Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 13/2790
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 maart 2017 in de zaak tussen
[eiser sub 1] en [eiser sub 2] , te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. I.P.M. van der Torre)
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: mr. R.P.H. Rozenbrand)
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
ArkeFly, thans TUI Airlines Nederland B.V., te Schiphol (hierna: Arkefly) gemachtigde: mr. E. de Jonge.
ArkeFly, thans TUI Airlines Nederland B.V., te Schiphol (hierna: Arkefly) gemachtigde: mr. E. de Jonge.
Procesverloop
Bij besluit van 9 oktober 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om handhavend op te treden tegen Arkefly afgewezen.
Bij besluit van 17 april 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Arkefly heeft een zienswijze ingediend.
De rechtbank heeft op 8 oktober 2014 de behandeling van het beroep aangehouden in afwachting van uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).
Bij brief van 16 maart 2015 hebben eisers gereageerd op de verwijzingsuitspraken van 11 maart 2015 van de ABRvS (ECLI:NL:RVS:2015:697 en ECLI:NL:RVS:2015:699), waarin een prejudiciële vraag is gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof van Justitie EU).
Bij brief van 18 oktober 2016 heeft de rechtbank partijen in de gelegenheid gesteld te reageren op de definitieve uitspraken van 22 juni 2016 van de ABRvS in voornoemde zaken (ECLI:NL:RVS:2016:1732 en ECLI:NL:RVS:2016:1733).
Verweerder heeft bij brief van 27 oktober 2016 zijn reactie van 29 juli 2016 ingezonden.
Bij brief van 3 november 2016 hebben eisers een nadere reactie ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. I.P.M. van der Torre. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens was aanwezig [A] , namens de Inspectie Leefomgeving en Transport.
Overwegingen
1. Bij brief van 24 juni 2012 hebben eisers verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen Arkefly inzake de vergoeding voor de vertraagde vlucht […] op 28 maart 2012. Eisers hebben verweerder verzocht om de luchtvaartmaatschappij te bewegen de overtreding van artikel 5, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij langdurige vertraging van vluchten (de Verordening) ongedaan te maken en alsnog de compensatie in de zin van artikel 7 van Pro de Verordening te betalen.
2. Verweerder heeft bij het primaire besluit het verzoek om handhavend op te treden afgewezen, omdat de vertraging een gevolg is van buitengewone omstandigheden (onwel worden van de gezagvoerder) die niet voorkomen had kunnen worden.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
4. In de verwijzingsuitspraken van 11 maart 2015 heeft de ABRvS overwogen dat verweerder naar Nederlands recht niet bevoegd is om tot bestuursrechtelijke handhaving over te gaan in elk individueel geval waarin de artikelen 5, eerste lid, aanhef en onder c, en 7 van de Verordening zijn overtreden. Een passagier die aanspraak maakt op compensatie als daar bedoeld heeft naar Nederlands recht een civiele vordering op de luchtvaartmaatschappij indien deze de compensatie niet betaalt en die passagier kan die vordering aan de kantonrechter voorleggen. Naar aanleiding daarvan is echter de vraag gerezen of de Verordening tot bestuursrechtelijke handhaving door verweerder verplicht. De ABRvS heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) daarom de vraag voorgelegd of artikel 16 van Pro de Verordening de nationale autoriteiten ertoe verplicht om uitvoeringsmaatregelen te nemen die een grondslag bieden voor bestuursrechtelijke handhaving door de op grond van artikel 16 aangewezen Pro instantie in elk individueel geval afzonderlijk waarin de artikelen 5, eerste lid, aanhef en onder c, en 7 van de Verordening worden overtreden, teneinde in elk individueel geval afzonderlijk het recht op compensatie van een passagier te kunnen garanderen.
