Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/136
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juni 2023 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. V.M. Oliana),
en
Zilveren Kruis Zorgkantoor, verweerder
(gemachtigde: mr. H.J. Arnold).
Inleiding en leeswijzer
Inleiding
1. Deze zaak gaat over eiser (hierna: de budgethouder) die een groot bedrag aan ontvangen persoonsgebonden budget (pgb) moet terugbetalen aan het zorgkantoor. De budgethouder heeft een verstandelijke beperking en is slachtoffer geworden van (frauduleus) handelen van anderen. Hij is zelf te goeder trouw.
2. De rechtbank heeft op 11 februari 2022 uitspraken gedaan in drie soortelijke zaken. [1] De rechtbank oordeelde in die uitspraken dat budgethouders die te goeder trouw zijn en die een gewaarborgde hulp hebben ingeschakeld niet bij de civiele rechter, maar al in een eerder stadium bij de bestuursrechter rechtsbescherming moeten kunnen krijgen. Met dit oordeel week de rechtbank nadrukkelijk en gemotiveerd af van de vaste lijn van Centrale Raad van Beroep (CRvB). Deze vaste lijn van de CRvB houdt kort gezegd in dat de (rechts)bescherming van budgethouders te goeder trouw dient plaats te vinden bij de civiele rechter in het kader van de invordering. Het zorgkantoor heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van 11 februari 2022. Op 23 november 2022 heeft de CRvB uitspraak gedaan in één van deze drie zaken. [2] De CRvB blijft bij zijn vaste lijn en heeft de uitspraak van de rechtbank vernietigd.
3. De rechtbank heeft na de uitspraak van de CRvB van 23 november 2022 een soortgelijke zaak verwezen naar de meervoudige kamer, om haar lijn uit de uitspraken van 11 februari 2022 opnieuw te kunnen beoordelen in het licht van de uitspraak van de CRvB daarover. Op 2 mei 2023 heeft de rechtbank uitspraak gedaan in die zaak (zaaknummer UTR 21/143). [3] Zij is tot het oordeel gekomen dat zij haar nieuwe lijn ondanks de vernietiging door de CRvB handhaaft en legt dat uit in de uitspraak van 2 mei 2023.
4. Ook in de zaak van deze budgethouder volgt de rechtbank deze lijn. De rechtbank oordeelt dat het zorgkantoor inderdaad bevoegd was om het pgb lager vast te stellen. Vervolgens oordeelt de rechtbank dat het zorgkantoor in redelijkheid niet van deze bevoegdheid gebruik kon maken omdat het besluit waarbij het pgb lager is vastgesteld en teruggevorderd voor de budgethouder tot een onevenredige uitkomst leidt.
Leeswijzer
5. De rechtbank zal hierna motiveren op basis van welke overwegingen en oordelen zij tot deze conclusie komt.
- Overwegingen 8 tot en met 12 gaan over de feiten en de procedure;
- Overwegingen 13 tot en met 22 gaan over de beoordeling of aan de wettelijke criteria is voldaan om het pgb lager vast te stellen en dat die bevoegdheid bestaat;
- Overwegingen 23 en 24 gaan over de wijze waarop de rechtbank de toepassing van die bevoegdheid moet toetsen en over het oordeel dat zij blijft bij de lijn zoals ingezet met de uitspraken van 11 februari 2022;
- Overwegingen 25 tot en met 39 gaan over de belangenafweging in deze concrete zaak en over het oordeel dat die in het voordeel van de budgethouder moet uitpakken;
- Overwegingen 40 en 41 gaan over de manier waarop de rechtbank de zaak vervolgens (juridisch) afdoet en over de bijkomende beslissingen over de kosten.
6. Voor de beschrijving van het systeem van het pgb en over (het onderzoek naar) de pgbfraude bij [zorgverlener] (hierna: [zorgverlener] ) verwijst de rechtbank naar haar uitspraken van 11 februari 2022. [4]
7. In de bijlagen bij deze uitspraak staan de relevante wettelijke bepalingen en het complete procesverloop in deze zaak.
Overwegingen over de feiten en de procedure
8. De budgethouder in deze zaak heeft een verstandelijke beperking. Hij is in het dagelijks leven afhankelijk van ondersteuning en begeleiding. Hij heeft somberheids- en angstklachten, waarschijnlijk vanwege PDD-NOS. [5] Hij ontving vanaf 2015 een pgb op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz), op basis van zorgprofiel ‘VG Wonen met begeleiding en verzorging‘. [6] De budgethouder heeft vanaf de start in 2015 zorg van [zorgverlener] ontvangen die uit het pgb werd betaald. [vader] (hierna: de vader van de budgethouder), [zus] (hierna: de zus van de budgethouder) en [broer] (hierna: de broer van de budgethouder) hebben een rol gespeeld bij het beheer van het pgb. Tezamen worden zij in deze uitspraak de familieleden van de budgethouder genoemd.
