Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/6766
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 januari 2025 in de zaak tussen
[naam 1] , uit Bloemendaal, en
[naam 2], uit Capelle aan den IJssel, eisers
(gemachtigde: mr. B.P. van Overeem),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem, het college
(gemachtigde: mr. P.L. Bos en mr. R. Bruikman).
Beoordeling door de rechtbank
1. Deze uitspraak gaat over de last onder dwangsom die het college aan eisers heeft opgelegd voor het in stand houden van zes appartementen op [adres 1] in [plaats] .
2. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe het bestreden besluit tot stand is gekomen, wat de standpunten van partijen zijn en hoe de rechtbank de beroepsgronden beoordeelt.
Feiten en omstandigheden
3.
3.1.
Eisers zijn sinds 2011 eigenaar van de panden op [straat] [nummer 1] en [nummer 2] in Haarlem. Op deze panden zijn (ten tijde van het bestreden besluit) de bestemmingsplannen ‘Nieuwstad’, ‘Reparatieplan B Haarlem 2019’, ‘Reparatieplan C Haarlem 2020’ en ‘Parapluplan parkeernormen Haarlem 2018’ van toepassing. In de hele gemeente HaaHaarlem is ook de Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2022 (hierna: HVV 2022) van toepassing.
3.2.
Op 18 november 2022 heeft de toezichthouder van het college een controle gedaan op het adres [straat] [nummer 1] (hierna: het pand). Bij de controle is geconstateerd dat de brandcompartimentering van het pand werd veranderd. Hier hadden eisers niet de benodigde omgevingsvergunning voor. [1] Daarom heeft de toezichthouder mondeling een bouwstop opgelegd voor de appartementen [nummer 3] en [nummer 4] , onder last van een dwangsom. [2] De bevindingen zijn opgenomen in het controlerapport van 21 november 2022.
3.3.
De bouwstop is schriftelijk bevestigd in het besluit van 25 november 2022. Later zijn deze bouwstop en de bijbehorende last onder dwangsom ingetrokken.
3.4.
Tijdens archiefonderzoek vanwege de bouwstop zag het college dat de laatst verleende vergunning voor [straat] [nummer 1] uit 1935 stamt. Het pand bestond toen uit een winkel op de begane grond en één bovenwoning op de verdiepingen (met de ingang op [adres 2] ).
3.5.
Na het archiefonderzoek heeft de toezichthouder op 1 december 2022 nog een controle uitgevoerd in het pand. Geconstateerd is dat eisers het pand hebben verbouwd en gesplitst en dat het pand wordt gebruikt als zes zelfstandige appartementen. Ook overtreden eisers volgens het college het Bouwbesluit 2012. De bevindingen zijn opgenomen in het controlerapport van 8 december 2022.
3.6.
Op 23 december 2022 maakt het college aan eisers het voornemen bekend om een last onder dwangsom op te leggen. Hierop hebben eisers de zienswijze van 12 januari 2023 ingediend.
3.7.
In het primaire besluit van 8 maart 2023 legt het college aan eisers een last onder dwangsom op. Eisers hebben volgens het college één zelfstandige bovenwoning verbouwd tot meerdere bovenwoningen zonder de benodigde vergunningen, althans eisers laten deze illegale situatie voortbestaan. Het gaat om appartement nr. 3, 4, 5, 6, 7 en 8, zoals aangegeven in de splitsingsakte uit 2013. Dit is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 3.1.1 en 3.1.2, eerste, vijfde en zesde lid, van de HVV 2022. Eisers wordt het volgende gelast:
‘U dient binnen de gestelde termijn ervoor te zorgen dat de strijdig gebouwde zelfstandige wooneenheden/ appartementen met nummers 3,4,5,6,7 en 8 boven de winkel zijn ontmanteld en u dient deze verwijderd te houden. […]. Dit houdt concreet gezegd in dat de door u gerealiseerde splitsing ongedaan wordt gemaakt en dat het perceel [adres 2] / [straat] [nummer 1] weer teruggebracht wordt tot de laatst vergunde toestand uit 1935, namelijk een winkel met een bovenwoning.’
