Uitspraak
202001908/1/A2.
Datum uitspraak: 21 augustus 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
2. [appellant sub 2], wonend te Nijmegen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 10 februari 2020 in zaak nr. 19/177 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 13 april 2018 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 2] een vergunning te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen in maximaal vier onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door maximaal vier personen.
Bij besluit van 7 december 2018 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 februari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 december 2018 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] moet nemen.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
Het college en [appellant sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 14 mei 2020 heeft het college uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank. Het college heeft het bezwaar gegrond verklaard en de weigering van de gevraagde omzettingsvergunning op een andere grondslag in stand gelaten.
Hiertegen heeft [appellant sub 2] beroep ingesteld.
Bij besluit van 8 november 2021 heeft het college zijn besluitvorming over de aanvraag van [appellant sub 2] heroverwogen. Het college heeft onder voorwaarden een vergunning verleend voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen in maximaal vier onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door maximaal vier personen.
Hiertegen heeft [appellant sub 2] gronden van beroep aangevoerd.
Het college heeft een zienswijze gegeven.
Het college en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 juli 2024, waar [appellant sub 2], bijgestaan door mr. A.M. Smetsers, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door drs. G. Mulder, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub 2] is eigenaar van een woning aan de [locatie] in Nijmegen. Hij heeft bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het omzetten van deze zelfstandige woning in vier onzelfstandige wooneenheden. Het college heeft de aanvraag geweigerd, omdat niet wordt voldaan aan het overgangsrecht en de fysieke toets van de ‘Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B’ (hierna: Beleidsregels 2018B).
2. De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 7 december 2018 onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:398) gegrond verklaard. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 12 van Pro de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (hierna: Hvv 2019) onverbindend is wegens strijd met artikel 2 van Pro de Huisvestingswet 2014, omdat de noodzaak voor het vergunningenstelsel gebrekkig is onderbouwd.
De rechtbank heeft vastgesteld dat de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 (hierna: Hvv 2017) van toepassing is op het besluit van 7 december 2018. De rechtbank heeft verder vastgesteld dat de tekst van artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017 identiek is aan die van artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019. Op de zitting bij de rechtbank heeft het college verklaard dat ook aan artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017 geen onderbouwing van de gemeenteraad ten grondslag ligt. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017 ook onverbindend is. Dit heeft tot gevolg dat het college die bepaling niet aan het besluit van 7 december 2018 ten grondslag mocht leggen, aldus de rechtbank.
3. Gevolg gevend aan de opdracht die de rechtbank in haar uitspraak heeft gegeven, heeft het college een nieuw besluit genomen. Het college heeft bij besluit van 14 mei 2020 de weigering van de gevraagde omzettingsvergunning op een andere juridische grondslag, namelijk de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 (hierna: Hvv 2020), in stand gelaten.
De hoger beroepen
Hoger beroep van [appellant sub 2]
4. Het hoger beroep van [appellant sub 2] richt zich tegen de beslissing van de rechtbank om het geschil niet definitief te beslechten. Volgens [appellant sub 2] heeft de rechtbank ten onrechte niet getoetst of toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) mogelijk was. De drie argumenten die de rechtbank geeft om de zaak niet definitief te beslechten zijn niet relevant, aldus [appellant sub 2].
4.1. Gelet op artikel 8:41a van de Awb beslecht de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief. De rechtbank heeft overwogen dat nog te veel aspecten onduidelijk zijn. De rechtbank heeft gemotiveerd afgezien van een definitieve beslechting van het geschil. In wat [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet zelf in de zaak heeft voorzien.
Het betoog slaagt niet.
4.2. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
Hoger beroep van het college
5. Het college kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 12 van Pro Hvv 2017 onverbindend is. Aan de vergunningplicht ligt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel een onderbouwing ten grondslag die voldoet aan de in de Huisvestingswet 2014 gestelde eisen. Het college verwijst naar het rapport ‘Onderbouwing instrumenten Huisvestingsverordening Nijmegen’ van 14 mei 2019 (hierna: het rapport). Het feit dat het college de onderbouwing na vaststelling van de Hvv 2017 heeft gegeven, doet daar niet aan af.
5.1. Het betoog van het college slaagt. In de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1336) was eveneens de vraag aan de orde of de rechtbank kennis had moeten nemen van het rapport dat het college in de beroepsprocedure had overgelegd. Uit de uitspraak van 23 juni 2021 volgt dat de motivering ook in de beroepsprocedure door het college kon worden gegeven. Verder volgt uit de uitspraak dat het rapport kan dienen als motivering van de door de gemeenteraad gebruikte, in de Huisvestingswet 2014 toegekende bevoegdheid om artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 vast te stellen. De Afdeling is van oordeel dat dit ook geldt voor artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
5.2. Het hoger beroep van het college is gegrond.
Tussenconclusie
6. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Met de vernietiging ontvalt de grondslag voor het besluit van 14 mei 2020 dat op basis van die uitspraak is genomen. Dat besluit moet daarom ook worden vernietigd.
Het besluit van 7 december 2018
7. De rechtbank is niet toegekomen aan de inhoudelijke behandeling van het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 7 december 2018. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 7 december 2018 alsnog behandelen.