9. Het zorgkantoor heeft aanvankelijk met het besluit van 19 juli 2018 het gehele pgb van de budgethouder met terugwerkende kracht ingetrokken vanaf de toekenning in 2015. Met het besluit van 4 oktober 2019 (bestreden besluit) heeft het zorgkantoor de intrekking van de subsidievaststelling over de jaren 2015 en 2016 herroepen omdat over die jaren reeds sprake was van een definitieve vaststelling van het pgb. Over het jaar 2017 heeft het zorgkantoor het pgb lager vastgesteld op € 6.240,- en over 2018 op € 2.080,-. Hierdoor resteert een terugvordering van € 47.370,-. Het pgb is met ingang van 1 april 2018 beëindigd. De budgethouder heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het zorgkantoor is van mening dat dit bedrag ten onrechte aan [zorgverlener] is betaald. Het zorgkantoor wil met deze procedure onder andere bereiken dat de rechtbank vaststelt dat uit het pgb van de budgethouder bedragen zijn betaald aan [zorgverlener] waarvoor geen zorg is verleend. Het zorgkantoor is van plan om de familieleden van de budgethouder aansprakelijk te stellen in een civiele procedure. Daarmee kan dan worden bereikt dat uiteindelijk niet de budgethouder, maar de familieleden het bedrag moeten betalen aan het zorgkantoor.
10. In dat kader heeft het zorgkantoor op 9 april 2021 een brief aan de budgethouder gestuurd. Daarin staat dat de budgethouder, voor zover het zorgkantoor kan nagaan, te goeder trouw heeft gehandeld en dat het zorgkantoor bereid is de vordering niet bij hem te innen, onder de voorwaarde dat een vaststellingsovereenkomst wordt getekend. Het zorgkantoor behoudt zich het recht voor om de vordering bij budgethouder te innen zolang geen vaststellingsovereenkomst tot stand is gekomen. De bijlage bij deze brief is een concept vaststellingsovereenkomst waarin onder meer staat dat de budgethouder erkent dat hij niet in staat is om te voldoen aan de verplichtingen die bij een pgb horen, dat hij moet meewerken aan een bestuursrechtelijke procedure tussen het zorgkantoor en derde-belanghebbenden bij het besluit over het pgb, en aan een civielrechtelijke procedure tussen het zorgkantoor en derden.
11. Het zorgkantoor heeft op 9 april 2021 ook brieven gestuurd aan de vader en de zus van de budgethouder. In deze brieven stelt het zorgkantoor zich op het standpunt dat zij onrechtmatig hebben gehandeld en acht hen aansprakelijk voor de door het zorgkantoor geleden schade. Volgens het zorgkantoor volgt uit de bevindingen die aan de besluitvorming ten grondslag liggen, dat de vader en zus een rol vervulden bij de verantwoording van nietgeleverde zorg ter verkrijging van pgbgelden waarop geen recht bestond en vormden zij samen met de broer van de budgethouder een groep zodat sprake is van groepsaansprakelijkheid. De schade die het zorgkantoor zegt te hebben geleden is het bedrag van € 47.730,- dat in deze procedure van de budgethouder wordt teruggevorderd plus de onderzoekskosten en de wettelijke rente.
12. Uit de brief van 1 november 2021 aan de rechtbank blijkt dat het zorgkantoor voornemens is om een civiele procedure te starten tegen de familieleden van de budgethouder.
Overwegingen over de bevoegdheid van het zorgkantoor om het pgb lager vast te stellen
Wettelijke bepalingen en bewijslast
13. De rechtbank beoordeelt eerst of het zorgkantoor bevoegd is om het pgb over de jaren 2017 en 2018 lager vast te stellen (hierna: lager vast te stellen). Omdat een pgb een subsidie is, gelden voor de besluiten van het zorgkantoor de bepalingen over subsidies uit titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Subsidies – en pgb’s dus ook – worden altijd eerst toegekend, waarna later een definitieve vaststelling volgt. Als het pgb wel al is toegekend, maar nog niet is vastgesteld, kan dit pgb onder voorwaarden worden ingetrokken of lager worden vastgesteld dan de aanvankelijke toekenning. Dit is wat het zorgkantoor heeft beslist over het pgb over 2017 en 2018, op grond van artikel 4:48 van de Awb. Deze en andere relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
14. Een besluit om een pgb lager vast te stellen is voor de budgethouder een belastend besluit. Het is dan aan het zorgkantoor om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat het zorgkantoor aannemelijk moet maken dat is voldaan aan de voorwaarden om het pgb over 2017 en 2018 lager vast te stellen dan de aanvankelijke toekenning. De bewijslast daarvan rust dus op het zorgkantoor. Als het zorgkantoor daartoe relevante feiten aandraagt, is het vervolgens aan de budgethouder om die te betwisten en om die betwisting te onderbouwen.
