Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Assen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 19/3779
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 juli 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. B. Wallage);
en
het college van burgemeester en wethouders van Hoogeveen,
verweerder
(gemachtigden: mrs. R.D. Lubach en M.R. Kruisselbrink).
Procesverloop
Bij besluiten van 25 juli 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan elf voormalige cliënten van eiseres de lopende indicaties voor Beschermd Wonen en/of Begeleiding in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) herzien onder de per 25 juli 2017 geldende voorwaarde dat met dit toegekende pgb in ieder geval géén zorg meer mag worden ingekocht bij zorgaanbieder [eiseres] met een overgangsperiode van één maand voor het pgb (tot 25 augustus 2017).
Eiseres heeft op 19 april 2019 bezwaar gemaakt tegen de op 9 april 2019 door verweerder aan eiseres toegezonden primaire besluiten van 25 juli 2017.
Bij besluit van 10 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres -overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie van 2 september 2019- niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De op 15 april 2020 geplande zitting heeft vanwege de coronamaatregelen niet plaatsgevonden.
Eiseres en verweerder hebben respectievelijk repliek en dupliek ingediend.
Nadat geen van partijen heeft aangegeven ter zitting te willen worden gehoord, heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:57, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek gesloten.
Overwegingen
inleiding
1. Eiseres bood tot eind juli 2017 op twee locaties in de gemeente Hoogeveen 24-uurs woon- en ambulante begeleiding en dagbesteding aan ten behoeve van elf cliënten met een psychische en psychosociale problematiek, al dan niet in combinatie met verslavings-problematiek. Op de locatie [adres 1] waren vijf cliënten en op de locatie [adres 2] waren zes cliënten gehuisvest. Alle cliënten hadden een indicatie voor beschermd wonen en/of begeleiding op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) dan wel de Wet langdurige zorg (Wlz). In de maanden juni en juli 2017 ontving verweerder steeds meer verontrustende signalen en klachten over de kwaliteit van de zorgverlening op de locaties. Vanwege de minimale personeelsbezetting dreigde er zelfs voor wat betreft de veiligheid van de bewoners een onhoudbare situatie te ontstaan.
de primaire besluiten
2.1.
Bij de pgb-beschikkingen van 25 juli 2017 heeft verweerder de lopende indicaties (voor beschermd wonen en begeleiding) in de vorm van een pgb van elf voormalige cliënten van eiseres herzien onder de per 25 juli 2017 geldende voorwaarde dat met het toegekende pgb in ieder geval géén zorg meer mag worden ingekocht bij zorgaanbieder [eiseres] met een overgangsperiode van één maand (tot 25 augustus 2017), omdat de kwaliteit van de zorgverlening via [eiseres] onvoldoende is en de veiligheid in het geding is.
het bestreden besluit
2.2.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres van 19 april 2019 tegen de op 9 april 2019 door verweerder aan haar toegezonden pgb-beschikkingen van
25 juli 2017, eveneens verzonden op 25 juli 2017, niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de pgb-beschikkingen op grond van artikel 2.3.6 juncto artikel 2.3.10 van de Wmo 2015 alleen aan de betreffende Wmo-cliënten bekendgemaakt moeten worden en niet daarnaast ook nog aan [eiseres] . Gelet hierop is de wettelijke bezwaar-termijn op 26 juli 2017 aangevangen en op 5 september 2017 geëindigd. Het bezwaarschrift van eiseres is pas op 23 april 2019 ontvangen; dus buiten de hiervoor aangegeven termijn. Volgens verweerder is er geen sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding. Immers, eiseres was feitelijk al eerder op de hoogte van de pgb-beschikkingen. Dit wordt afgeleid uit de volgende gegevens:
in een brief van 21 juli 2017 aan [eiseres] werd o.a. aangekondigd dat de gemeente de Wmo-indicaties en de Beschermd Wonen indicaties van de individuele cliënten zou intrekken;
uit de inhoud van een gespreksverslag van een overleg op 25 juli 2017;
in een e-mail van 4 augustus 2017 van mevrouw [persoon] werd een voorbeeld meegezonden van een besluit zoals toegezonden aan de cliënten van [eiseres] betreffende het herzien van de beslissing met intrekking van het pgb;
in de door [eiseres] gestarte civiele procedure is bijv. op 7 maart 2018 in de conclusie van antwoord gewezen op het feit dat de advocaat van [eiseres] geen bezwaar had ingesteld tegen de op 4 augustus 2017 per e-mail ontvangen beschikkingen;
paragraaf 3.7 van de conclusie van repliek in deze procedure blijkt dat [eiseres] op de hoogte was van het bestaan van de besluiten;
de rechtbank Noord-Nederland heeft in haar uitspraak van 6 maart 2019 geoordeeld dat [eiseres] had kunnen opkomen tegen de beschikkingen.