Als eisers niet, niet geheel of niet tijdig voldoen aan de last, verbeuren zij een dwangsom van:
‘€ 50.000,- voor de eerste geconstateerde overtreding op of na 1 januari 2024;
€ 100.000,- voor de tweede geconstateerde overtreding op of na 1 februari 2024;
€ 150.000,- voor de derde geconstateerde overtreding op of na 1 maart 2024.
Het maximum van de totaal te verbeuren dwangsommen bedraagt dus € 300.000,-.’
3.8.
Op 12 april 2023 hebben eisers bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Met het in beroep bestreden besluit van 13 september 2023 op het bezwaar van eisers is het college bij de last onder dwangsom gebleven. Hierbij wijzigt het college de grondslag voor de last onder dwangsom. Het college kan niet aannemelijk maken dat eisers het pand zelf hebben verbouwd, maar zij houden het pand in ieder geval wel in verbouwde staat in stand. Eisers overtreden dus alleen artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo en artikel 3.1.2, zesde lid, van de HVV 2022. Het bestreden besluit baseert het college op het advies van de Adviescommissie voor bezwaarschriften van 30 augustus 2023. Dit advies neemt het college dan ook over.
Procedure bij de rechtbank
4.
4.1.
Eisers zijn tegen het bestreden besluit in beroep gegaan bij de rechtbank en hebben de beroepsgronden op 30 oktober 2023 aangevuld.
4.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
4.3.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
4.4.
De rechtbank heeft het beroep op 23 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het college. Namens eisers was ook architect ir. [naam 3] aanwezig. Verder was mr. [naam 4] aanwezig, de secretaris van de Adviescommissie voor bezwaarschriften voor de gemeente Haarlem.
4.5.
Op de zitting hebben eisers medegedeeld dat de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom is verlengd tot zes weken na de uitspraak op het beroep.
Overgangsrecht Invoeringswet Omgevingswet
5.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in werking getreden. In artikel 4.23 van de Iw Ow is bepaald dat oud recht op bestuurlijke sanctiebesluiten van toepassing blijft als voor 1 januari 2024 de overtreding is begonnen én het bestuurlijk sanctiebesluit is opgelegd.
5.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat de toezichthouder in 2022 heeft geconstateerd dat de bovenverdieping van het pand is verbouwd van één bovenwoning tot zes appartementen en dat eisers het pand in die verbouwde staat houden. Ook is niet in geschil dat hiervoor in ieder geval een omgevingsvergunning vereist is (of een vroegere bouwvergunning). Deze controles in 2022 vormden de grondslag voor het sanctiebesluit van 8 maart 2023.
5.3.
Op het onderhavige dwangsombesluit zijn dus de Wabo en bijbehorende regelgeving van toepassing. Daarnaast zijn de Huisvestingswet 2014 en bijbehorende regelgeving (HVV 2022) van toepassing. Voor deze uitspraak relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
5.
De last onder dwangsom
6. De rechtbank overweegt dat de last onder dwangsom in het bestreden besluit ziet op twee overtredingen. De eerste overtreding is van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. In dat artikellid is bepaald dat het verboden is een bouwwerk of een deel daarvan, dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning, in stand te laten. Het bouwwerk betreft in dit geval de zes appartementen in het pand. Het college stelt dat voor het verbouwen van een woonruimte naar zes woonruimten nooit een omgevingsvergunning is verleend. Eisers laten de zes appartementen wel in stand.
De tweede overtreding is van artikel 3.1.2, zesde lid, van de HVV 2022. In dat artikellid is bepaald dat voor zover het niet is toegestaan om zonder vergunning van het college een woonruimte te onttrekken, om te zetten, of te verbouwen tot twee of meer woningen, het ook verboden is om deze woonruimte onttrokken, omgezet of in verbouwde staat te houden. Het college stelt dat voor het verbouwen van het pand tot meerdere woningen geen woningvormingsvergunning is verleend. Eisers houden het pand wel in tot meerdere woningen verbouwde staat.
Is de vergunningplicht in paragraaf 3.1 van de HVV 2022 in strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014?
