtelijk is gemaakt. In deze uitspraak staat het volgende: “
In het bestreden besluit noch in het primaire besluit is voldoende inzichtelijk gemaakt wat de vergunde situatie is direct voorafgaand aan het primaire besluit. Verweerder lijkt te veronderstellen dat dit eenvoudig uit de voorafgaande vergunningen kan worden afgeleid, maar zo gemakkelijk is dat niet. Het vergunningenbestand van vergunninghoudster is erg uitgebreid. Het is bovendien een opeenstapeling van wijzigingen en meldingen als gevolg van verweerders keuze om in het verleden geen revisievergunning te verlangen. Weliswaar heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) dit toegelaten in haar uitspraak van 14 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:65), dat ontslaat verweerder niet van de verplichting te motiveren of sprake is van een milieuneutrale wijziging (en in het verlengde daarvan) in kaart te brengen wat de bestaande vergunningssituatie is. Dat heeft verweerder nagelaten in het primaire besluit en dat wordt niet hersteld in het bestreden besluit.”

4.4

De rechtbank heeft in de betreffende procedure de StAB gevraagd om opslaghoeveelheden, doorzetten, emissies en vrachtwagenbewegingen in kaart te brengen. Door middel van het advies van de StAB is wel inzichtelijk geworden wat de vergunde situatie was voorafgaand aan het in die zaak bestreden besluit. Het StAB-advies ziet echter niet op alle vergunde milieugevolgen van de gehele inrichting. Bovendien zijn twee wijzigingsvergunningen verleend nadat het in die zaak bestreden besluit is verleend. Het StAB-advies kan daarom niet dienen ter verduidelijking van het bestaande vergunningenbestand. Verweerder heeft onbetwist gesteld dat de aanvraag van 19 juli 2017 ziet op activiteiten die ingrijpen in meerdere verleende vergunningen. Daarom is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in dit geval op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een onoverzichtelijk vergunningenbestand en dat verweerder bevoegd is om toepassing te geven aan artikel 2.6 van de Wabo. Deze beroepsgrond faalt.

5.1

Eiseres doet een beroep op het vertrouwensbeginsel. Zij stelt dat met de brief van 4 september 2017 namens verweerder de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat verweerder geen gebruik zou maken van zijn bevoegdheid om toepassing te geven aan artikel 2.6 van de Wabo. Eiseres is van mening dat mw. [naam] een aan verweerder toe te rekenen toezegging kan doen. Gelet op de formulering van de brief volgt hieruit volgens eiseres dat ondubbelzinnig wordt toegezegd dat verweerder geen revisievergunning zou verlangen naar aanleiding van de op 19 juli 2017 ingediende aanvraag.

5.2

Ter zitting heeft verweerder het standpunt ingenomen dat mw. [naam] geen toezeggingen namens verweerder kan doen. Volgens verweerder kan uit de brief van 4 september 2017 niet worden afgeleid dat hij zal afzien van gebruikmaking van de bevoegdheid een revisievergunning te verlangen. Verweerder is verder van mening dat geen sprake is van een milieuneutrale wijziging en dat, als er al sprake is van een toezegging, niet aan de voorwaarden wordt voldaan en wijst er op dat de toezegging alleen ziet op zeer ondergeschikte wijzigingen.

5.3

De rechtspraak verbindt stringente voorwaarden aan het slagen van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Daarvoor is het nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1439). Aan uitlatingen op basis van misverstanden zal niet lichtvaardig vertrouwen kunnen worden ontleend (uitspraak van het College van beroep voor het bedrijfsleven van 2 juli 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:207). Welke verwachtingen gerechtvaardigd zijn, zal mede afhangen van hetgeen de belanghebbende weet of redelijkerwijs behoort te weten (uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2711).

5.4

De rechtbank is, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1946), van oordeel dat ook een toezegging kan worden gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte en niet alleen door het bestuursorgaan zelf. Mw. [naam] is de programmanager omgevingsrecht en tekent namens verweerder. De brief is in meervoud geformuleerd. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat dergelijke brieven worden gecontroleerd door een jurist. Onder deze omstandigheden mocht eiseres er van uitgaan dat in de brief de opvatting van verweerder wordt weergegeven.

