Uitspraak
202107661/1/R3.
Datum uitspraak: 8 november 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 29 oktober 2021 in zaak nr. 21/243 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Assen.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2020 heeft het college [appellante onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te beëindigen door het gebouw op het perceel [locatie 1] en [locatie 2] te Assen in de vergunde staat te herstellen.
Bij besluit van 3 december 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover dat betrekking had op de aan de last verbonden begunstigingstermijn, en de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard. Het college heeft de begunstigingstermijn verlengd tot 1 juni 2021.
Bij uitspraak van 29 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Bij besluiten van 26 oktober 2021, 14 december 2021, 27 januari 2022, 18 maart 2022 en 15 juni 2022 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens hem verbeurde dwangsommen.
[appellante] heeft gronden ingediend tegen deze besluiten.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 oktober 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. E.Tj. van Dalen, advocaat te Groningen, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door M. Aalders, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op het perceel staat een pand met vier verdiepingen. Het college heeft bij besluit van 7 december 2015 aan de vorige eigenaar van het pand een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan "Assen Zuid" verbouwen van de begane grond van het pand tot een woning en bedrijfsruimte. De voormalig eigenaar is vervolgens gestart met de verbouwing van de begane grond tot zes appartementen en de verhuur daarvan. [appellante] heeft het pand in 2017 gekocht en de verbouwing afgemaakt. Zij is de appartementen ook gaan verhuren.
2. Volgens het college houdt [appellante] zonder de vereiste omgevingsvergunning zes appartementen in het pand in stand. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] hierdoor handelt in strijd met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo en heeft haar daarom een last onder dwangsom opgelegd. Het heeft [appellante] gelast om de overtreding te beëindigen door het gebouw in de vergunde staat te herstellen. Dit betekent volgens het college dat er in totaal één wooneenheid en één bedrijfsruimte in het pand aanwezig mogen zijn. De plattegronden behorend bij de verleende omgevingsvergunning zijn volgens het college hierin leidend. Aan de last is een begunstigingstermijn verbonden die in het besluit op bezwaar is verlengd tot 1 juni 2021. Als de overtreding niet binnen de termijn is beëindigd, verbeurt [appellante] een dwangsom van € 6.000,00 per maand dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 72.000,00.
Omdat [appellante] volgens het college niet binnen de begunstigingstermijn heeft voldaan aan de last, heeft het besloten over te gaan tot invordering van de volgens hem verbeurde dwangsommen. Het college heeft op 26 oktober 2021, 14 december 2021, 27 januari 2022, 18 maart 2022 en 15 juni 2022 invorderingsbesluiten genomen.
3. [appellante] is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom en de nadien genomen invorderingsbesluiten.
Beoordeling van het hoger beroep
De last onder dwangsom
4. Er sprake is van een overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Dat betekent dat het college bevoegd is handhavend op te treden.
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen concreet zicht op legalisering bestaat. Zij voert aan dat zij eerder in de procedure en ook hangende beroep, na overleg met het college, een verzoek tot legalisering heeft gedaan.
6.1. Voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat, volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor de afwijking van het bestemmingsplan. Zoals de rechtbank heeft overwogen, wil het college geen zes appartementen op de begane grond toestaan. Uit de aangevallen uitspraak blijkt dat het college dit standpunt handhaaft, ook nadat daarover tussen partijen gesprekken zijn gevoerd in 2018 en 2019. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat er ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar geen concreet zicht op legalisering bestond.
Het betoog slaagt niet.
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhaving onevenredig is en het college van handhavend optreden had moeten afzien. Zij voert aan dat het haar, gelet op alle ontwikkelingen, niet duidelijk is welk doel het college wil bereiken met het opleggen van de last. Zij wijst er in dit verband dat er vijf huurders op straat komen te staan, die nergens anders terecht kunnen. Zij voert verder aan dat het college al sinds 2017 wist dat in het pand zes appartementen zijn gerealiseerd en zelfs huisnummers aan de appartementen heeft toegekend, maar nooit aan haar heeft medegedeeld dat die appartementen niet gerealiseerd mochten worden. Volgens haar is de rechtbank er ten onrechte aan voorbij gegaan dat het college ruim drie jaar heeft gewacht met het opleggen van een last onder dwangsom. Zij voert ook aan dat zij ten tijde van de aankoop van het pand niet wist dat de zes appartementen niet in het pand aanwezig mochten zijn. Dat zij een professionele partij is, zoals de rechtbank van belang lijkt te hebben geacht, is volgens haar niet relevant. Zij heeft uitvoerig contact gehad met de notaris en in de notariële akte stond niet dat het bestaande gebruik op grond van het bestemmingsplan niet was toegestaan. Zij voert tot slot aan dat de huurders huurbescherming genieten en zij de huurovereenkomsten niet kan beëindigen. Zij heeft, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel stappen ondernomen om het strijdige gebruik te beëindigen. Zij wijst er in dit verband op dat zij gesprekken met de huurders heeft gevoerd, waaruit blijkt dat zij op zichzelf wel willen verhuizen, maar dat er voor hen geen alternatief in de gemeente bestaat.