5. In het arrest van het HvJEU van 17 maart 2016 in de gevoegde zaken C-145/15 en C-146/15 (ECLI:EU:C:2016:187) heeft het HvJEU voor recht verklaard dat artikel 16 van Pro de Verordening in die zin moet worden uitgelegd dat de door elke lidstaat overeenkomstig lid 1 van dit artikel aangewezen instantie, waarbij door een passagier een individuele klacht is ingediend na de weigering van een luchtvaartmaatschappij om hem de in artikel 7, lid 1, van die verordening bedoelde compensatie te betalen, niet verplicht is handhavend op te treden tegen die luchtvaartmaatschappij om haar ertoe te bewegen die compensatie te betalen.
6. In de definitieve uitspraken van 22 juni 2016 heeft de ABRvS geoordeeld dat het arrest van het HvJEU van 17 maart 2016 er niet toe noopt om af te wijken van het in de verwijzingsuitspraken neergelegde oordeel dat verweerder in dergelijke gevallen niet bevoegd is om tot zodanig handhavend optreden te besluiten. In zeven uitspraken van 15 februari 2017 heeft de ABRvS een aantal tegenwerpingen tegen dit oordeel besproken en geconcludeerd geen aanleiding te zien om thans anders te oordelen over de bevoegdheid van de staatssecretaris dan zij heeft gedaan in de uitspraken van 22 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2017:422, ECLI:NL:RVS:2017:400, ECLI:NL:RVS:2017:401, ECLI:NL:RVS:2017:402, ECLI:NL:RVS:2017:403, ECLI:NL:RVS:2017:404 en ECLI:NL:RVS:2017:399).
7. Eisers voeren aan dat de overwegingen van de ABRvS in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 overtuigend en ook ondogmatisch zijn. Volgens eisers is in de tekst van de Verordening noch in de wetsgeschiedenis van de Wet Luchtvaart steun te vinden om de bevoegdheid van verweerder om handhavend op te treden te beperken tot structurele overtredingen. Eiser stellen dat de Verordening een hoog beschermingsniveau van luchtvaartpassagiers nastreeft en dat daarom artikel 16 van Pro de Verordening voorziet in een bestuursrechtelijke handhaving voor de aan hun toegekende rechten. Eisers menen dat bestuursrechtelijke handhaving bij uitstek een geschikt en effectief middel is om naleving van de Verordening af te dwingen. Eisers voelen zich in hun standpunt gesteund door C.N.J. Kortmann en M.S. Klijsen in hun noot in AB 2015/375. Het standpunt van de ABRvS in voornoemde uitspraken was voor eisers ten tijde van het instellen van beroep niet te voorzien en door de ABRvS ook niet eerder inhoudelijk beoordeeld en bovendien in strijd met haar vaste jurisprudentie, bijvoorbeeld de uitspraak 10 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR4645). Volgens eisers zijn voornoemde uitspraken van de ABRvS daarom in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Door het afsnijden van de bestuursrechtelijke weg hebben passagiers geen enkele rechtsgang meer, wat volgens eiser onrechtvaardig is. Eisers achten het standpunt van de ABRvS voorts in strijd met artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (het EU Handvest) dat lidstaten verplicht om een effectieve rechtsbescherming te verzekeren. De door de ABRvS gekozen benadering maakt de uitoefening van aan de Verordening ontleende rechten voor passagiers onmogelijk of uiterst moeilijk, aldus eisers.