7.1.
In artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 (zoals die gold ten tijde van het bestreden besluit) is bepaald dat de gemeenteraad gebruik kan maken van de bevoegdheden in die wet indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. De gemeenteraad van Haarlem heeft invulling gegeven aan de bevoegdheid uit artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 om een vergunningplicht in te voeren voor het tot twee of meer zelfstandige woonruimten verbouwen van een woonruimte of het in die verbouwde toestand houden. Dit heeft de gemeenteraad opgenomen in paragraaf 3.1 van de HVV 2022. Op grond van artikel 3.1.1 heeft de gemeenteraad delen van de gemeente aangewezen waar de vergunningplicht uit artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 geldt. Die delen zijn opgenomen in bijlage 1 van de HVV 2022, met een onderscheid tussen Gebied 1: buurten waarin de vergunning voor omzetten en woningvormen niet wordt verleend, en Gebied 2: buurten met een vergunningplicht (met voorwaarden) voor omzetten en woningvormen. De Stationsbuurt, waarin het pand van eisers gelegen is, ligt in Gebied 1.
7.2.
Eisers voeren aan dat de vergunningplicht voor het onttrekken, omzetten en vormen van woningen zoals voor delen van de gemeente is aangewezen en bepaald in paragraaf 3.1 van de HVV 2022, in strijd is met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. De gemeenteraad heeft nagelaten om de keuze voor de vergunningplicht goed te motiveren, terwijl dit wel verplicht is. [3] In de toelichting op de HVV 2022 ontbreken concrete onderzoeksgegevens die aantonen dat de vergunningplicht voor de aangewezen gebieden geschikt en noodzakelijk is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Dit geldt ook voor de aanwijzing van buurten waarbinnen nu helemaal geen vergunning meer wordt verleend. Daarbij motiveert de gemeenteraad slechts summier waarom welke buurt tot welk gebied behoort. De voorschriften uit de HVV 2022 zijn dus opgesteld in strijd met het motiveringsbeginsel. Daarnaast zijn de voorschriften in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel omdat de gemeenteraad bij de voorbereiding niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen heeft vergaard, althans dit is niet gemotiveerd in de toelichting op de HVV 2022.
7.3.
Het college stelt in het verweerschrift dat de regels in de HVV 2022 terdege onderbouwd zijn met beleidsstukken en zo mogelijk met woonruimteonderzoeken. De diverse betrokken belangen zijn afgewogen. Gelet op de waaier aan beleidstukken die de basis vormen voor de huidige vergunningplicht en -zonering, is geen sprake van strijdigheid met het zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel. In de opeenvolgende huisvestingsverordeningen is de noodzaak tot het stellen van striktere regels voor wijzigingen in de woningvoorraad goed af te lezen. Zo wordt in de toelichting op de Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2017 verwezen naar een aantal onderzoeken over de woningvoorraad die deels de onderbouwing vormen van het beleid. Er blijkt volgens het college duidelijk dat aan bepaalde typen woningen schaarste ontstaat. Ook wordt een koppeling gemaakt met de Nota Ruimtelijke Kwaliteit uit 2012, die inmiddels is vervangen door de Omgevingsvisie Haarlem 2045. Bij het verweer heeft het college ook de Woonvisie tot 2025, de evaluatie vergunningplicht uit 2021 en de raming woningbehoefte uit 2020 overgelegd. Op de zitting heeft het college nog aangevuld dat de gemeente voortdurend onderzoeken doet. Daarnaast staat in de toelichting op de HVV 2022 dat de bestaande voorraad van eengezinswoningen vaak wordt verbouwd tot appartementen. Die voorraad moet dus worden beschermd. Ook geeft het college aan dat in alle segmenten van de woningvoorraad schaarste heerst. Haarlem is complementair aan de gemeente Amsterdam en heeft te maken met overflow, zodat behoefte is aan woningen in alle segmenten.
7.4.
Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dient de gemeenteraad de vergunningplicht aan de hand van objectieve gegevens te onderbouwen. [4] Daarbij kan gebruik worden gemaakt van openbare, cijfermatige onderzoeken van onafhankelijke instanties. Een onderzoek naar de woonruimtevoorraad door een externe partij is niet verplicht.