7.1. De opgelegde last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding op het perceel, namelijk het zonder omgevingsvergunning in stand laten van zes appartementen, te beëindigen. De last dient dus het doel dat wat is gebouwd zonder vergunning, niet in stand wordt gelaten en dat de verleende omgevingsvergunning wordt nageleefd. Dát met handhaving te dienen algemeen belang dient het college af te wegen tegenover de belangen van [appellante]. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval zo onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen dat het daarvan behoorde af te zien. Zij overweegt daartoe als volgt.
7.2. Het betoog van [appellante] dat handhavend optreden onevenredig is, omdat het college al geruime tijd op de hoogte was van de overtreding, maar desondanks niet handhavend optrad, slaagt niet. Uit de stukken blijkt dat [appellante] in 2017 een verzoek heeft gedaan om huisnummers aan de appartementen toe te kennen en in 2018 twee maal een zogeheten 'aanvraag vooroverleg omgevingsvergunning' heeft ingediend. Het college heeft de huisnummers in maart 2018 toegekend, waartoe het overigens verplicht was op grond van de Wet basisregistraties adressen en gebouwen. Het college heeft [appellante] bij brieven van 1 maart 2018 en 29 november 2018 laten weten dat het niet bereid is medewerking te verlenen aan het planologisch mogelijk maken van de zes appartementen in het pand. Vervolgens heeft het college bij brief van 4 juli 2019 aan [appellante] laten weten dat het voornemens is handhavend op te treden tegen het zonder omgevingsvergunning in stand laten van de zes appartementen. Het college heeft, na de afwijzing van een nieuw verzoek om vooroverleg van [appellante] in oktober 2019, bij besluit van 30 juni 2020 de last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft [appellante] aldus kort na aankoop van het pand laten weten dat de zes appartementen niet waren toegestaan. Dat het daadwerkelijke handhavingsbesluit pas in juni 2020 is genomen, zoals [appellante] benadrukt, maakt de last in het licht van vorenbedoelde omstandigheden niet onevenredig.
Dat [appellante] ten tijde van de aankoop niet wist dat de zes appartementen niet toegestaan waren, maakt ook niet dat het opleggen van de last onevenredig is. Het is de eigen verantwoordelijkheid van een koper van een onroerende zaak als een pand om onder meer na te gaan of voor de bouwkundige staat of het gebruik ervan een omgevingsvergunning is verleend, en waarbij het niet terzake doet dat de betrokken koper geen professionele partij is.
Ook de omstandigheid dat de [appellante] huurovereenkomsten heeft gesloten met de huurders van de woningen en deze huurders huurbescherming genieten, maakt het opleggen van de last onder dwangsom niet onevenredig. Het ontbreken van een mogelijk voor uitvoering van de last benodigde privaatrechtelijke toestemming komt in beginsel voor risico van de overtreder. De huurbescherming, waarop een huurder een beroep kan doen, strekt niet zo ver dat daardoor nimmer zou kunnen worden voldaan aan een op te leggen last onder dwangsom. De Afdeling acht in dit verband van belang dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij daadwerkelijk stappen heeft ondernomen om de verhuur van de appartementen te beëindigen teneinde het pand in de vergunde staat te herstellen.
Het betoog slaagt niet.
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de opgelegde dwangsom van € 6.000,00 per maand te hoog is.
8.1. Het college heeft toegelicht dat het bij de berekening van de hoogte van de dwangsom is uitgegaan van een gemiddelde huurprijs per appartement van € 500,00 per maand. Voor zes appartementen is dat € 3.000,00 per maand. Om te gelden als prikkel is de dwangsom vastgesteld op € 6.000,00 per maand zolang de overtreding voortduurt.
8.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2747, onder 7.2), heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
8.3. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden norm en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom heeft het college rekening gehouden met het te verwachten voordeel voor [appellante]. De Afdeling acht dit niet onredelijk.
Het betoog slaagt niet.
