Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 15/2892 en 15/3023
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 mei 2016 in de zaak tussen
[naam] , wonende te Groningen, eiser
(gemachtigde: mr. E.Tj. van Dalen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen, verweerder
(gemachtigde: H.J. Roerig).
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2014 (het primaire besluit 1) heeft verweerder het recht op uitkering dat eiser op dat moment op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) had, met ingang van 1 januari 2013 ingetrokken, vanwege schending van de inlichtingenplicht in verband met een onduidelijke woonsituatie. Tevens heeft verweerder € 21.445,46 van eiser teruggevorderd. Hiertegen heeft eiser bij brief van 30 januari 2015 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 22 januari 2015 (het primaire besluit 2) heeft verweerder eiser - naar aanleiding van zijn aanvraag van 16 december 2014 - per 16 december 2014 recht op bijstand toegekend. Hiertegen heeft eiser bij brief van 19 februari 2015 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 15 juni 2015 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder de bezwaren van eiser van 30 januari 2015 en van 19 februari 2015 ongegrond verklaard.
Eiser heeft op 23 juli 2015 tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld, voorzien van gronden. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer 15/2892.
Verweerder heeft op 10 augustus 2015 een verweerschrift ingediend dat ziet op dit beroep.
Bij besluit van 30 april 2015 (het primaire besluit 3) heeft verweerder aan eiser een boete opgelegd van € 8.100,--.
Bij besluit van 15 juli 2015 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft op 31 juli 2015 tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld, voorzien van gronden. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer 15/3023.
Verweerder heeft op 20 augustus 2015 een verweerschrift ingediend dat ziet op dit beroep.
Het onderzoek ter zitting van een enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op 9 december 2015. De rechtbank heeft de beroepen gevoegd behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan het einde van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Bij brief van 28 december 2015 heeft de rechtbank partijen meegedeeld dat zij het onderzoek heeft heropend en het beroep heeft doorverwezen naar de meervoudige kamer.
Bij besluit van 15 maart 2016 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder het bestreden besluit 2 herzien en bepaald dat aan eiser een boete wordt opgelegd van € 1.160,--.
Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 23 maart 2016. De rechtbank heeft de beroepen gevoegd behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich - met voorafgaand bericht - niet laten vertegenwoordigen. Aan het einde van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek wederom gesloten.
Overwegingen
1. Met ingang van 1 januari 2015 is de WWB ingetrokken en vervangen door de Participatiewet (PW). Op grond van het in artikel 78z, vierde lid, van de PW opgenomen overgangsrecht is in dit geval de PW het toetsingskader, omdat het bezwaar tegen het primaire besluit 1 op 30 januari 2015 is ingediend, het bezwaar tegen het primaire besluit 2 op 19 februari 2015 en het bezwaar tegen het primaire besluit 3 op 10 juni 2015.
1.1.
Eiser ontving tot 1 januari 2013 van verweerder een bijstandsuitkering naar de norm van een alleenstaande.
Ten aanzien van het bestreden besluit 1 (het beroep met kenmerk 15/2892) overweegt de rechtbank als volgt.
2. Verweerder heeft eisers recht op bijstand met ingang van 1 januari 2013 ingetrokken, omdat uit onderzoek is gebleken dat eiser vanaf dat moment niet zijn hoofdverblijf had op het door hem opgegeven adres aan de [naam] in Groningen (de woning).
2.1.
Verweerder heeft aan het bij het bestreden besluit gehandhaafde primaire besluit 1 ten grondslag gelegd dat het waterverbruik in de woning sinds 1 januari 2013 drastisch is verminderd tot ongeveer 2 m3 per jaar, dat hij in de periode 1 januari 2013 tot 3 november 2014 slechts vier maal een huisvuilzak heeft gestort, dat eiser sinds 1 januari 2013 voornamelijk boodschappen deed in de buurt van de woning van zijn ex-partner en daar geld pinde, dat hij iedere dag zijn jongste zoon van school haalde en naar de woning van zijn ex-partner bracht, dat hij daar dan bleef tot zij thuis kwam en dat hij daar soms
’s avonds verbleef en soms bleef slapen.