7.5.
De rechtbank overweegt dat de gemeenteraad in de toelichting op de HVV 2022 gebruik heeft gemaakt van meerdere openbare, cijfermatige onderzoeken van onafhankelijke externe partijen. Met de raming van de woonbehoefte 2018 van onderzoeksbureau RIGO motiveert de gemeenteraad bijvoorbeeld dat in alle woonsegmenten sprake is van schaarste. De woningbouwproductie is dan ook gericht op het verminderen van het woningtekort in brede zin. De gemeenteraad geeft hierbij aan als trend te zien dat eengezinswoningen worden verbouwd naar appartementen. Vanuit de gewenste samenstelling van de voorraad is er aanleiding om (delen) van deze voorraad te beschermen met een vergunningplicht voor woningvormen en omzetten, en te behouden voor gezinnen. Bij het aanwijzen van de buurten waar de vergunningplicht geldt, kunnen ook de leefbaarheid en wijkverbetering in de omgeving meewegen. De gemeenteraad verwijst ook naar het onderzoek ‘Wonen in de Metropoolregio Amsterdam 2019’, waar een Factsheet Wonen in Haarlem 2019 bij zit met cijfers over de woningvoorraad en woningwensen in Haarlem. Hiermee motiveert de gemeenteraad dat een groot deel van de Haarlemse woningvoorraad bestaat uit (vooroorlogse) eengezinswoningen. Desondanks is de voorraad aan zulke woningen in de hele Metropoolregio Amsterdam schaars. Deze eengezinswoningen zijn daarbij populaire beleggingsobjecten vanwege hun bouwkundige kwaliteit, gunstige ligging en relatieve betaalbaarheid. Met de nieuwbouw van kleinere appartementen voor jongeren en starters wordt het behouden van woningen voor gezinnen belangrijker. Daarnaast is bescherming gewenst van de voorraad in buurten met overwegend vooroorlogse woningbouw met kleine(re) traditionele gezinswoningen en/of boven- en benedenwoningen met een vergunningplicht voor (onder meer) woningvormen. De gemeenteraad wijst als Gebied 1 aan de vooroorlogse wijken, waar de druk op de openbare ruimte te hoog is geworden, zoals de Transvaalbuurt, de Amsterdamse buurt en de Leidsebuurt. Hier geldt een algehele time-out. Als Gebied 2 zijn aangewezen de wijken waar de druk normaal tot hoog is. In het verweerschrift heeft het college verder nog verwezen naar onderzoeken en beleidsstukken van de gemeente zelf.
7.6.
Eisers hebben al het voorgaande niet met tegenonderzoeken of anderszins met concrete gegevens bestreden. Naar het oordeel van de rechtbank is hetgeen eisers aanvoeren daarom onvoldoende voor het oordeel dat de toelichting op de HVV 2022 de vergunningplicht in paragraaf 3.1 niet kan dragen.
Overtreding van artikel 3.1.2, zesde lid, van de HVV 2022
Was het college bevoegd om handhavend op te treden?
8.1.
De rechtbank overweegt dat de gemeenteraad van Haarlem de Stationsbuurt, waarin het pand is gelegen, heeft aangewezen als gebied met een vergunningplicht voor woningvormen. [5] Deze vergunningplicht is voor het eerst opgenomen in de Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2017, versie 1 mei 2019. Voor die datum gold geen vergunningplicht voor het vormen van één woonruimte tot twee of meer woonruimten. Niet in geschil is dat het pand voor 2019 tot meerdere woningen is verbouwd, en dus in een periode toen geen vergunningplicht gold voor woningvormen.
8.2.