7.1. [appellant sub 2] heeft betoogd dat het overgangsrecht in zijn situatie onredelijk uitwerkt. Zijn woning is in 2013 namelijk vergunningvrij omgezet. Hij kon de kamers vergunningvrij verhuren totdat het college de vergunningplicht invoerde.
Vergunningplicht
7.2. In de uitspraak van 23 juni 2021 is de Afdeling nagegaan of door het college voldoende is onderbouwd dat de gemeenteraad in artikel 12 van Pro de Hvv 2019 alle woningen op het gehele grondgebied van de gemeente Nijmegen heeft mogen aanwijzen als woningen waarvoor een omzettingsvergunning is vereist. Hiervoor is de Afdeling nagegaan of het college met het rapport inzichtelijk heeft gemaakt dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die nopen tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. De Afdeling heeft uit het rapport afgeleid dat een vergunningplicht voor woningen tot € 290.000,00 noodzakelijk en geschikt wordt geacht voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte, zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. De Afdeling stelt vast dat het rapport ook ziet op de periode waarin de Hvv 2017 gold. Dit betekent dat het bovenstaande ook geldt voor de onderbouwing van artikel 12 van Pro de Hvv 2017.
7.3. De WOZ-waarde van het pand aan de [locatie] bedroeg ten tijde van de aanvraag € 176.000,00. De waarde van de woning van [appellant sub 2] lag dus onder de grens van € 290.000,00. Dit betekent dat de woning van [appellant sub 2] onder de vergunningplicht van de Hvv 2017 viel en dat de vergunningplicht voor de woning van [appellant sub 2] voldoende is onderbouwd.
7.4. Voorts heeft de Afdeling in de uitspraak van 23 juni 2021 onderzocht of het college de vergunningplicht mocht opleggen voor het omgezet houden van woningen die al omgezet waren op het moment dat de vergunningplicht in werking trad. De Afdeling heeft opgemerkt dat omdat het verbod op omgezet houden zonder vergunning is bedoeld om tegen illegale omzettingen op te kunnen treden, het relevant is om te weten of op het moment van de omzetting van de woning een omzettingsvergunningplicht gold.
7.5. De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat het pand van [appellant sub 2] omstreeks 2013 vergunningvrij is omgezet in onzelfstandige wooneenheden.
7.6. In de uitspraak van 23 juni 2021 heeft de Afdeling overwogen dat het invoeren van een vergunningplicht in sommige gevallen betekent dat een situatie die voor lange tijd rechtmatig was, ongedaan wordt gemaakt. Het is op zichzelf niet uitgesloten dat al bestaande vergunningvrij omgezette woningen op enig moment worden onderworpen aan een vergunningplicht. In zulke gevallen zal het bestuursorgaan zich er evenwel zorgvuldig rekenschap van moeten geven welke gevolgen dit voor bestaande legale situaties heeft en zullen de belangen die zijn gediend bij het invoeren van een vergunningplicht voor het omgezet houden zorgvuldig moeten worden afgewogen tegen de belangen die hiermee worden geschaad. Niet is gebleken dat de gemeenteraad bij het invoeren van de vergunningplicht voor het omgezet houden van woningen in de Hvv 2017 rekening heeft gehouden met bestaande rechten in gevallen waarin de woning rechtmatig is omgezet en een dergelijke afweging heeft gemaakt. Het college heeft zich geen rekenschap gegeven van de gevolgen voor [appellant sub 2] en heeft zijn belangen en die van de kamerbewoners niet afgewogen. Het besluit van 7 december 2018 is daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel genomen.
7.7. Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 7 december 2018 is gegrond en dit besluit moet wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb worden vernietigd.
Het besluit van 8 november 2021
8. Bij besluit van 8 november 2021 heeft het college zijn besluitvorming heroverwogen en de aangevraagde omzettingsvergunning alsnog onder voorwaarden verleend. [appellant sub 2] is opgekomen tegen deze voorwaarden. Volgens [appellant sub 2] mocht het college geen voorwaarden verbinden aan het besluit van 8 november 2021. Op 13 april 2018 had het college niet de bevoegdheid om voorwaarden te verbinden aan de vergunning. Dit betekent dat als het college op 13 april 2018 de juiste beslissing had genomen, [appellant sub 2] al een vergunning zonder voorwaarden had gehad. Volgens [appellant sub 2] had het college onder andere niet de voorwaarde mogen stellen dat het pand in goede staat van onderhoud moet zijn.
8.1. De Afdeling stelt vast dat het college op 13 april 2018 op grond van artikel 14 van Pro de Hvv 2017 de bevoegdheid had om aan een vergunning als bedoeld in artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 voorwaarden en voorschriften te verbinden. In artikel 4 van Pro de Beleidsregels 2018B staat meer specifiek dat de voorwaarde van "goed verhuurderschap" aan omzettingsvergunningen werd verbonden. Onder goed verhuurderschap werd onder andere verstaan dat het pand in goede staat van onderhoud moest verkeren en dat de verkamering niet ten koste van de leefbaarheid van de directe omgeving mocht gaan. Dit betekent dat het college, anders dan [appellant sub 2] heeft aangevoerd, ook aan de vergunning van 13 april 2018 voorwaarden en voorschriften had kunnen verbinden.