3. Eiser heeft allereerst opgemerkt dat hij - naar aanleiding van een nieuwe aanvraag - sinds 16 december 2014 weer een uitkering van verweerder ontvangt. In dat verband stelt hij dat het vreemd is dat verweerder het bestreden besluit handhaaft, omdat er in zijn ogen in zijn situatie niets is veranderd. Voorts voert eiser aan dat hij in de periode in geding een laag waterverbruik had, omdat hij veel op de sportschool en bij vriendinnen verbleef en daar douchte. Bovendien kookte hij thuis niet. Dit verklaart mede waarom hij weinig afval had. Dat hij veel boodschappen deed en doet in de omgeving van de woning van zijn ex-partner is niet vreemd, aldus eiser, omdat hij in die buurt elke dag zijn jongste zoon van school haalt. Ten slotte stelt eiser dat de beëindigingsdatum 1 januari 2013 willekeurig is vastgesteld.
4. Verweerder heeft in reactie op het beroep benadrukt dat het waterverbruik van eiser in 2013 en 2014 aanmerkelijk lager is dan het gemiddelde waterverbruik voor een alleenstaande en dan eiser in 2011 en 2012 verbruikte. Verder heeft verweerder uiteengezet dat niet is onderzocht waar eiser in de periode in geding zijn hoofdverblijf wél heeft gehad en dat dit ook niet nodig was.
5. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de PW heeft iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, recht op bijstand van overheidswege.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de PW doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand.
Ingevolge artikel 54, derde lid, van de PW herziet het college een besluit tot toekenning van bijstand, dan wel trekt het een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand.
Ingevolge van artikel 58, eerste lid, van de PW vordert het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid.
Ingevolge het achtste lid, kan, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, het college besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
6. De vraag waar iemand zijn woonadres heeft dient naar vaste rechtspraak te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Zie onder meer de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 5 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3270. De belanghebbende is verplicht juiste en volledige informatie over zijn woonadres te verstrekken, aangezien dat gegeven voor de beoordeling van (de voortzetting van) het recht op bijstand een essentieel gegeven vormt. Indien de belanghebbende niet aan de inlichtingenverplichting voldoet is dat een grond voor intrekking van de bijstand, indien als gevolg van het niet nakomen van die verplichting niet kan worden vastgesteld of, en zo ja in welke mate, belanghebbende recht op bijstand heeft.
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat op grond van de onderzoeksbevindingen aannemelijk is dat eiser ten tijde hier van belang niet daadwerkelijk woonachtig was op het door hem opgegeven adres en dat als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of hij verkeerde in bijstandbehoevende omstandigheden als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de PW.
6.2.
Daarbij komt vooral betekenis toe aan het uit het onderzoek gebleken waterverbruik op het door eiser opgegeven adres. Uit de verbruiksgegevens is af te leiden dat in de woning over de periode 1 januari 2013 tot en met 31 december 2013 slechts een waterverbruik is geweest van in totaal 2 m3 en van 1 januari 2014 tot en met 18 november 2014 van slechts 3 m3. Op grond van deze verbruiksgegevens is, uitgaande van een gemiddeld waterverbruik van ongeveer 45 m3 per jaar voor één persoon, geen andere conclusie mogelijk dan dat het waterverbruik op bedoeld adres nagenoeg nihil is geweest. De stelling van eiser, dat hij een laag waterverbruik had omdat hij niet thuis kookte, hij veel op de sportschool en bij vriendinnen verbleef en daar douchte, levert geen aannemelijke verklaring op voor het extreem lage waterverbruik. Daarbij betrekt de rechtbank bovendien het feit dat eiser in de periode 1 januari 2013 tot en met 3 november 2014 slechts viermaal huisvuil heeft gestort in de daarvoor bestemde ondergrondse vuilcontainer. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in voornoemde uitspraak van CRvB van 5 maart 2013.
6.3.
Hetgeen door eiser verder naar voren is gebracht, te weten dat zijn geldopnames vooral in de buurt van de woning van zijn ex-partner plaatsvonden omdat hij van daaruit zijn jongste zoon elke dag naar school brengt en daar regelmatig verblijft, zegt naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf nog niets over het verblijf van eiser in de woning aan de [naam] in Groningen.
6.4.
Ten aanzien van eisers stelling dat de datum van de intrekking willekeurig is, volgt de rechtbank hem niet. Verweerder heeft de uitkering ingetrokken per 1 januari 2013. Voor die datum zijn aanknopingspunten te vinden in de omstandigheid dat [naam] , de broer van eiser, van 23 juni 2009 tot en met 1 december 2012 op het adres [naam] in Groningen stond ingeschreven en in het feit dat het waterverbruik in de woning sinds 1 januari 2013 drastisch is verminderd.
6.5.
Het in rechtsoverweging 6.2. en 6.3 overwogene leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder op grond van artikel 54, derde lid, van de PW gehouden was over te gaan tot intrekking van de bijstand ten tijde hier van belang.
6.6.