Eisers betogen dat artikel 3.1.2, zesde lid, van de HVV 2022 bedoeld is voor het in stand houden van een illegale situatie. Omdat het pand tot meerdere woningen is verbouwd op het moment dat dit niet illegaal was, namelijk al vóór 2013, is er ook na de inwerkingtreding van de vergunningplicht geen woningvormingsvergunning nodig. De Afdeling heeft namelijk bepaald, zo stellen eisers, dat wanneer een woning is gesplitst voordat een woningvormingsvergunning nodig was, daarna ook geen vergunning nodig is. [6] Er is dus geen sprake van de situatie dat eisers het pand illegaal zonder vergunning in stand houden. Eiser zijn niet in overtreding van artikel 3.1.2, zesde lid, van de HVV 2022 en het college was dan ook niet bevoegd om op dit punt aan eisers een last onder dwangsom op te leggen.
8.3.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank overweegt dat uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat het toegestaan is om op enig moment een eerst vergunningvrije handeling, vergunningplichtig te maken. Dit betekent dat in sommige gevallen een situatie die voor lange tijd rechtmatig was, niet langer rechtmatig is. Bij het invoeren van een vergunningplicht zal het betrokken bestuursorgaan zich er daarom zorgvuldig rekenschap van moeten geven welke gevolgen dit voor bestaande legale situaties heeft. Hierbij zullen de belangen die zijn gediend bij het invoeren van een vergunningplicht zorgvuldig moeten worden afgewogen tegen de belangen die hiermee worden geschaad. [7] Het zesde lid van artikel 3.1.2 moet dus naar het oordeel van de rechtbank, gezien het voorgaande, zo worden gelezen dat die ook geldt voor het in stand houden van meerdere woningen die vanuit één woning zijn gevormd toen daarvoor nog geen woningvormingsvergunning vereist was.
8.4.
Nu eisers niet beschikken over een woningvormingsvergunning, zijn zij in overtreding van artikel 3.1.2, zesde lid, van de HVV 2022. Het college was dus in beginsel bevoegd handhavend op te treden.
Is het handhavingsbesluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
9.1.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in beginsel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [8]
9.2.
Over het evenredigheidsbeginsel overweegt de rechtbank verder als volgt. Een last onder dwangsom is een herstelsanctie, die tot doel heeft om een overtreding te beëindigen. Het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom is daarmee per definitie geschikt om een overtreding te beëindigen. De opgelegde last onder dwangsom is eveneens noodzakelijk om het doel te bereiken, omdat het college in het kader van het beëindigen van de overtreding geen andere maatregel voorhanden heeft die voor eisers minder belastend is. Naar het oordeel van de rechtbank is de opgelegde last onder dwangsom dus zowel geschikt, als noodzakelijk om de overtreding te beëindigen. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de maatregel ook evenwichtig is. Meer concreet beantwoordt de rechtbank in dit kader de vraag of de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor eisers.
9.3.
Eisers voeren aan dat het college af had moeten zien van handhavend optreden omdat handhaving voor hen onevenredig uitpakt in verhouding tot de met handhaving te dienen doelen. Ten eerste worden eisers onredelijk benadeeld omdat de verbouwing van de vroegere bovenwoning tot meerdere appartementen op dat moment legaal was. Het doel van de vergunningplicht is om illegale situaties legaal te maken, zodat de vergunningplicht niet bedoeld is voor het legaal verbouwde pand van eisers. Door de vergunningplicht toch op eisers toe te passen, ontstaan aanzienlijke gevolgen voor eisers die leiden tot bijzondere hardheid. Hierbij betrekken eisers ook dat de gemeente hun nooit eerder een signaal had gegeven dat de benodigde vergunning(en) ontbreken. De gemeente had daar wel meerdere mogelijkheden toe, bijvoorbeeld bij de toekenning van huisnummers, de woz-beschikkingen gebaseerd op de splitsingsakte uit 2013 en het verlenen van de duurzaamheidsleningen. Ook bij de omgevingsvergunning voor huisnummer [nummer 2] uit 2019 heeft de gemeente op de bouwtekeningen al kunnen zien hoe de situatie op huisnummer [nummer 1] is.
Eisers voeren bij hun beroep op het evenredigheidsbeginsel ten tweede aan dat het algemeen belang meer is gediend met zes kleine appartementen dan met één groot appartement van zo’n 300 m². Er is namelijk meer vraag naar zes kleinere appartementen. Er zijn weinig mensen die zich zo’n grote woning kunnen veroorloven. Dat de gehele woningvoorraad in Haarlem is aangewezen als schaars, maakt dit niet anders omdat het algemeen belang alsnog meer gediend is met het behoud van de zes appartementen.
