Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 21/3291
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juli 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.E.A.H. Verstraelen),
en
de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (locatie Arnhem), verweerder en hierna te noemen het UWV
(gemachtigde: W.J. Lagerwaard).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de wijziging van het dagloon van de uitkering die zij ontvangt ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA).
2. Bij primair besluit van 22 oktober 2020 heeft het UWV meegedeeld dat het dagloon bij toekenning van de WIA-uitkering bij nader inzien te hoog is vastgesteld. Daarom wordt dit per toekomende datum 1 januari 2021 verlaagd. Met het bestreden besluit van 19 april 2021 op het bezwaar van eiseres is het UWV bij het primaire besluit gebleven.
3. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het UWV heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
4. De rechtbank heeft het beroep op 12 mei 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, bijgestaan door haar gemachtigde, en de gemachtigde van het UWV.
Totstandkoming van het bestreden besluit
5. Eiseres heeft tijdens haar studie geneeskunde op afroepbasis gewerkt als helpende in de ouderenzorg bij de [Stichting] . Zij heeft daar voor het laatst in maart 2013 gewerkt en haar dienstverband is geëindigd op 30 juni 2013. In juli 2013 heeft zij van de [Stichting] een nabetaling ontvangen ter zake van opgebouwde eindejaarsuitkering tot een bedrag van bruto € 28,26, wat netto € 17,18 opleverde.
6. Vanaf 1 oktober 2013 is eiseres werkzaam geweest als ‘arts niet in opleiding tot specialist’ (ANIOS), aanvankelijk bij het [Ziekenhuis] te [plaats 2] . Op 1 juli 2014 is zij in dienst getreden van [Ziekenuis] te [plaats 3] , maar als gevolg van een ongeval op 7 juli 2014 heeft zij haar werkzaamheden niet meer kunnen verrichten. Met ingang van 3 juli 2017 heeft het UWV een loongerelateerde WIA-uitkering toegekend, waarbij het dagloon is vastgesteld op € 142,19. Daarbij is het UWV uitgegaan van de loongegevens in de referteperiode van 1 juli 2013 tot 1 juli 2014. De inkomsten in de referteperiode zijn met toepassing van de bepalingen in artikel 16 van Pro het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (het Dagloonbesluit) gedeeld door 261 dagen.
7. Per 3 december 2017 heeft het UWV de loongerelateerde WIA-uitkering gewijzigd naar een loonaanvullingsuitkering. Daarbij is - na bezwaar van eiseres - het dagloon met terugwerkende kracht per 3 juli 2017 gewijzigd naar € 190,15. De reden hiervoor was dat eiseres volgens het UWV bij nader inzien als starter/herintreder als bedoeld in artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit aangemerkt moet worden. Voor deze doelgroep geldt een gunstiger regime. In het geval van eiseres heeft dit ertoe geleid het UWV de totale inkomsten in de referteperiode alsnog heeft gedeeld door 195 dagen in plaats van 261 dagen, waardoor het dagloon hoger uitviel.
8. Bij een herbeoordeling van het dagloon in september 2020 is het UWV tot de conclusie gekomen dat de inkomsten in de referteperiode tóch door 261 dagen gedeeld hadden moeten worden in plaats van door 195 dagen. Het dagloon is daarom nader berekend op € 153,34 na toepassing indexeringen, wat teruggerekend naar 1 juli 2017 overeenkomt met een dagloon van € 142,80. Dit betekent tevens dat in verband met korting van inkomsten uit aangepast werk de uitkering daardoor niet meer tot uitbetaling komt. De reden hiervoor is dat is gebleken dat in juli 2013 eerdergenoemde nabetaling van eindejaarsuitkering heeft plaatsgevonden. Dat maakt dat het UWV artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit, anders dan eerst beslist, niet van toepassing acht. Daarom is het dagloon weer verlaagd. De verlaging heeft het UWV niet met terugwerkende kracht doorgevoerd maar per toekomende datum, te weten 1 januari 2021.
9. Daarna is de besluitvorming gevolgd als weergegeven in de rubriek ‘Inleiding’.
Het standpunt van eiseres
10. Eiseres is het niet met de verlaging van het dagloon eens. Zij voelt zich benadeeld. Juist doordat zij zelf aan het UWV herhaaldelijk vragen heeft gesteld om duidelijk te krijgen hoe haar uitkering is berekend, is het UWV tot de conclusie gekomen dat de berekening verkeerd is geweest. De financiële gevolgen zijn onevenredig groot, terwijl de nabetaling in de referteperiode maar zeer gering was. Hierbij stelt eiseres zich bovenal op het standpunt dat het onjuist is om een nabetaling van een eindejaarsuitkering mee te nemen bij de dagloonvaststelling, ook al heeft deze plaatsgevonden in de referteperiode. Voor het geval de rechtbank van oordeel mocht zijn dat de nabetaling tot gevolg heeft dat eiseres niet als starter of herintreder in de zin van artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit is te beschouwen, dan betoogt eiseres dat de rechtbank naar analogie van de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 november 2021 (ECLI:NL:RBGEL:2021:5972) zou moeten bepalen dat het UWV in dit geval niet had mogen vasthouden aan strikte toepassing van die regeling.