standpunt van eiseres
4. Eiseres voert -kort samengevat- aan dat zij geen bezwaar heeft gemaakt tegen de pgb-beschikkingen van 25 juli 2017, omdat zij uitging van en mocht vertrouwen op de uitlatingen van verweerder in juli 2017 (dus nog tijdens de bezwaartermijn) dat zij geen belanghebbende was bij de pgb-beschikkingen en dus geen bezwaar kon maken. Pas door het vonnis van deze rechtbank, afdeling privaatrecht, van 6 maart 2019 (zaak/rolnummer C/19/121523 / HA ZA 18-5) werd het eiseres duidelijk dat zij wel belanghebbende was bij de pgb-beschikkingen.
De pgb-beschikkingen hadden dus ook aan eiseres als (rechtstreeks zakelijk en financieel) belanghebbende bekend moeten worden gemaakt. Verweerder heeft dat ten onrechte niet gedaan. Eiseres heeft altijd een actieve en informerende houding aangenomen om achter de inhoud van de pgb-beschikkingen te komen. In reactie hierop heeft verweerder steeds structureel aangegeven dat slechts sprake was van feitelijk handelen door verweerder en dat eiseres tegen de te nemen pgb-beschikkingen niet in rechte kon opkomen. Eiseres verkeerde dan ook in de veronderstelling dat zij zich niet kwalificeerde als belanghebbende. Eiseres is ook feitelijk niet eerder op de hoogte geraakt van (de inhoud en strekking van) de pgb-beschikkingen. Volgens eiseres heeft verweerder met zijn e-mail van 4 augustus 2017 “slechts” een conceptbeschikking aan haar toegezonden. Nu de pgb-beschikkingen niet aan haar bekend zijn gemaakt, is er sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding. In dat geval heeft zij, na bekendwording van het gegeven dat zij toch belanghebbende was bij de pgb-beschikkingen, tijdig bezwaar gemaakt. Gelet hierop kan in redelijkheid niet worden volgehouden dat zij in verzuim is geweest.
standpunt van verweerder
5. Verweerder stelt zich -samengevat- op het standpunt dat de pgb-beschikkingen bestemd zijn voor en gericht zijn aan de afzonderlijke cliënten die met hun pgb zorg inkochten bij eiseres. De pgb-beschikkingen zijn aan deze cliënten toegezonden en dus rechtsgeldig bekendgemaakt. Vaststaat dat eiseres belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb is bij de pgb-beschikkingen, omdat zij hierdoor rechtstreeks in een zakelijk belang wordt getroffen. Echter, als zorgaanbieder is zij niet aan te merken als een persoon of belang-hebbende aan wie het betreffende besluit moet zijn gericht. Uit de pgb-beschikkingen van
25 juli 2017 zijn alleen rechtstreeks gevolgen voor de betreffende pgb-cliënten af te leiden voor wat betreft de inkoop van zorg met een pgb. Voor eiseres ontbreekt in dit geval een direct rechtsgevolg als het gaat om een besluit tot wijziging van het pgb. In zoverre bestaat er geen relatie tussen verweerder en eiseres. Volgens verweerder is gedurende deze termijn noch door de (voormalige) cliënten van eiseres noch door eiseres zelf bezwaar gemaakt. De op 9 april 2019 aan eiseres toegezonden pgb-beschikkingen is geen bekendmaking in de zin van de Awb. Die is immers al geschied op 25 juli 2017. Het beroep van eiseres op een verschoonbare termijnoverschrijding faalt, omdat zij een verkeerde maatstaf hanteert voor het “op de hoogte raken” van het bestaan van een besluit. Bovendien was eiseres al vanaf
4 augustus 2017 (per e-mail) op de hoogte (geraakt) van de pgb-beschikkingen. Hierbij is haar (vaste) format (en geen concept) van de pgb-beschikkingen toegezonden. Daarna is eiseres meermaals gewezen op het bestaan, de inhoud en de strekking daarvan. Eiseres heeft zichzelf een bestuursrechtelijke rechtsbescherming onthouden. Dit komt voor eigen rekening en risico. Kortom, verweerder is geen vermeende gebrekkige bekendmaking of onrechtmatig handelswijze te verwijten, dat eiseres niet tijdig bezwaar heeft gemaakt. Daar komt bij dat eiseres zelf heeft bevestigd dat zij tijdens de nadien gevoerde civielrechtelijke procedure kennis heeft of had kunnen nemen van de pgb-beschikkingen (o.a. conclusie van antwoord van 7 maart 2018). Verweerder heeft eiseres nimmer gekwalificeerd als niet-belanghebbende of anderszins op het verkeerde been gezet. Het is juist eiseres geweest, die in de onjuiste veronderstelling verkeerde dat zij geen belanghebbende was bij de pgb-beschikkingen.