8.2. Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 8 november 2021 is ongegrond.
Verzoek om schadevergoeding
9. [appellant sub 2] heeft de Afdeling verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalve jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
9.2. Het college heeft het bezwaarschrift van [appellant sub 2] ontvangen op 22 mei 2018. Bij uitspraak van heden beslist de Afdeling op het hoger beroep. Sinds 22 mei 2018 en de uitspraak van heden zijn zes jaar en drie maanden verstreken. Dit betekent dat de procedure twee jaar en drie maanden te lang heeft geduurd.
9.3. De behandeling van het hoger beroep heeft vier jaar en vijf maanden geduurd. Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn wordt toegerekend aan de Afdeling.
9.4. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant sub 2] toe te kennen bedrag € 2.500,00. De Afdeling zal de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) daarom veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.500,00 aan [appellant sub 2] als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade.
Conclusie
10. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak en het besluit van 14 mei 2020 moeten worden vernietigd.
Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 7 december 2018 is gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd.
Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 8 november 2021 is ongegrond. Dit betekent dat de besluitvorming over de aanvraag van [appellant sub 2] met het besluit van 8 november 2021 is afgerond.
11. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 10 februari 2020 in zaak nr. 19/177;
IV. verklaart het door [appellant sub 2] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 7 december 2018, kenmerk JZ20/Z18.025815/D180991411, gegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 7 december 2018, kenmerk JZ20/Z18.025815/D180991411;
VI. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 14 mei 2020, kenmerk JZ20/Z18.025815/D200460528;
VII. verklaart het door [appellant sub 2] ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 8 november 2021, kenmerk OD60/W.Z18.102801.01/D211212659, ongegrond;
VIII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) om aan [appellant sub 2] een vergoeding van € 2.500,00 te betalen;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.998,00, volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [appellant sub 2] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Daalder
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Dijkshoorn
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2024
735-1033
BIJLAGE
Wettelijk kader
Regelgeving die gold of relevant was op het moment van het besluit van 7 december 2018
Huisvestingswet 2014
Artikel 2
1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
2. De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
Artikel 14
Burgemeester en wethouders kunnen aan een vergunning als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet voorwaarden en voorschriften verbinden.
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
[..]
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
[…].
Huisvestingsverordening Nijmegen 2017
Artikel 12
1. Het verbod als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet, eerste volzin en onder a tot en met c geldt voor alle woonruimten die zijn gelegen in de gemeente Nijmegen.
2. Het eerste lid is niet van toepassing bij onttrekking van woonruimte ten behoeve van kantoor- of praktijkruimte of uitoefening van een vrij beroep indien de te onttrekken woonruimte niet groter is dan een derde deel van de gebruiksoppervlakte van de woonruimte met een maximum van 45 m2 en degene die de ruimte gebruikt zelf als hoofdbewoner in de woonruimte woont.
Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018B
Artikel 4
Als de aanvraag tot omzetting de toets onder artikel 3 doorstaat Pro wordt aan het verlenen van de vergunning de voorwaarde van "goed verhuurderschap" verbonden. Hiermee beogen we de leefbaarheid ook na vergunningverlening te bevorderen. Goed verhuurderschap houdt het volgende in:
1. Er is sprake van een legale situatie, alle benodigde vergunningen zijn dus verleend en de vereiste meldingen zijn gedaan.
2. De onzelfstandige wooneenheden worden verhuurd middels schriftelijke huurcontracten, waarbij de hoogte van de huur wordt berekend volgens de regels van het woningwaarderingsstelsel.
3. Er is sprake van een situatie die niet ten koste gaat van de leefbaarheid in de directe omgeving van het betreffende kamergewijs bewoonde pand.
4. Het pand waarin kamers worden bewoond (als ook de kamers zélf) verkeert (verkeren) in goede staat van onderhoud en wordt (worden) ook in goede staat van onderhoud gehouden.
5. De eigenaar/verhuurder spant zicht in om na omzetting een degelijke en af te sluiten voorziening voor het deponeren van huishoudelijk afval (vuilniszakken e.d.), inpandig of in de voor- of achtertuin, te realiseren.
6. In het kader van veiligheid en voorkoming van overlast zijn door eigenaar/verhuurder huis- en leefregels (huishoudelijk reglement) opgesteld en wordt er toegezien op naleving daarvan door de bewoners.
7. Er is sprake van geregeld beheer, waarbij de eigenaar/verhuurder zélf dan wel een derde, niet zijnde een huurder van de woonruimte, is aangesteld die:
a. toeziet op de hygiëne en veiligheid;
b. aanspreekpunt is voor bewoners, omwonenden en overheden bij klachten;
c. een actueel overzicht bijhoudt van de bewoners van het pand.
d. zich kenbaar maakt in de directe omgeving van het pand als beheerder.
8. De verhuurder werkt mee aan de aanpak die de gemeente Nijmegen hanteert in het geval van overlast.