De invorderingsbesluiten
9. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
10. Het college heeft, zoals hiervoor onder 2 staat, op 26 oktober 2021, 14 december 2021, 27 januari 2022, 18 maart 2022 en 15 juni 2022 invorderingsbesluiten genomen.
11. Het besluit van 26 oktober 2021 is genomen voordat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het beroep van [appellante] inzake de last onder dwangsom. Over dit besluit wordt ambtshalve als volgt overwogen.
Hangende het beroep tegen de last onder dwangsom is ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb van rechtswege beroep ontstaan tegen dit besluit van 26 oktober 2021. Het lag uit het oogpunt van processuele rechtszekerheid voor partijen in de rede dat de rechtbank dat besluit bij de behandeling van het beroep zou hebben betrokken. Omdat het college de rechtbank niet op de hoogte heeft gesteld van het invorderingsbesluit en omdat de Afdeling het beroep tegen dat besluit inhoudelijk kan en zal bespreken, ziet de Afdeling geen reden om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen.
12. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep mede betrekking op de hiervoor genoemde vijf besluiten, omdat [appellante] deze besluiten betwist. De Afdeling zal hieronder ingaan op de bezwaren die [appellante] heeft tegen deze invorderingsbesluiten.
De Afdeling overweegt in dit verband ten eerste dat [appellante] in haar gronden tegen de invorderingsbesluiten onder meer betoogt dat het college niet tot invordering mocht overgaan, waarbij zij haar betoog dat zij ook tegen de last heeft aangevoerd, namelijk dat handhaving onevenredig is, herhaalt. Zoals hiervoor naar aanleiding van de gronden tegen de last is overwogen, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval zo onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen dat daarvan behoorde te worden afgezien. Het betoog tegen de invorderingsbesluiten leidt om dezelfde reden evenmin tot het oordeel dat het college van invordering had moeten afzien.
- het besluit van 26 oktober 2021
13. Bij besluit van 26 oktober 2021 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens hem verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 18.000,00.
14. [appellante] betoogt dat het in te vorderen bedrag van € 18.000,00 disproportioneel hoog is in verhouding tot de ernst en de aard van de overtreding.
14.1. Zoals hiervoor onder 2 is uiteengezet, is aan de last een begunstigingstermijn verbonden die in het besluit op bezwaar is verlengd tot 1 juni 2021. Als de overtreding niet binnen de termijn zou zijn beëindigd, zou [appellante] een dwangsom verbeuren van € 6.000,00 per maand dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 72.000,00.
14.2. Het college heeft zich in het besluit van 26 oktober 2021 op het standpunt gesteld dat uit uitgevoerde controles op het perceel is gebleken dat in de maanden juni, juli en augustus 2021 niet aan de last was voldaan en dat daarom een dwangsom van in totaal € 18.000,00 is verbeurd. Dit bestrijdt [appellante] niet.
14.3. De Afdeling is hiervoor onder 8.3 tot het oordeel gekomen dat het college de dwangsom heeft kunnen bepalen op € 6.000,00 per maand. Omdat [appellante] in de maanden juni, juli en augustus 2021 niet aan de last heeft voldaan, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college niet tot invordering van een bedrag van € 6.000,00 per maand, dus in totaal € 18.000,00, heeft kunnen overgaan.
Het betoog slaagt niet.
- het besluit van 14 december 2021
15. Bij besluit van 14 december 2021 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens hem verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 12.000,00.
16. [appellante] heeft in haar brief van 2 februari 2022 geen specifieke gronden gericht tegen het besluit tot invordering aangevoerd. Zij is het niet eens met de invordering, omdat volgens haar de last onder dwangsom niet opgelegd kon worden.
16.1. Zoals hiervoor naar aanleiding van de gronden tegen de last is overwogen, leiden de door [appellante] aangevoerde gronden niet tot het oordeel dat het college van het opleggen van de last had moeten afzien. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat het college van invordering had moeten afzien.
Het betoog slaagt niet.
16.2. Wat betreft het betoog van [appellante] tijdens de zitting dat dit invorderingsbesluit en de volgende invorderingsbesluiten niet genomen hadden mogen worden, omdat met het eerste invorderingsbesluit al voldoende prikkel was ontstaan om alsnog aan de last te voldoen, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals hiervoor al is overwogen, geldt het opleggen van de last en het daaraan verbinden van een dwangsom als prikkel dat de overtreding wordt beëindigd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Als de overtreding niet binnen de begunstigingstermijn is beëindigd, is het college bevoegd de verbeurde dwangsom in te vorderen. In dit geval heeft het college de dwangsom bepaald op € 6.000,00 per maand met een maximum van € 72.000,00. Dat betekent dat het college, zolang de overtreding niet is beëindigd, bevoegd is de maandelijkse verbeurde dwangsom in te vorderen totdat het maximum van € 72.000,00 is bereikt.