5.5

In de brief van 4 september 2017 wordt gerefereerd aan de aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit en wordt gezegd dat het gebruik van de bevoegdheid in artikel 2.6 van de Wabo met betrekking tot deze aanvraag gerechtvaardigd is. Er wordt ook gerefereerd aan een overleg tussen partijen. Dan staat er heel duidelijk dat verweerder thans (op 4 september 2017 dus) nog geen gebruik zal maken van de bevoegdheid. Hieraan wordt slechts één voorwaarde verbonden, namelijk dat schriftelijk wordt bevestigd dat in 2018 een revisievergunning wordt aangevraagd. Deze schriftelijke bevestiging heeft eiseres gegeven. In de brief van 4 september 2017 wordt ook aangegeven dat in de tussentijd (dat volgens de rechtbank alleen betrekking kan hebben op de periode tussen de brief van 4 september 2017 en het indienen van de revisievergunningsaanvraag) wel aanvragen voor zeer ondergeschikte milieuneutrale wijzigingen mogen worden ingediend. Het is de vraag of en hoe deze passage betrekking kan hebben op de aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit nu deze aanvraag is ingediend voor 4 september 2017. De brief van 4 september 2017 kan echter niet los worden gezien van het overleg tussen eiseres en verweerder. De rechtbank stelt op basis van de verklaringen van eiseres en verweerder tijdens de zitting vast dat partijen het er over eens zijn dat de aanvraag van 19 juli 2017 alleen in behandeling zou worden genomen als deze betrekking zou hebben op een milieuneutrale wijziging. Dit volgt impliciet ook uit het e-mailbericht van de gemachtigde van eiseres aan verweerder van 24 juli 2017. Het rijmt met de stelling in verweerders verweerschrift dat pas na de schriftelijke bevestiging van de zijde van eiseres dat in 2018 een revisievergunning zou worden aangevraagd, is beoordeeld of de aanvraag van 19 juli 2017 voorziet in een milieuneutrale wijziging. Dit alles mag bij de uitleg van de brief van 4 september 2017 niet uit het oog worden verloren, zeker niet gelet op verweerders opmerking ter zitting dat de brief van 4 september 2017 weliswaar intern is gecontroleerd maar ook wat ongelukkig is geformuleerd. Alles overziende is de rechtbank van oordeel dat eiseres er op mocht vertrouwen dat verweerder in reactie op de aanvraag van 19 juli 2017 geen gebruik zou maken van zijn bevoegdheid toepassing te geven aan artikel 2.6 van de Wabo, mits de aanvraag betrekking heeft op een milieuneutrale wijziging. Verweerder heeft dit in het bestreden besluit onvoldoende onderkend.

5.6

Hiermee staat echter niet vast dat het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. Er moet wel sprake zijn van een milieuneutrale wijziging. In het bestreden besluit wordt hierover niets gezegd, alleen dat de vraag of al dan niet sprake is van een milieuneutrale wijziging niet relevant is voor het toepassing geven aan artikel 2.6 van de Wabo. In het primaire besluit is gesteld dat geen sprake is van een milieuneutrale wijziging, omdat verweerder het vullen van zoutgroeves niet ziet als een nuttige toepassing maar als storten. De aangevraagde wijziging kan (in tegenstelling tot de vigerende vergunning) niet worden beschouwd als een doelmatig beheer van afvalstoffen.

5.7

Eiseres heeft zowel in de bezwaarfase als in de beroepsfase gesteld dat wel sprake is van een milieuneutrale wijziging. In de eerste plaats wijst eiseres er op dat de aanvraag ziet op zeven wijzigingen. Zes van de zeven wijzigingen zien op eenvoudige verplaatsingen die zo hadden kunnen worden vergund. Zowel eiseres als verweerder verwijzen in het beroepschrift respectievelijk het verweerschrift naar stellingen in de bezwaarfase. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit op dit onderdeel niet is gemotiveerd. Het primaire besluit is slechts zeer globaal geformuleerd. Bovendien wordt in het midden gelaten of verweerder de aanvraag van 19 juli 2017 niet deels in behandeling had kunnen nemen en of hij eiseres in de gelegenheid had moeten stellen de aanvraag te splitsen.

6. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank kan op basis van de stellingen van partijen niet beoordelen of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen in stand te laten. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder daarom in de gelegenheid te stellen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit.

7. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder, mede gelet op hetgeen hierover in bezwaar en beroep is aangevoerd, motiveren of de zeven afzonderlijke wijzigingen ieder afzonderlijk én in onderlinge samenhang bezien voorzien in een milieuneutrale wijziging of juist niet. Verweerder zal dit moeten motiveren zowel op basis van het beleid ingevolge het landelijk afvalbeheerplan 2 als het beleid ingevolge het landelijk afvalbeheerplan 3. Mocht verweerder tot de conclusie komen dat een of meer van de aangevraagde wijzigingen milieuneutraal is en, los van de andere wijzigingen, kan worden vergund, kan verweerder eiseres in de gelegenheid stellen om de aanvraag te splitsen en (indien eiseres dit wenst) voor de af te splitsen wijziging(en) vergunning verlenen in een te nemen nieuwe beslissing op bezwaar. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op 8 weken na verzending van deze tussenuitspraak. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

9. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;

- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen
achtweken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. M.J.H.M. Verhoeven voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. H.M.J. G. Neelis, leden, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 november 2018.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.