De standpunten van partijen
15. Het zorgkantoor heeft het pgb over de jaren 2017 en 2018 lager vastgesteld omdat er niet aan de pgb-verplichtingen is voldaan. Hieraan heeft het zorgkantoor ‑ onder andere ten grondslag gelegd dat de gehele administratie uit handen is gegeven aan [zorgverlener] . Ook is het zorgkantoor niet op de hoogte gesteld van de wijziging in de zorgovereenkomst per 1 april 2017 en van de wijzigingen in de zorg ten opzichte van de ingediende zorgbeschrijving. Ook kan uit de administratie die het zorgkantoor van de SvB heeft ontvangen niet worden opgemaakt welke zorgverlener vanuit [zorgverlener] zorg heeft geleverd. De facturen zijn niet door de budgethouder en de zorgverlener ondertekend en tijdens de hoorzitting is verklaard dat de facturen en urendeclaraties niet werden gecontroleerd. Verder heeft het zorgkantoor zich op het standpunt gesteld dat op basis van de door de Inspectie van SZW bij [zorgverlener] aangetroffen en met het zorgkantoor gedeelde administratie niet aannemelijk is dat de budgethouder daadwerkelijk naar aard en inhoud de (volledige) zorg van [zorgverlener] heeft ontvangen, terwijl die door [zorgverlener] wel is gedeclareerd en uit het pgb is gefinancierd. Uit de stukken uit de administratie van [zorgverlener] blijkt dat de budgethouder per week voor slechts twee uur ambulante zorg bij medewerker [werknemer 1] voorkomt en voor twee uur ambulante zorg bij medewerker [werknemer 2] staat ingepland op ‘geanonimiseerd rooster personeel vanaf September 2017’. Op de ‘geanonimiseerde bestanden van de geplande ambulante zorg van de maanden juli tot december 2017’ komt de budgethouder niet voor. De budgethouder had met [zorgverlener] afspraken gemaakt voor het leveren van persoonlijke verzorging en individuele begeleiding. Dit betreft ambulante zorg die de budgethouder thuis zou ontvangen. In de administratie van [zorgverlener] is echter slechts een beperkt aantal uren in de registratie aangetroffen dat deze zorg daadwerkelijk bij [zorgverlener] was ingepland en vervolgens zou zijn geleverd. Voor zover de familieleden van de budgethouder hebben aangegeven dat er ook begeleiding groep door [zorgverlener] zou zijn geleverd, wijst het zorgkantoor er op dat de budgethouder niet voorkomt op de ‘geanonimiseerd Presentielijst clienten 2017’ en ‘geanonimiseerd clienten 2018’. Het eerste bestand is de dagbesteding van januari 2016 tot en met december 2017 en het tweede de dagbesteding van januari tot en met maart 2018.
16. Namens de budgethouder is aangevoerd dat het zorgkantoor onzorgvuldig heeft gehandeld omdat er onvoldoende toezicht is gehouden op de pgb-verstrekkingen aan de budgethouder. Bij het zorgkantoor had al eerder bekend kunnen en dus moeten zijn dat de administratie te goeder trouw aan [zorgverlener] was overgelaten en dat zo sprake was van belangenverstrengeling. Als dit tijdig was opgemerkt had het zorgkantoor de budgethouder op de hoogte kunnen brengen van de geconstateerde gebreken.
Het oordeel van de rechtbank
17. De rechtbank overweegt dat uit de systematiek van de Wlz volgt dat het de taak van het zorgkantoor is om er voor te zorgen dat bepaalde controles voorafgaand aan de betaling van het pgb plaatsvinden, zoals de controle van de zorgovereenkomst met zorgbeschrijving en de controle voorafgaand aan de betaling van de declaratie. Ook als deze controle vooraf niet goed is gebeurd, kan het zorgkantoor bij de uitvoering van de Wlz op ieder moment overgaan tot een zorginhoudelijk onderzoek. [7] Het zorgkantoor heeft naar aanleiding van de bevindingen van de Inspectie SZW betreffende fraude door [zorgverlener] , deze (zorg)inhoudelijke controle uitgevoerd. Daarbij zijn ook het beheer en de besteding van het pgb van de budgethouder nagegaan en heeft het zorgkantoor onder andere gecontroleerd of de gedeclareerde zorg daadwerkelijk is geleverd. Op grond van de bevindingen uit dit onderzoek heeft het zorgkantoor zich – samengevat – op het standpunt gesteld dat niet aannemelijk is dat de budgethouder daadwerkelijk naar aard en inhoud de (volledige) zorg van [zorgverlener] heeft ontvangen, terwijl die door [zorgverlener] wel is gedeclareerd en uit het pgb is gefinancierd.
18. De rechtbank oordeelt dat het zorgkantoor naar aanleiding van de bevindingen van de Inspectie SZW deze (zorg)inhoudelijke controle mocht uitvoeren. De rechtbank oordeelt dat het zorgkantoor zich op grond van de bevindingen uit dit onderzoek op het standpunt heeft mogen stellen dat niet aannemelijk is dat de budgethouder (alle) zorg heeft ontvangen die is gedeclareerd en uit het pgb is betaald. Het zorgkantoor heeft uitvoerig uiteengezet, zoals weergegeven onder 15, op welke gronden aannemelijk is dat niet alle door [zorgverlener] gedeclareerde zorg daadwerkelijk is dan wel kan zijn geleverd. Hierbij speelt mee dat in een proces-verbaal van de Inspectie SZW staat dat [zorgverlener] over 2014, 2015 en 2016 een personeelskostendruk van slechts 10% van de omzet had terwijl dit bij soortgelijke instanties 71% is. Verder valt uit onderzoek naar de geldstromen van [zorgverlener] op te maken dat ruim 80% van de ontvangen pgbgelden door [zorgverlener] niet aan zorg is uitgegeven. Dit volgt uit het proces-verbaal ‘Schadebeperkende maatregelen zorgfraude’ van 28 juni 2018. Het zorgkantoor heeft hiermee aan zijn bewijslast – zoals bedoeld in overweging 14 – voldaan.