Eiseres heeft dus de bezwaartermijn ongebruikt laten verstrijken. Kortom, er is geen sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding.
Oordeel van de rechtbank
kernvraag
6. De rechtbank ziet zich in deze zaak gesteld voor de vraag of verweerder het door eiseres ingediende bezwaarschrift terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens overschrijding van de wettelijke termijn van zes weken waarbinnen het bezwaarschrift moet zijn ingediend.
belanghebbende
6.1.
Niet (meer) in geschil is dat eiseres een eigen zelfstandig belang heeft bij de in deze zaak voorliggende pgb-beschikkingen, omdat aannemelijk is dat zij als zorgverlener rechtstreeks in haar vermogenspositie wordt geraakt. Immers, de gestelde voorwaarde dat het pgb niet mag worden besteed bij het zorgcentrum heeft voor dat zorgcentrum directe financiële gevolgen, die niet uitsluitend voortvloeien uit de contractuele relatie die zij met deze cliënte heeft. In dit verband verwijst de rechtbank naar de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 5 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:655 en ECLI:NL:CRVB:2019:669, in navolging van de conclusie van raadsheer advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 7 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3474 (i.h.b. overweging 9.2) over de toepassing van het leerstuk van afgeleid belang in het algemeen en in het sociaal domein in het bijzonder.
bekendmakingsverplichting
6.2.
In artikel 3:41, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen. Naar het oordeel van de rechtbank is uit het procesdossier genoegzaam vast komen te staan dat verweerder op 25 juli 2017 heeft voldaan aan zijn bekendmakingsverplichting als bedoeld in artikel 3:41 van Pro de Awb. Immers, de primaire besluiten zijn bestemd voor en zijn verzonden aan de personen (de geadresseerden) aan wie de pgb-beschikkingen afzonderlijk zijn gericht, te weten: de elf voormalige cliënten van eiseres, die hun zorg inkochten bij eiseres. Voor hen vloeien uit de pgb-beschikkingen rechtstreeks rechten en verplichtingen voort. Daarbij heeft verweerder zich mede kunnen baseren op artikel 2.3.6 in samenhang met artikel 2.3.10 van de Wmo 2015 op grond waarvan de pgb-beschikkingen alleen aan hen moeten worden gericht. Het gaat in al deze gevallen immers om herziening van de aan deze ex-cliënten toegekende pgb’s, aangezien -aldus verweerder- gewaarborgd moet zijn, dat de diensten, die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt. De pgb-beschikkingen zijn daarom destijds overeenkomstig de in artikel 3:41 van Pro de Awb voorgeschreven wijze rechtsgeldig bekendgemaakt.
6.3.
In de destijds (ten tijde van de primaire besluiten) nog geldende rechtspraak van de CRvB werd de zorgverlener geacht ‘slechts’ een afgeleid (contractueel) belang te hebben bij pgb-beschikkingen. Sinds voormelde uitspraken van de CRvB van 5 maart 2019 heeft eiseres een rechtstreeks zakelijk en financieel belang en niet uitsluitend via de door haar gesloten zorgovereenkomsten met de pgb-houders. Echter, op grond van deze gewijzigde rechtspraak van de CRvB kan verweerder in dit geval voor wat betreft de bekendmaking van besluiten geen onzorgvuldig of onrechtmatig handelen worden verweten voor handelingen of besluiten van daarvóór door deze pgb-beschikkingen niet aan eiseres toe te zenden of uit te reiken. Wellicht had mededeling van de pgb-beschikkingen door verweerder aan eiseres voor de hand gelegen, maar dit is niet wettelijk voorgeschreven.
6.4.
De brief van verweerder van 9 april 2019, waarbij de pgb-beschikkingen aan eiseres op verzoek zijn toegezonden, kan niet als een rechtsgeldige bekendmaking worden aangemerkt, omdat die toezending niet is geschied met het oog op de bekendmaking van de primaire besluiten. Bovendien waren de pgb-beschikkingen al op 25 juli 2017 verzonden.
wettelijk kader
6.4.
Op grond van artikel 6:7 van Pro de Awb bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift zes weken. Deze termijn is van openbare orde. Ingevolge artikel 6:8, eerste lid, van de Awb vangt deze termijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Artikel 6:9, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bezwaarschrift tijdig is ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen. Ingevolge het tweede lid van dit artikel is een bezwaarschrift bij verzending per post tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn ter post is bezorgd. Verder bepaalt artikel 6:11 van Pro de Awb dat ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaarschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege blijft indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
6.5.