Voorts was verweerder op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW gehouden om de ten onrechte verleende bijstand terug te vorderen. In hetgeen eiser heeft aangevoerd heeft verweerder geen dringende redenen hoeven zien om te besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
7. Voor zover eiser heeft aangevoerd dat verweerder zijn aanvraag om bijstand van 16 december 2014 had moeten honoreren, in die zin dat hem al per 1 december 2014 recht op bijstand had moeten worden toegekend, volgt de rechtbank hem niet, reeds nu eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij tussen 1 december 2014 en 16 december 2014 - anders dan in de periode 1 januari 2013 tot 1 december 2014 - wél woonachtig was op het adres.
8. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Ten aanzien van de bestreden besluiten 2 en 3 (het beroep met kenmerk 15/3023) overweegt de rechtbank als volgt.
9. Verweerder heeft in het bij het bestreden besluit 2 gehandhaafde primaire besluit 3 aan eiser een boete opgelegd van € 8.100,--.
9.1.
Bij brief van 15 maart 2016 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder meegedeeld dat de boete is verlaagd naar € 1.160,--. Krachtens artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het bestreden
besluit 3.
9.2.
Ingevolge artikel 18a, eerste lid, van de PW legt verweerder een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW.
Ingevolge het tweede lid wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
Ingevolge het zevende lid kan verweerder:
a. de bestuurlijke boete verlagen als sprake is van verminderde verwijtbaarheid;
b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
Ingevolge het negende lid worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
Ingevolge artikel 5:46, eerste lid, van de Awb bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. Op grond van het tweede lid stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de hoogte bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
9.3.
Het opleggen van een bestuurlijke boete is een voor de belanghebbende belastend besluit. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB is het dan aan het bestuursorgaan om de nodige kennis omtrent de relevante feiten te vergaren.
9.4.
De bewijslast met betrekking tot de stelling dat eiser de in artikel 17 van Pro de PW neergelegde inlichtingenplicht heeft geschonden rust daarom op verweerder. Bij een boeteoplegging houdt dit concreet in dat verweerder moet aantonen dat eiser de inlichtingenplicht heeft geschonden. Niet voldoende is dat slechts aannemelijk is gemaakt dat eiser zijn inlichtingenplicht heeft geschonden (zie de uitspraak van 30 juli 2014 van de CRvB, ECLI:NL:CRVB:2014:2799).
9.5.
Bij de beoordeling van verwijtbaarheid dient het kader toegepast te worden zoals de CRvB dat heeft uiteengezet in de uitspraak van 24 november 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:3754), welk toetsingskader voor bijstandszaken nader is uitgelegd in de uitspraken van 23 juni 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1801) en 11 januari 2016 (zie onder meer ECLI:NL:CRVB:2016:12). In de uitspraak van 23 juni 2015 heeft de CRvB geoordeeld dat boetes als de onderhavige volledig dienen te worden getoetst met toepassing van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Bovendien volgt uit deze uitspraak dat als in plaats van strafvervolging een bestuurlijke boete wordt opgelegd, geen hogere boete kan worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht zou hebben kunnen opleggen.
In de uitspraken van 11 januari 2016 heeft de CRvB geoordeeld dat de financiële omstandigheden en de draagkracht van betrokkene aanleiding kunnen zijn om de boete te matigen.
9.6.
De rechtbank stelt vast dat eiser met betrekking tot de opgelegde boete uitsluitend heeft aangevoerd dat hij de inlichtingenplicht niet heeft geschonden en, voor zover daar wel sprake van zou zijn, hem slechts in geringe mate een verwijt treft.
9.7.
Naar het oordeel van de rechtbank is - mede gelet op hetgeen zij in de rechtsoverwegingen 6.2 en 6.3 heeft overwogen ten aanzien van het intrekkings- en terugvorderingsbesluit (het bestreden besluit 1) - voldoende aannemelijk dat eiser in de periode van 1 januari 2013 tot en met 30 november 2014 zijn feitelijk hoofdverblijf niet heeft gehad op het adres waar hij stond ingeschreven. Nu eiser geen inlichtingen heeft verstrekt over zijn woonsituatie, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser zijn inlichtingenverplichting op grond van de PW heeft geschonden. Verweerder was dan ook op grond van artikel 18a van de PW gehouden een boete aan eiser op te leggen. De rechtbank is van oordeel dat het niet nakomen van de inlichtingenplicht in beginsel een ernstige overtreding vormt. Omdat dit eiser niet alleen objectief, maar ook subjectief kan worden verweten, is sprake van een boetewaardige gedraging. Van verminderde verwijtbaarheid is geen sprake. Uit de systematiek die in voornoemde uitspraak van de CRvB van 23 juni 2015 is uitgewerkt volgt dat een boete van in beginsel 50% van het benadelingsbedrag is aangewezen.