19. Dit betekent niet dat de rechtbank zonder meer uitgaat van de juistheid van de administratie van [zorgverlener] . In het licht van de discrepanties waarop het zorgkantoor wijst, lag het echter wel op de weg van de budgethouder om de documenten van [zorgverlener] gemotiveerd te betwisten en (met andere stukken) aannemelijk te maken dat hij wel degelijk alle (gedeclareerde) zorg heeft ontvangen en dat dit ook zorg was die onder de Wlz viel. De budgethouder had tegenbewijs moeten leveren, tegenover de [zorgverlener] -administratie waarop het zorgkantoor zich beroept. De enkele stelling dat de zorg door [zorgverlener] wel is verleend – volgens de antwoorden van 31 januari 2019 op vragen van het zorgkantoor zo’n drie uur per dag, gedurende zeven dagen per week – is onvoldoende om daarvan uit te gaan. De budgethouder heeft geen verklaring kunnen geven voor de (grote) verschillen tussen de gedeclareerde zorg en de informatie uit de administratie van [zorgverlener] waaruit blijkt dat niet alle gedeclareerde zorg voor de budgethouder is ingepland en geleverd. Hij heeft ook niet zelf aannemelijk kunnen maken dat de betreffende zorg in afwijking van de administratie van [zorgverlener] wel degelijk is ontvangen.
20. Uit het voorgaande volgt dat het zorgkantoor aannemelijk heeft gemaakt dat de budgethouder niet alle gedeclareerde pgb-zorg heeft gekregen en dat de budgethouder er niet in is geslaagd daarvan tegenbewijs te leveren. De rechtbank oordeelt dat het zorgkantoor het pgb over 2017 en 2018 lager kon vaststellen. De beroepsgrond slaagt niet.
21. Het zorgkantoor is (al) op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb bevoegd om het pgb over het jaar 2017 en 2018 lager vast te stellen, uitgaande van de bedragen die aan de besluitvorming ten grondslag zijn gelegd en waarvan de hoogte door de budgethouder niet is betwist. Daarom is niet van belang of het zorgkantoor óók nog op grond van de bepalingen onder onder b en onder c van dat artikel bevoegd was om het pgb over die jaren lager vast te stellen.
22. Nu vaststaat dat het zorgkantoor de bevoegdheid had om het pgb lager vast te stellen, is vervolgens nog de vraag of het zorgkantoor in dit specifieke geval van deze bevoegdheid gebruik kon maken. Dat zal de rechtbank hierna beoordelen.
Overwegingen over de toetsing door de bestuursrechter
Bescherming budgethouder te goeder trouw
23. Zoals de rechtbank in de inleiding al uiteen heeft gezet is de meervoudige kamer van deze rechtbank in haar uitspraak van 2 mei 2023 tot het oordeel gekomen dat zij vasthoudt aan de lijn die zij heeft ingezet met de uitspraken van 11 februari 2022. In de uitspraak van 2 mei 2023 heeft de rechtbank uitgelegd dat de uitspraak van 23 november 2022 waarin de CRvB haar vaste lijn handhaaft, de rechtbank niet heeft overtuigd omdat de CRvB zijn oordelen slechts beperkt heeft gemotiveerd en niet ingaat op de uitgebreide overwegingen van de rechtbank in de uitspraken van 11 februari 2022. De rechtbank komt in de uitspraak van 2 mei 2023 dan ook tot de conclusie dat zij zich nog steeds genoodzaakt voelt om via de evenredigheidstoetsing rechtsbescherming te bieden bij de bestuursrechter, waarbij de goede trouw van de budgethouder zal worden betrokken. [8]
24. De rechtbank neemt de overwegingen 25 tot en met 39 van de uitspraak van 2 mei 2023 over en maakt die tot de hare. Hoewel de budgethouder in deze zaak – anders dan in de zaken die leidden tot de uitspraken van 11 februari 2022 en de uitspraak van 2 mei 2023 – geen gewaarborgde hulp heeft, oordeelt de rechtbank dat ook in deze zaak rechtsbescherming bij de bestuursrechter moet worden geboden in die zin dat de goede trouw van de budgethouder bij de toetsing van de belangenafweging dient te worden betrokken. Het gaat in deze zaak immers ook om een kwetsbare budgethouder van wie vaststaat dat hij niet in staat en bekwaam is om zelf de aan het pgb verbonden verplichtingen na te komen. Dit bleek al tijdens het bewustkeuzegesprek op 17 november 2014. Uit het ‘gespreksformulier BK-gesprekken’, waarbij de broer van budgethouder aanwezig was, blijkt dat de budgethouder niet weet wat een pgb inhoudt en dat hij zich niet bewust is van de rechten en plichten. Ook is in dit formulier door degene die het bewustkeuzegesprek namens het zorgkantoor heeft gevoerd, aangekruist dat de budgethouder niet bekwaam is om zelf het pgb te voeren met als toelichting dat de budgethouder door zijn verstandelijke beperking niet bekwaam is. In het verslag van het huisbezoek dat op 16 februari 2016 is afgelegd staat ook dat de regie van de budgethouder ten aanzien van de administratie slecht is. Bovendien heeft het zorgkantoor deze budgethouder als te goeder trouw aangemerkt. Daarbij lag de beherende rol van het pgb in deze zaak – net als in de zaken die hebben geleid tot de hiervoor genoemde uitspraken – ook bij derden, te weten de familieleden van de budgethouder en heeft het zorgkantoor hen aansprakelijk gesteld voor de als gevolg van hun handelen veroorzaakte schade.
Overwegingen over de belangenafweging in deze zaak
25. Dat de rechtbank onderzoekt of de bescherming van een kwetsbare budgethouder in het bestuursrechtelijke spoor is gewaarborgd, betekent nog niet dat die belangenafweging altijd in het voordeel van de budgethouder uitvalt. De rechtbank ziet zich nu dan ook voor de vraag gesteld of het zorgkantoor in deze zaak in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om het pgb over de jaren 2017 en 2018 lager vast te stellen.