Het voorgaande betekent dat een bestuursorgaan móet overgaan tot niet-ontvankelijk-verklaring van het bezwaarschrift, als het te laat is ingediend. Dit is alleen anders, als de termijnoverschrijding verschoonbaar is.
6.6.
Het behoort in beginsel tot de eigen verantwoordelijkheid van de betrokkene om tegen een hem onwelgevallig besluit tijdig bezwaar te maken. Naar het oordeel van de rechtbank is niet overtuigend en genoegzaam komen vast te staan dat, zoals eiseres heeft gesteld, verweerder in juli 2017 aan haar uitlatingen heeft gedaan in die zin dat zij geen belanghebbende was bij de pgb-beschikkingen en daarom daartegen geen bezwaar zou kunnen maken.
6.7.
Gelet op vorenstaande wettelijke bepalingen is de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift aangevangen op 26 juli 2017 en geëindigd op 5 september 2017. Het bezwaarschrift is gedateerd 19 april 2019 en is op die dag per e-mail en per aangetekende post verzonden, derhalve niet binnen de wettelijke termijn als bedoeld in artikel 6:7 van Pro de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank kan dan ook worden geconcludeerd dat dit stuk ruimschoots later dan de laatste dag van de bezwaartermijn per e-mail of ter post is bezorgd of verzonden. Het bezwaar is dus te laat gemaakt.
verschoonbare termijnoverschrijding?
6.8.
In beginsel wordt een bezwaarschrift dat te laat is ingediend niet-ontvankelijk verklaard. Dat is slechts anders in uitzonderlijke gevallen, wanneer de indiener van het bezwaarschrift geen verwijt kan worden gemaakt. De door eiseres aan verweerder opgegeven redenen zijn niet voldoende voor het oordeel dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is, - hoezeer de rechtbank ook begrijpt dat en waarom het is gegaan, zoals het is gegaan. Over de door eiseres genoemde redenen is in de rechtspraak van de CRvB uitgemaakt dat die redenen niet kunnen worden aangemerkt als voldoende voor het oordeel dat sprake is van een verschoon-bare termijnoverschrijding. Volgens die rechtspraak (zie: ECLI:NL:CRVB:2015:2295) dient het besluit van eiseres om, na de beweerde uitlatingen van verweerder daarover, in eerste instantie geen bezwaar te maken tegen de pgb-beschikkingen binnen de reguliere bezwaar-termijn, voor haar risico en rekening te blijven. Dat naderhand zou zijn gezegd dat het maken van bezwaar juist wel zinvol was geweest, is onvoldoende om aan deze gestelde uitlating of mededeling het gevolg te verbinden dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is.
6.9.
De gegevens, die verweerder ten grondslag heeft gelegd aan zijn conclusie dat eiseres feitelijk al eerder op de hoogte was van de pgb-beschikkingen, en niet pas sinds het vonnis van de civiele rechter van deze rechtbank van 6 maart 2019, zijn niet door eiseres weerlegd, maar eerder door haar bevestigd. Van eiseres wordt geëist dat zij, na het bekend raken met de mogelijkheid om rechtsmiddelen aan te wenden, niet te lang wacht. Draalt zij te lang, dan leidt dat alsnog tot niet-ontvankelijkheid.
6.10.
Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in dit vonnis de handelingen van verweerder in juli 2017 -dus voorafgaand aan voormelde pgb-beschikkingen van 25 juli 2017- slechts als voorbereidend op deze beschikkingen heeft beschouwd en niet als zelfstandig heeft gekwalificeerd. De ex-cliënten van eiseres en eiseres als belanghebbende hadden tegen de pgb-beschikkingen in een met bestuursrechtelijke waarborgen omklede procedure kunnen opkomen. Vaststaat dat dit niet (eerder) is gebeurd.
6.11.
Uit het voorgaande volgt dat, anders dan eiseres heeft aangevoerd, zich hier niet de situatie voordoet dat redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat zij in verzuim is geweest, als bedoeld in artikel 6:11 van Pro de Awb. Het beroep van eiseres op een verschoonbare termijnoverschrijding slaagt dan ook niet.
conclusie
6.12.
De bepalingen over de bezwaartermijn zijn van openbare orde. Het belang van eiseres bij een inhoudelijke beoordeling van haar bezwaar kan hieraan niet afdoen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bezwaar tegen de primaire besluiten terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Wat hiervoor is overwogen betekent dat het beroep ongegrond is. De inhoudelijke gronden van eiseres blijven dan ook verder buiten bespreking. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is op 24 juli 2020 gedaan door mr. H.J. Bastin, rechter, in aanwezigheid van B. de Vogel, griffier. De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep
worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de
voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een
voorlopige voorziening.