9.8.
De vraag die vervolgens voorligt is of verweerder met juistheid heeft vastgesteld dat de maximaal op te leggen boete € 8.100,-- bedraagt. In dit verband heeft eiser de vraag opgeworpen of het niet ongerechtvaardigd is dat bij een boete van 50% van het benadelingsbedrag bij een benadelingsbedrag tussen € 16.200,-- en € 50.000,-- de maximale boete steeds € 8.100,-- bedraagt. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder ten aanzien van de hoogte van de boete meer dient te differentiëren.
9.9.
Artikel 23 Wetboek Pro van Strafrecht - voor zover hier van belang - luidt:
“De geldboete die voor een strafbaar feit ten hoogste kan worden opgelegd, is gelijk aan het bedrag van de categorie die voor dat feit is bepaald.”
Ingevolge dit artikel bestaan er zijn zes categorieën boetes. Per 1 januari 2014 bedraagt de boete voor een strafbaar feit uit de derde categorie maximaal € 8.100,--. Vaststaat dat uitkeringsfraude tot een bedrag van € 50.000,-- een strafrechtelijke boete kan worden opgelegd uit de derde categorie.
9.10.
De rechtbank stelt voorts vast dat niet in geschil is dat het benadelingsbedrag in dit geval € 18.841,88 bedraagt, dat verweerder de hoogte van de boete vanwege gewone verwijtbaarheid heeft bepaald op 50% van het benadelingsbedrag en dat verweerder de boete heeft beperkt, in die zin dat de opgelegde boete op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht is vastgesteld op het maximale boetebedrag van € 8.100,--.
9.11.
Bij een benadelingsbedrag tot € 50.000,-- is het uitgangspunt dat de maximale boete € 8.100,-- bedraagt. Gelet op de in rechtsoverweging 9.5 aangehaalde rechtspraak van de CRvB wordt voor de hoogte van de boete een onderscheid gemaakt naar opzet of (enige vorm van) verwijtbaarheid en houdt verweerder vervolgens bij de terugvordering rekening met de persoonlijke omstandigheden van betrokkene en met diens draagkracht. Naar het oordeel van de rechtbank geeft deze systematiek voldoende mogelijkheden om te differentiëren. Dat daarbij in de uitvoering niet is gekozen voor een glijdende schaal, maar van een trapsgewijze systematiek, maakt niet dat sprake is van een verschil in behandeling dat niet wordt gerechtvaardigd door het ermee gediende doel. De rechtbank volgt eiser dan ook niet in zijn stelling dat verweerder ten aanzien van de hoogte van de boete meer moet differentiëren.
9.12.
Rekening houdend met de mate van verwijtbaarheid en de wettelijke maximering heeft verweerder de boete bij het besluit van 15 maart 2016 vastgesteld op twaalf maal € 96,08 = afgerond € 1.160,--. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee op juiste wijze toepassing gegeven aan de uitspraak van de CRvB van 11 januari 2016.
10. Gelet op het voorgaande stelt de rechtbank vast dat verweerder het bezwaar tegen
het primaire besluit 3 ten onrechte ongegrond heeft verklaard en zal de rechtbank het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit 2, gegrond verklaren en dit besluit vernietigen, voor zover verweerder geen vergoeding heeft toegekend voor de kosten die eiser heeft gemaakt in de bezwaarfase. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in de bezwaarschriftprocedure heeft gemaakt. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 992,-- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, met een waarde per punt van € 496,-- en een wegingsfactor 1). Tevens ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiser heeft moeten maken in verband met het instellen van het beroep tegen de bestreden besluiten 2 en 3. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.488,-- (1 punt voor het beroepschrift en 2 punten voor het verschijnen op twee zittingen met een waarde per punt van € 496,-- en een wegingsfactor 1).
10.1
Het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit 3, is ongegrond.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep met kenmerk 15/2892 ongegrond;
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit 2, gegrond;
- vernietigt dat besluit, voor zover verweerder eiser daarin geen vergoeding heeft toegekend voor de kosten, gemaakt in bezwaar;
- kent, doende hetgeen verweerder had behoren te doen, aan eiser voor die kosten een vergoeding toe ter hoogte van € 992,-- en stelt haar uitspraak in zoverre in de plaats van het bestreden besluit 2;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,-- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.488,--;
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit 3, ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en mrs. P.H. Banda en A.M. Klingenberg, leden, in aanwezigheid van mr. E.H. Pot, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.