26. Het zorgkantoor heeft in dat kader gesteld dat er een afweging zal moeten worden gemaakt tussen het belang van de handhaving van de niet nagekomen verplichting(en) en de gevolgen van het lager vaststellen van het pgb voor de budgethouder. De ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze tekortkoming aan de budgethouder kan worden verweten is daarbij van belang en de omstandigheden van de budgethouder dienen bij deze beoordeling te worden betrokken. Het zorgkantoor stelt zich op het standpunt dat het belang van de handhaving van de niet nagekomen verplichtingen zwaarder weegt dan het belang van de budgethouder. Tijdens het bewustkeuzegesprek op 17 november 2014 is vastgesteld dat de budgethouder het pgb niet zelf kan beheren. Tijdens dat gesprek en tijdens het huisbezoek zijn de zaken met betrekking tot het pgb anders voorgesteld dan achteraf het geval blijkt te zijn geweest. De familie zou de budgethouder helpen met het organiseren van de zorg en de pgb-administratie. Voorop staat dat de verantwoording van de besteding van het pgb de eigen verantwoordelijkheid is van de budgethouder, ook als het beheer daarvan is toevertrouwd aan derden.
27. De budgethouder voert – voor zover van belang en samengevat – aan dat het zorgkantoor ten onrechte een zwaarder belang heeft toegekend aan het belang van handhaving en dat de omstandigheden van de budgethouder onvoldoende zijn meegewogen. Het zorgkantoor heeft tijdens het bewustkeuzegesprek op 17 november 2014 immers zelf vastgesteld dat de budgethouder niet bekwaam is terzake het pgb. Zijn broer was volgens het zorgkantoor wel voldoende bekwaam en voldoende op de hoogte van de inhoud en de voorwaarden van het pgb. Vanwege zijn verstandelijke beperking kan de budgethouder niet verwijtbaar hebben gehandeld en kan hem niet worden verweten dat hij het pgb niet volledig heeft verantwoord.
Budgethouder te goeder trouw
28. De rechtbank stelt voorop dat de mate waarin de budgethouder een verwijt kan worden gemaakt een rol kan spelen bij de te maken belangenafweging en dus bij beantwoording van de vraag of het bestreden besluit voldoende is afgestemd op de concrete situatie. In dit geval oordeelt de rechtbank dat die afstemming onvoldoende is. Daarvoor is bepalend dat het zorgkantoor de budgethouder als te goeder trouw heeft beoordeeld met als gevolg dat het zorgkantoor daarom bereid is om de ten onrechte betaalde pgb-gelden niet bij hem in te vorderen. De rechtbank motiveert dit oordeel als volgt.
29. Met de kamerbrief van 7 december 2015 heeft de staatssecretaris beoogd bescherming te bieden aan budgethouders (te goeder trouw) die slachtoffer zijn geworden van pgb-fraude en een zorgverlener het pgb hebben laten beheren. De rechtbank oordeelt dat die bescherming ook moet gelden voor deze budgethouder (te goeder trouw) waarvan vast staat dat hij zelf niet in staat is om aan de verplichtingen van het pgb te voldoen en waarbij de beherende rol door zijn familieleden werd (of in ieder geval moest worden) opgepakt.
30. Het zorgkantoor heeft in de brief van 9 april 2021 aan de budgethouder een voorstel gedaan om tot een schikking te komen en heeft de budgethouder als te goeder trouw beoordeeld. Het zorgkantoor verbindt aan het afzien van invordering de voorwaarde dat de budgethouder een vaststellingsovereenkomst tekent, althans dat als de budgethouder dit niet doet, het zorgkantoor zich het recht voorbehoudt om alsnog de onverschuldigd betaalde pgb-gelden bij hem in te vorderen. Hiermee lijkt het zorgkantoor de beoordeling of een budgethouder te goeder trouw is afhankelijk te stellen van het al dan niet meewerken aan deze voorwaarde. De vraag of iemand te goeder trouw is, betreft een feitelijke vaststelling, die niet afhankelijk kan zijn van het meewerken aan het starten van een procedure van het zorgkantoor tegen een derde (tevens naaste van de budgethouder). De rechtbank is met het zorgkantoor van oordeel dat deze budgethouder moet worden gekwalificeerd als te goeder trouw. Dit oordeel weegt dan ook in het voordeel van de budgethouder mee in de te maken belangenafweging.
Handhaving jegens budgethouder zinledig
31. De rechtbank overweegt dat het belang van handhaving in het algemeen zwaar weegt, omdat het gaat om de besteding van gemeenschapsgeld. De rechtbank oordeelt echter dat het doel dat met het bestreden besluit wordt gediend niet kan zijn de handhaving van de Wlz jegens deze budgethouder. Omdat vaststaat dat de budgethouder te goeder trouw is, is aannemelijk dat hij zich bij een eventueel invorderingstraject daarop kan beroepen, overeenkomstig het beleid van het zorgkantoor. Het alleen maar lager vaststellen en terugvorderen is jegens de budgethouder echter zinledig als niet ingevorderd zal of kan worden. Handhaving van de Wlz mag dan een begrijpelijk algemeen uitgangspunt zijn van het zorgkantoor, maar kan jegens deze budgethouder hier niet het met het bestreden besluit te dienen doel zijn.