Als derde argument voeren eisers aan dat zij veel financiële schade zullen lijden wanneer zij het pand terug moeten brengen in de oude toestand. Eisers hebben veel geïnvesteerd in het pand en waren bezig met verduurzamingswerkzaamheden. Ook lopen zij al sinds de bouwstop in 2022 huurinkomsten mis. Dit alles terwijl eisers hetzelfde doel voor ogen hebben als de gemeente: goede woonruimte realiseren.
Op de zitting hebben eisers nog, ten vierde, aangevoerd dat de huurders van (vier van) de zes appartementen huurbescherming genieten. Ook hierdoor is het onevenredig nadelig dat eisers de zes woningen terug moeten verbouwen naar één woning.
9.4.1.
De beroepsgrond slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank geven de door eisers aangevoerde argumenten geen aanleiding voor het oordeel dat de opgelegde last onder dwangsom in de gegeven omstandigheden onredelijk bezwarend is voor eisers.
9.4.2.
De rechtbank overweegt daartoe dat ten tijde van de aankoop door eisers en de verbouwing weliswaar (nog) geen vergunningplicht voor woningvorming gold, maar tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van de verbouwing een bouwvergunning of omgevingsvergunning wel al vereist was. De rechtbank volgt het standpunt van het college dat de verbouwing van het pand dus nooit geheel legaal is geweest. Daarbij volgt de rechtbank ook het standpunt van het college dat van eisers als professionele partij (beleggers en verhuurders) mag worden verwacht dat zij adequaat onderzoek (blijven) doen naar de geldende wet- en regelgeving en de op hen rustende verplichtingen. Als voor 1 januari 2022 een bouwvergunning of omgevingsvergunning was aangevraagd voor de verbouwing, dan hadden eisers met een beroep op de overgangsbepaling van artikel 4.3.1, vierde lid, van de HVV 2022 alsnog in aanmerking kunnen komen voor een woningvormingsvergunning, ondanks dat woningvormingsvergunningen in de Stationsbuurt momenteel niet worden verleend. De rechtbank is van oordeel dat het college deze gemiste kans in redelijkheid aan eisers kan tegenwerpen. Verder volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling [9] dat eisers aan het aan hen verleende huisnummerbesluit en de aan hen opgelegde woz-beschikkingen geen vertrouwen konden ontlenen dat alle benodigde toestemmingen voor [straat] [nummer 1] zouden worden verleend. Dit geldt ook voor de aan eisers verstrekte duurzaamheidsleningen. De HVV 2022 en de Wabo hebben immers andere toetsingskaders met eigen doelstellingen. De rechtbank ziet geen aanleiding om er in dit geval anders over te denken. Ook de aan eisers verleende omgevingsvergunning voor [straat] [nummer 2] bracht geen gerechtvaardigd vertrouwen mee ten aanzien van [straat] [nummer 1] , aangezien de situatie op [straat] [nummer 1] bij de beslissing op de aanvraag van die vergunning niet ter beoordeling stond.
9.4.3.
Verder is de rechtbank van oordeel dat hetgeen eisers hebben aangevoerd over het algemeen belang dat wordt gediend met het aanbieden van zes appartementen, er niet toe leidt dat het college geen doorslaggevend belang mag toekennen aan het behoud van de voorraad aan eengezinswoningen. De gemeenteraad heeft de vergunningplicht zo toegelicht dat – in het bijzonder – eengezinswoningen worden beschermd omdat die vaker worden gevormd tot appartementen (door beleggers: buy-to-let). Uit de laatst vergunde toestand uit 1935 volgt dat dit op [straat] [nummer 1] ook is gebeurd. De gemeente wil de schaarse oude eengezinswoning behouden voor gezinnen. Volgens het college zijn dit soort (grote) eengezinswoningen uit het hogere segment ook gewild voor bepaalde doelgroepen, zoals expats. Daarbij heeft het college aangegeven dat de leefbaarheid van de drukke Stationsbuurt meer onder druk komt te staan met zes appartementen met een oppervlakte van hoogstens 50 m², wat ongewenst is. Dit argument komt de rechtbank niet onlogisch of onredelijk voor.