8. Verweerder heeft zich naar aanleiding van voornoemde uitspraken van de ABRvS van 22 juni 2016 in de brief van 29 juli 2016 primair op het standpunt gesteld dat het procesbelang ontbreekt, nu uit de uitspraken van de ABRvS volgt dat verweerder niet bevoegd is om op het individuele verzoek van eisers te beslissen, zodat zij met hun beroep nimmer kunnen bereiken wat zij beogen, te weten het verkrijgen van financiële compensatie. Het beroep van eisers is daarom niet-ontvankelijk. Subsidiair stelt verweerder dat voor zover het individuele verzoek van eisers als handhavingsverzoek in het algemeen belang dient te worden aangemerkt, eisers zich niet onderscheiden van de onbepaalde groep van potentiële luchtvaartpassagiers die gebruik kan maken van de diensten van de betrokken luchtvaartmaatschappij en zij daarbij dus geen belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
9. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat eisers geen procesbelang meer hebben. Eisers hebben in hun aanvullende beroepsgronden gemotiveerd uiteen gezet waarom zij het niet eens zijn met het oordeel van de ABRvS in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 over de reikwijdte van de bevoegdheid van de staatssecretaris om handhavend op te treden bij overtreding van de Verordening. De rechtbank ziet reeds hierin voldoende belang voor eisers om in beroep een oordeel te verkrijgen over de rechtmatigheid van het bestreden besluit. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar voornoemde uitspraken van de ABRvS van 15 februari 2017.
10. De rechtbank stelt vast dat het verzoek van 24 juni 2012 slechts is gedaan door eisers en niet tevens namens alle passagiers van de betrokken vlucht. De rechtbank is van oordeel dat het verzoek van eisers om handhavend op te treden niet is aan te merken als een (algemeen) handhavingsverzoek dat is gericht op het algemeen belang, maar een verzoek dat is gericht op het verkrijgen van individuele compensatie. Uit de uitspraken van 22 juni 2016 van de ABRvS, bevestigd in de uitspraken van 15 februari 2017, volgt dat verweerder niet bevoegd was dit verzoek in te willigen. In wat eisers hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Dat eisers het niet eens zijn met de overwegingen van de ABRvS in voornoemde uitspraken van 22 juni 2016 en het daarin gegeven oordeel en deze uitspraken eisers niet overtuigen, levert geen grond op om het standpunt van de ABRvS voor onjuist te houden. Daarbij merkt de rechtbank op dat de ABRvS ten aanzien van de gevolgde procedure en de eerdere rechtspraak in de uitspraken van 22 juni 2016 een toelichting heeft gegeven. Ook heeft de ABRvS in de uitspraken van 15 februari 2017 haar oordeel uit de uitspraken van 22 juni 2016 herhaald en – in reactie op daartegen ingebrachte bezwaren - nader gemotiveerd. Zoals ook de ABRvS in de uitspraken van 22 juni 2016 en 15 februari 2017 heeft overwogen, dient van de juistheid van het arrest van het HvJEU te worden uitgegaan. Voor het stellen van nadere prejudiciële vragen aan het HvJEU bestaat geen aanleiding, omdat het in het arrest van 17 maart 2016 gegeven antwoord van het HvJEU duidelijk is.
11. Over de beroepsgrond dat vanwege de vervaltermijn van artikel 8:1835 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW) voor eisers geen effectief rechtsmiddel als bedoeld in artikel 47 van Pro het EU Handvest bij de civiele rechter meer openstaat, overweegt de rechtbank dat eisers hun compensatieclaim jegens Arkefly niet in deze bestuursrechtelijke procedure kunnen indienen maar dat zij daarvoor een procedure bij de civiele rechter kunnen starten met een verzoek om schadevergoeding. Dat brengt met zich dat eisers hun kritiek op de rechtsbescherming in de civiele procedure aan de orde dienen te stellen (indien hen de vervaltermijn tegengeworpen wordt). Het is niet aan de bestuursrechter daar in het kader van deze procedure over te oordelen.
12. Gelet op de voorgaande overwegingen was verweerder niet bevoegd om het verzoek van eisers in te willigen. In het bestreden besluit is dit niet onderkend. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 11.15 van de Wet luchtvaart voor vernietiging in aanmerking. Omdat verweerder niet bevoegd is het verzoek van eisers in te willigen, heeft verweerder op zich terecht, maar op onjuiste gronden, het verzoek afgewezen en het door eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank ziet daarom aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 495,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en wegingsfactor 1).
14. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder ook het door eisers betaalde griffierecht vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 495,-;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 160,- aan eisers vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, rechter, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 maart 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.