32. Hiervoor onder 11 en 12 is vermeld dat het zorgkantoor de familieleden van de budgethouder aansprakelijk heeft gesteld voor de schade die is ontstaan als gevolg van het niet nakomen van de verplichtingen. Hieruit leidt de rechtbank af dat het zorgkantoor in beginsel de familieleden van de budgethouder wil aanspreken voor onrechtmatig handelen en op die manier het ten onrechte uit het pgb betaalde geld wil laten terugbetalen. De rechtbank vindt dat wel een redelijk doel dat voortkomt uit de taak van het zorgkantoor om gemeenschapsgeld goed te besteden. Bij de evenredigheidstoetsing die de rechtbank maakt moet vervolgens worden beoordeeld of het jegens de budgethouder genomen besluit om het pgb lager vast te stellen noodzakelijk is om dit doel te bereiken, of dat het zorgkantoor met een minder ingrijpend middel had kunnen en moeten volstaan.
De familieleden kunnen zelfstandig worden aangesproken
33. De rechtbank oordeelt dat het zorgkantoor het bestreden besluit ten aanzien van de budgethouder niet nodig heeft voor een civiele procedure tegen de familieleden van de budgethouder. Voor de motivering van dit oordeel verwijst de rechtbank naar haar overwegingen in de uitspraken van 11 februari 2022. Samengevat komen deze overwegingen erop neer dat als het bestreden besluit in rechte komt vast te staan, de civiele rechter moet aannemen dat het pgb lager is vastgesteld en teruggevorderd omdat dat het rechtsgevolg is van het bestreden besluit. Het is echter niet zo dat de formele rechtskracht er toe leidt dat de civiele rechter ook is gebonden aan de inhoudelijke overwegingen die hebben geleid tot het oordeel van de bestuursrechter. De feiten en de motivering terzake het handelen van de familieleden van de budgethouder die het zorgkantoor aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd kunnen zonder beperking in volle omvang aan de civiele rechter worden voorgelegd. [9]
34. Het zorgkantoor voert in het verweerschrift van 1 augustus 2022 nog aan dat de bestuursrechter het ‘toerekenbaar handelen’ van de derde (zorgverlener, gewaarborgde hulp, bewindvoerder of een familielid) dient vast te stellen en dat, in tegenstelling tot de civiele rechter, de bestuursrechter bij uitstek deskundig is om hierover een oordeel te vellen. Het zorgkantoor gaat er hierbij van uit dat derden als (derde) belanghebbenden kunnen worden aangemerkt bij het besluit ten aanzien van de budgethouder.
35. Dit standpunt volgt de rechtbank niet. Uit de wettelijke systematiek volgt dat er tussen het zorgkantoor en de gewaarborgde hulp geen bestuursrechtelijke rechtsbetrekking bestaat. [10] De rechtbank oordeelt dat dit ook geldt voor de relatie tussen het zorgkantoor en een familielid van een budgethouder. De Wlz biedt ook geen grondslag voor het terugvorderen bij een familielid na de lagere vaststelling of intrekking van een pgb. De familieleden van de budgethouder kunnen ook niet als (derde) belanghebbende bij een procedure tussen het zorgkantoor en de budgethouder worden aangemerkt. [11] Dat de bestuursrechter volgens het zorgkantoor deskundig is om een oordeel te vellen over het ‘toerekenbaar handelen’ van deze derden maakt niet dat zij ook bevoegd is om daarover te oordelen. Geschillen tussen deze derden en het zorgkantoor zal het zorgkantoor aan de civiele rechter moeten voorleggen.
36. De conclusie is dus dat het zorgkantoor het bestreden besluit niet nodig heeft voor een civiele procedure tegen de familieleden van de budgethouder. Omdat uit het handelen van het zorgkantoor naar voren komt dat hij in beginsel juist deze familieleden wil aanspreken is zo’n civiele procedure dan ook een minder ingrijpend middel waarmee het beoogde doel kan worden bereikt.
Grote gevolgen voor de budgethouder
37. De rechtbank overweegt verder dat de gevolgen voor de budgethouder groot zijn. Omdat het zorgkantoor niet nu al expliciet wil toezeggen dat hij van de invordering bij de budgethouder afziet, hangt voor de budgethouder dus invordering van een groot bedrag (€ 47.370,-) in de lucht met alle stress en onzekerheid van dien. Verder is niet in geschil dat de budgethouder kwetsbaar is, in die zin dat hij niet in staat is om zelf de aan het pgb verbonden taken en verplichtingen na te komen. Zoals hiervoor onder 24 al is vastgesteld bleek dit al tijdens het bewustkeuzegesprek op 17 november 2014. Tijdens dit gesprek is ook afgesproken dat de vader en broer van de budgethouder de pgb-administratie zouden gaan voeren. Verder is de budgethouder te goeder trouw beoordeeld en daaruit leidt de rechtbank af dat ook het zorgkantoor vindt dat hem niets te verwijten valt. Het beheer van het pgb lag immers feitelijk bij zijn familieleden. De budgethouder is dus niet de veroorzaker van deze pgb-schuld. De rechtbank wijst in dit kader ook op een rapport van QConsult waarin de complexiteit van het pgb-systeem wordt benadrukt en waarin oplossingen worden genoemd om onduidelijkheid in de rolverdeling en aansprakelijkheid te voorkomen. [12]
Conclusie ten aanzien van de belangenafweging
38. De rechtbank oordeelt dat het belang van het zorgkantoor bij handhaving in dit geval niet duidelijk is vast te stellen. Het doel dat het zorgkantoor met het besluit lijkt na te streven, kan niet worden bereikt. Aan de andere kant heeft de budgethouder er veel belang bij dat zijn pgb niet lager wordt vastgesteld en teruggevorderd. Hij heeft te maken met een hoge terugvordering waarvan het zorgkantoor nu niet expliciet wil afzien, terwijl het zorgkantoor tegelijkertijd van mening is dat hem niets te verwijten valt en dat hij te goeder trouw is. Onder deze omstandigheden oordeelt de rechtbank dat het zorgkantoor de belangenafweging in deze zaak in redelijkheid niet in het nadeel van de budgethouder heeft kunnen laten uitvallen. Het lager vaststellen en het terugvorderen van het pgb is onevenredig in verhouding tot de met dat besluit door het zorgkantoor te dienen doelen. Het bestreden besluit is dus in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
39. Gelet op al het voorgaande heeft het zorgkantoor ten onrechte het pgb over de 2017 en 2018 lager vastgesteld. Daarom is er geen sprake van onverschuldigd betaalde subsidiebedragen en kan ook de terugvordering op grond van artikel 4:57 van de Awb geen stand houden.