9.4.4.
Wat betreft de financiële schade van eisers, is het oordeel van de rechtbank dat dit risico onder hun eigen verantwoordelijkheid valt. Zoals de rechtbank ook hiervoor heeft overwogen, behoren eisers als professionele partij en verhuurder op de hoogte te zijn van de geldende wet- en regelgeving. Het kan hun worden verweten dat zij financiële investeringen hebben gedaan, en het pand zo bedoeld hebben om van verschillende appartementen huurinkomsten te ontvangen, zonder over de juiste papieren te beschikken.
9.4.5.
Tot slot maakt de omstandigheid dat de huidige huurders huurbescherming genieten niet dat de last onder dwangsom onevenredig is. De huurbescherming strekt niet zo ver dat daardoor nooit zou kunnen worden voldaan aan een opgelegde last onder dwangsom. [10] De rechtbank acht het aanbod van het college om de begunstigingstermijn in het redelijke te verlengen, zodat de huurders naar een andere woonruimte kunnen verhuizen, passend en niet onredelijk. Dan moeten eisers daar nu wel actief mee aan de gang gaan (eventueel binnen het eigen pandenbestand).
9.5.
Eisers hebben in het beroepschrift verschillende gevolgen verbonden aan hun beroep op het evenredigheidsbeginsel. Zo stellen eisers dat de rechtbank paragraaf 3.1 van de HVV 2022 onverbindend moet verklaren of buiten toepassing dient te laten of dat het college in dit concrete geval op grond van de in artikel 4.2.2 opgenomen hardheidsclausule af had moeten wijken van de HVV 2022. Vanwege het oordeel van de rechtbank dat het dwangsombesluit niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, kunnen deze beroepsgronden niet slagen.
Overtreding van artikel 2.3a van de Wabo
Was het college bevoegd om handhavend op te treden?
10.1.
Het college gaat bij de overtreding van artikel 2.3a van de Wabo uit van de laatst vergunde bouwkundige situatie zoals in de vergunning uit 1935. Op de bijbehorende tekeningen is een winkel op de benedenverdieping te zien, met daarboven één woonhuis. Tussen partijen is niet in geschil dat toen het pand van de oude situatie tot de huidige zes appartementen werd verbouwd, een bouwvergunning of omgevingsvergunning vereist was. Op de zitting hebben eisers nog aangevoerd dat de archiefgegevens van de gemeente Haarlem niet helemaal op orde zijn en het daarom onzeker is of de bouwvergunning wel echt ontbreekt.
10.2.
De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt. De laatst bekende vergunning is die uit 1935. Eisers hebben verder niet bestreden dat van een eventuele latere vergunning geen gegevens bekend zijn (in het archief). Omdat eisers het pand in verbouwde toestand houden zonder omgevingsvergunning, zijn zij in overtreding van artikel 2.3a van de Wabo. Het college was dus bevoegd om handhavend op te treden.
Is sprake van concreet zicht op legalisatie?
11.1.
Eisers voeren aan dat zij een aanvraag om een omgevingsvergunning hebben ingediend en daarmee concreet zicht is op legalisatie van de overtreding. Het college heeft zijn besluit om de aanvraag af te wijzen overgelegd. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de afwijzing en de hoorzitting bij de Adviescommissie voor bezwaarschriften heeft inmiddels plaatsgevonden.
11.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid niet afgezien van handhavend optreden omdat er geen concreet zicht is op legalisatie van de overtreding. Eisers hebben niet betwist dat de verbouwing – zoals het college in het besluit tot weigering van een omgevingsvergunning stelt – in strijd is met het Parapluplan parkeernormen Haarlem 2018. Uit de weigering volgt dat het college geen medewerking wil verlenen aan afwijking van het Parapluplan. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling [11] volstaat dit enkele feit in beginsel voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het niet meewerken aan de afwijking evident onredelijk is. Weliswaar is door eisers het aanbod gedaan om af te zien van het recht op parkeervergunningen, maar het college heeft op de zitting aangegeven dat dat niet uitsluit dat de bewoners auto’s hebben en deze in een vergunningvrij deel van de stad parkeren, wat onwenselijk is.