Het betoog slaagt niet.
- de besluiten van 27 januari 2022 en 18 maart 2022
17. Bij besluit van 27 januari 2022 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens hem verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 12.000,00.
Bij besluit van 18 maart 2022 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens hem verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 12.000,00.
18. [appellante] betoogt dat het college in de besluiten van 27 januari 2022 en 18 maart 2022 niet tot invordering heeft kunnen overgaan. Zij voert aan dat zij het pand wil verhuren aan een stichting die het gebouw wil gebruiken en daarvoor een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning heeft ingediend. Volgens [appellante] was ten tijde van het nemen van de invorderingsbesluiten nog niet duidelijk of het college daarmee wilde instemmen, zodat deze besluiten te prematuur zijn genomen.
18.1. Om de verbeurte van dwangsommen te voorkomen, moet, zoals overwogen, binnen de gestelde begunstigingstermijn aan de last worden voldaan. De omstandigheid dat [appellante] probeerde toestemming te krijgen om het pand op een andere manier te gebruiken, is niet een bijzondere omstandigheid die het college had moeten nopen tot het afzien van invordering. De wens van [appellante] staat als zodanig los van de vraag of de dwangsommen die verbeurd zijn als gevolg zijn van het in stand laten van de appartementen zonder de vereiste omgevingsvergunning redelijkerwijs kunnen worden ingevorderd.
Het betoog slaagt niet.
- het besluit van 15 juni 2022
19. Bij besluit van 15 juni 2022 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens hem verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 18.000,00.
20. [appellante] betoogt dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd. Zij voert aan dat het college bereid is om twee woningen in het pand te legaliseren. Het is daarom volgens [appellante] van belang om precies vast te stellen hoeveel huurders tijdens de controles nog in het pand aanwezig waren. Alleen dan is immers vast te stellen of er nog steeds sprake is van een overtreding. Volgens [appellante] heeft zij, gelet op het aantal huurders in het pand, al in mei 2022 aan de last voldaan en was het college niet bevoegd om een bedrag van € 18.000,00 aan verbeurde dwangsommen in te vorderen.
20.1. In het invorderingsbesluit wordt gewezen op controles die zijn uitgevoerd op 10 en 24 mei 2022 en 14 juni 2022. De Afdeling stelt in dit verband vast dat het college tijdens de zitting opmerkte dat de in het besluit genoemde datum 10 mei 2022 een verschrijving is. Omdat er ook geen rapport van een controle op die datum in het dossier zit, gaat de Afdeling ervan uit dat er op die datum geen controle heeft plaatsgevonden. Bij de beoordeling gaat de Afdeling alleen uit van de in het besluit genoemde controles op 24 mei 2022 en 14 juni 2022.
20.2. Dat in het besluit niets staat over het aantal huurders dat nog in het gebouw zou wonen, betekent niet dat het besluit niet voldoende is gemotiveerd. Zoals hiervoor is aangegeven, is [appellante] gelast de overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo te beëindigen door het gebouw op het perceel in de vergunde staat te herstellen. In het handhavingsbesluit staat in dit verband dat er in totaal één wooneenheid en één bedrijfsruimte aanwezig mogen zijn in het pand. Om vast te stellen of de overtreding is beëindigd, is het dus niet relevant hoeveel huurders nog in het gebouw wonen.
Uit de rapporten van de controles van 24 mei 2022 en 14 juni 2022 blijkt dat tijdens de controles nog appartementen in het pand aanwezig waren. Het gebouw was dus nog niet hersteld in de vergunde staat en de overtreding was dus niet beëindigd. [appellante] heeft tijdens de zitting in dit verband aangegeven dat de appartementen nog steeds aanwezig zijn. De dwangsommen waren dus verbeurd en het college was bevoegd tot invordering over te gaan.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
21. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
De van rechtswege ontstane beroepen tegen de besluiten van 26 oktober 2021, 14 december 2021, 27 januari 2022, 18 maart 2022 en 15 juni 2022 zijn ongegrond.
22. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart de van rechtswege ontstane beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Assen van 26 oktober 2021, 14 december 2021, 27 januari 2022, 18 maart 2022 en 15 juni 2022 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Hoekstra
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Pieters
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 november 2023
473