Algehele conclusie
40. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen. Een andere uitkomst is in het licht van deze uitspraak immers niet meer mogelijk.
41. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het zorgkantoor het door de budgethouder betaalde griffierecht vergoeden en moet het zorgkantoor de vergoeding van de proceskosten betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 4 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 597,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 837,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.868,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt het zorgkantoor op het betaalde griffierecht van € 48,- te vergoeden;
- veroordeelt het zorgkantoor in de proceskosten tot een bedrag van € 2.868,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.G.M. van Veen, rechter, in aanwezigheid van
mr. N.R. Hoogenberk, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage 1
Procesverloop
1. Met het besluit van 12 februari 2015 heeft het zorgkantoor aan de budgethouder een pgb toegekend voor 2015 van € 47.169,-.
2. Met het besluit van 17 december 2015 heeft het zorgkantoor aan de budgethouder een pgb toegekend voor 2016 van € 43.996,-.
3. Met het besluit van 9 augustus 2016 heeft het zorgkantoor het pgb over 2015 vastgesteld op € 47.020,-.
4. Met het besluit van 7 december 2016 heeft het zorgkantoor voor het jaar 2017 een pgb toegekend van € 44.590,-.
5. Met het besluit van 20 mei 2017 heeft het zorgkantoor het pgb over 2016 vastgesteld op € 43.320,-.
6. Met het besluit van 7 december 2017 heeft het zorgkantoor voor het jaar 2018 een pgb toegekend van € 46.160,-.
7. Op 20 april 2018 heeft het zorgkantoor de betaling van het pgb voor [zorgverlener] stopgezet.
8. Met het besluit van 19 juli 2018 (het primaire besluit) heeft het zorgkantoor het pgb van de budgethouder ingetrokken met ingang van 1 januari 2015. Het totale pgb dat is betaald over deze periode wordt teruggevorderd (€ 146.030,-).
9. Met de beslissing op bezwaar van 4 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft het zorgkantoor het primaire besluit herroepen, voor zover daarbij het pgb was ingetrokken over de jaren 2015 en 2016. Over het jaar 2017 heeft het zorgkantoor het pgb vastgesteld op € 6.240,- en over 2018 op € 2.080,-. Op basis hiervan resteert een vordering van € 47.370,-
10. De budgethouder heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend.
11. De rechtbank heeft het beroep behandeld op 20 april 2021. De budgethouder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [vertegenwoordiger] . Namens het zorgkantoor waren verder aanwezig mr. [medewerker 1] , [medewerker 2] en [medewerker 3] , medewerkers bij het zorgkantoor. Ook was aanwezig mr. H.J. Arnold, advocaat.
12. De rechtbank heeft op 25 mei 2021 het onderzoek heropend. Bij brief van dezelfde datum heeft de rechtbank de familieleden van de budgethouder in de gelegenheid gesteld om als belanghebbende aan deze beroepsprocedure deel te nemen. De familielieden van de budgethouder hebben niet op deze brieven gereageerd.
13. Op 6 juli 2022 heeft de rechtbank partijen in de gelegenheid gesteld om te reageren op de uitspraken van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 11 februari 2022 en kenbaar te maken of deze uitspraken gevolgen hebben voor de besluitvorming.
14. Het zorgkantoor heeft op 1 augustus 2022 gereageerd.
15. Op 13 oktober 2022 heeft de rechtbank besloten om de behandeling van het beroep aan te houden in afwachting van de uitspraken van de CRvB op het hoger beroep tegen één van de uitspraken van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 11 februari 2022
(ECLI:NL:RBMNE:2022:478) en de uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Amsterdam van 24 april 2022 (ECLI:NL:RBAMS:2022:2242).
16. Op 14 december 2022 heeft de rechtbank partijen in de gelegenheid gesteld om te reageren op de uitspraak van de CRvB van 23 november 2022 (ECLI:NL:CRVB:2022:2460) en kenbaar te maken of deze uitspraak gevolgen heeft voor de besluitvorming.
17. Het zorgkantoor heeft op 9 januari 2023 gereageerd. De gemachtigde van de budgethouder heeft op 23 januari 2023 gereageerd.