11.3.
Op de zitting hebben eisers toegelicht dat hun beroep op het evenredigheidsbeginsel ook ziet op de evenredigheid van de last onder dwangsom voor zover die ziet op de overtreding van de Wabo. In rechtsoverweging 9.4.1 heeft de rechtbank al geoordeeld dat het handhavingsbesluit ten aanzien van de HVV 2022 in het geval van eisers niet onevenredig uitpakt. Wat betreft de overtreding van artikel 2.3a van de Wabo is dit oordeel niet anders, waarbij de rechtbank benadrukt dat eisers van meet af aan al gehouden waren een bouwvergunning of omgevingsvergunning aan te vragen voor de verbouwing. Het beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt dus ook in dit verband niet.
Conclusie en gevolgen
12. Het voorgaande leidt concluderend tot het oordeel dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de overtredingen van artikel 2.3a van de Wabo en artikel 3.1.2, zesde lid, van de HVV 2022. Daarbij heeft het college in redelijkheid besloten niet van handhavend optreden af te zien omdat geen sprake is van bijzondere omstandigheden. Niet is gebleken dat sprake is van concreet zicht op legalisatie en niet is gebleken dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is.
13. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eisers geen gelijk krijgen, het bestreden besluit niet wordt vernietigd en de last onder dwangsom in stand blijft. Ook worden eisers niet vergoed in hun proceskosten en krijgen zij het griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, rechter, in aanwezigheid van
mr.I.A. Bakker, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2025.
mr.I.A. Bakker, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. Het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]
Artikel 2.3a, eerste lid:
Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
Huisvestingswet 2014 (versie 2021)
Artikel 2, eerste lid:
De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
Artikel 21, eerste lid, aanhef en onder d:
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2022
Artikel 3.1.1. Werkingsgebied, eerste lid:
Als woonruimte, behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet, worden woonruimten aangewezen die gelegen zijn in de in bijlage 1 aangegeven delen van de gemeente.
Artikel 3.1.2. Reikwijdte vergunningplicht, eerste lid, aanhef en onder c, en zesde lid:
1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning:
c. worden verbouwd tot twee of meer woonruimten
6. Voor zover het niet is toegestaan om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte te onttrekken, om te zetten, of te verbouwen tot twee of meer woningen, is het tevens verboden om deze woonruimte onttrokken, omgezet, of in verbouwde staat te houden.
Artikel 4.3.1. Overgangsbepalingen, vierde lid:
Aanvragen tot vergunningverlening voor een vergunning bedoeld onder artikel 3.1.2. en 3.2.2. die liggen in een gebied waar voor 1 januari 2022 geen vergunningsplicht gold of waar een time-out van kracht was, worden afgehandeld volgens de Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2021, indien:
a. voor het bouwkundig splitsen voor 1 januari 2022 een omgevingsvergunning is ingediend en ontvankelijk is verklaard;
b. de werkzaamheden binnen 26 weken na de verlening van de omgevingsvergunning volledig zijn uitgevoerd en gereed gemeld zijn bij het bevoegd gezag en
c. de werkzaamheden volledig conform de verleende omgevingsvergunning zijn uitgevoerd.
Bijlage 1: Aanwijzing vergunningplichtige gebieden:
[…]
Gebied 1: vergunning wordt niet verleend voor omzetten en woningvormen.
In de volgende buurten van de gemeente Haarlem waarbinnen een vergunningplicht geldt voor omzetten naar onzelfstandige woningen en woningvormen (bouwkundig splitsen) (zoals bedoeld in artikel 3.1.1. en 3.1.2 van de verordening) voor gebouwen bevattende woonruimte, worden geen vergunningen verleend:
Stadsdeel Centrum
• De Oude Stad
- Stationsbuurt
[…]