18. De rechtbank heeft partijen laten weten dat zij voldoende informatie heeft om een uitspraak te doen zodat een nadere zitting in deze zaak niet nodig is. Partijen hebben geen gebruik gemaakt van hun recht om op een zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft daarop beslist dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten op 3 april 2023.
Bijlage 2
Wettelijke bepalingen
Bepalingen over intrekking, wijziging en terugvordering van subsidiesArtikel 4:48 van de Algemene wet bestuursrecht:
1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden;
de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid;
[…]
Artikel 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht:
1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
[…]
Artikel 4:57 van de Algemene wet bestuursrecht:
Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
[…]
Het evenredigheidsbeginsel
Artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht:
[…]
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Bepalingen over de gewaarborgde hulp bij een pgb
Artikel 3.3.3 van de Wet langdurige zorg:
[…]
4. Het persoonsgebonden budget wordt, onverminderd het vijfde lid en andere bij wettelijk voorschrift gestelde voorwaarden of beperkingen, verleend, indien:
[…]
de verzekerde naar het oordeel van het zorgkantoor in staat is te achten op eigen kracht of met hulp van een vertegenwoordiger, de aan een budget verbonden taken en verplichtingen op verantwoorde wijze uit te voeren;
de verzekerde naar het oordeel van het zorgkantoor in staat is te achten op eigen kracht of met hulp van een vertegenwoordiger, de door hem verkozen zorgaanbieders en mantelzorgers op zodanige wijze aan te sturen en hun werkzaamheden op elkaar af te stemmen, dat sprake is of zal zijn van verantwoorde zorg;
[…]
5. Het persoonsgebonden budget wordt in ieder geval geweigerd indien:
[…]
de vertegenwoordiger van de verzekerde niet voldoet aan regels inhoudende beperkingen of eisen die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan de kring van vertegenwoordigers kunnen worden gesteld in het belang van de bescherming van de verzekerde of van het waarborgen van de hulp, bedoeld in de onderdelen b en c van het vierde lid.
Artikel 3.6.2 van het Besluit langdurige zorg:
[…]
3. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de verlening of weigering van een persoonsgebonden budget.
Artikel 5.6 van de Regeling langdurige zorg:
Tenzij de verzekerde beschikt over gewaarborgde hulp, wordt een persoonsgebonden budget niet verleend aan een verzekerde die:
a. krachtens zijn indicatiebesluit is aangewezen op zorgprofiel:
- VV Beschut wonen met intensieve begeleiding en uitgebreide verzorging,
- VV Beschermd wonen met intensieve dementiezorg,
- VV Beschermd wonen met intensieve verzorging en verpleging,
- VV Beschermd wonen met zeer intensieve zorg, vanwege specifieke aandoeningen, met de nadruk op begeleiding,
- VG Wonen met begeleiding en intensieve verzorging,
- VG Wonen met intensieve begeleiding en intensieve verzorging,
- VG Wonen met intensieve begeleiding, verzorging en gedragsregulering,
- VG Besloten wonen met zeer intensieve begeleiding, verzorging en gedragsregulering,
- VG Wonen met begeleiding en volledige verzorging en verpleging, of
- GGZ wonen met intensieve begeleiding,
- GGZ wonen met intensieve begeleiding en verzorging,
- GGZ wonen met intensieve begeleiding en gedragsregulering,
- GGZ wonen met intensieve begeleiding en intensieve verpleging en verzorging, of
b. op 31 december 2014 recht had op zorgzwaartepakket 4 VV, 5 VV, 6 VV, 7 VV, 4 VG, 5 VG, 6 VG, 7 VG en 8 VG.
Artikel 5.11 van de Regeling langdurige zorg:
[…]
2. De verlening van een persoonsgebonden budget kan worden geweigerd indien een gegronde reden bestaat om aan te nemen dat de door de verzekerde overeenkomstig het eerste lid ingeschakelde hulp:
[…]
5 ° anderszins onvoldoende waarborg zal bieden voor het nakomen van de voor de verzekerde aan het persoonsgebonden budget verbonden verplichtingen.
Artikel 5.16 van de Regeling langdurige zorg:
[…]
2. Zorgovereenkomsten worden opgesteld volgens de meest recente door de Sociale verzekeringsbank vigerende vastgestelde toepasselijke modelovereenkomsten, die beschikbaar waren gesteld ten tijde van het afsluiten van de zorgovereenkomst, en bevatten bovendien ten minste:
[…]
c een beding, inhoudende dat het zorgkantoor een vordering heeft op de persoon die ten laste van het persoonsgebonden budget zorg levert indien het persoonsgebonden budget naar aanleiding van toerekenbaar handelen van die persoon is ingetrokken of herzien, ter hoogte van het bedrag dat gelijk is aan het door die persoon vanwege dat toerekenbaar handelen ten laste van het persoonsgebonden budget ten onrechte ontvangen bedrag;
[…]
Artikel 5.20 van de Regeling langdurige zorg:
[…]
2. Het zorgkantoor kan de verleningsbeschikking intrekken of wijzigen:
[…]
b. met ingang van de dag waarop de verzekerde, of de derde die aan de verzekerde gewaarborgde hulp biedt, de opgelegde verplichtingen niet nakomt of niet langer voldoet aan de voorwaarden of verleningsgrond van het persoonsgebonden budget dan wel verhoging van het budget als bedoeld in artikel 5.1c, vijfde lid, of aan de eisen van gewaarborgde hulp; of
[…]