Het standpunt van het UWV
11. Het UWV blijft bij het standpunt als weergegeven in het bestreden besluit. Volgens hem zijn de wettelijke bepalingen correct toegepast en laten die geen ruimte voor een andere uitkomst. In het verweerschrift heeft het UWV begrip getoond voor het feit dat eiseres onaangenaam werd verrast door de verlaging van het dagloon. Het UWV stelt echter dat hij het risico van het feit dat een uitkering wordt verlaagd nadat een verzekerde zelf om nader onderzoek vraagt, niet kan wegnemen. Het UWV wijst er hierbij op dat de wijziging niet met terugwerkende kracht is verlaagd en dat er bovendien een uitlooptermijn is gehanteerd. Naar aanleiding van het betoog van eiseres over de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 november 2021, voert het UWV aan dat de omstandigheden in die zaak aanzienlijk verschilden van de voorliggende kwestie en dat bovendien uit het feit dat hij heeft beslist om geen hoger beroep in te stellen tegen die uitspraak niet kan worden afgeleid dat zij het met het oordeel van de rechtbank eens is. Die beslissing is namelijk ingegeven door de schrijnende situatie in dat geval.
Beoordeling door de rechtbank
12. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van de wijziging van het dagloon per 1 januari 2021. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden die volgen uit de standpunten die eiseres naar voren heeft gebracht.
13. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt zij uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Daarbij is het wettelijk kader van belang zoals dat in de bijlage bij deze uitspraak is weergegeven.
14. Tussen partijen is niet in geschil dat de berekening van het dagloon van eiseres terecht heeft plaatsgevonden op basis van het Dagloonbesluit zoals dat geldt per 1 juli 2015, dat het refertejaar loopt van 1 juli 2013 tot 1 juli 2014 en dat de inkomsten van eiseres in het refertejaar als volgt zijn geweest:
- inkomsten uit arbeid als ANIOS bij de Stichting [Ziekenhuis] van oktober 2013 tot en met juni 2014 (sv-loon € 35.189,28) en
- inkomsten uit een nabetaling in juli 2013 (sv-loon € 28,26) van een eindejaarsuitkering uit een dienstbetrekking bij [Stichting] die is beëindigd op 30 juni 2013.
Wat is de kern van het geschil?
15. Tussen partijen staat ter discussie of het UWV genoemde nabetaling terecht bij de berekening van het dagloon heeft betrokken. Om dit geschilpunt te beoordelen dient de rechtbank een aantal vragen te beantwoorden.
Is een eindejaarsuitkering loon in de zin van artikel 14 of Pro 15 van het Dagloonbesluit?
16. Eiseres heeft aangevochten dat een eindejaarsuitkering onder voormeld loonbegrip valt. De rechtbank volgt haar daarin niet. Zij heeft daartoe als volgt overwogen.
17. Artikel 14 van Pro het Dagloonbesluit bepaalt, voor zover hier van belang, wat onder het loon voor de Wet WIA wordt verstaan:
“Onder loon wordt in dit hoofdstuk verstaan loon in de zin van artikel 16 van Pro de Wfsv met dien verstande dat
nietonder loon wordt begrepen:
nietonder loon wordt begrepen:
a. (…);
b. een eindheffingsbestanddeel als bedoeld in artikel 31, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de loonbelasting 1964 ten aanzien waarvan de werkgever met toestemming van de inspecteur van de rijksbelastingdienst geen correctiebericht als bedoeld in artikel 28a van de laatstgenoemde wet heeft ingediend; en
c. (…).”
18. Artikel 16 van Pro de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv) bepaalt dat onder loon wordt verstaan het loon en de gage overeenkomstig de Wet op de loonbelasting 1964. Maar tot het loon behoren niet:
“a. hetgeen uit een vroegere dienstbetrekking als bedoeld in de Wet op de loonbelasting 1964 wordt genoten met uitzondering van uitkeringen op grond van een werknemersverzekering of wachtgeld als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, tweede zin van de Werkloosheidswet en de aanvullingen daarop van degene tot wie de werknemer in dienstbetrekking staat en met uitzondering van toeslagen op grond van de Toeslagenwet;
b. eindheffingsbestanddelen als bedoeld in artikel 31, eerste lid, onderdelen b tot en met h, van de Wet op de loonbelasting 1964;
c. een tegemoetkoming als bedoeld in de artikelen 63a van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen en 65l van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering”.
19. Niet in geschil is dat de aan eiseres betaalde eindejaarsuitkering loon is in de zin van de Wet op de loonbelasting 1964. De rechtbank is voorts van oordeel dat die uitkering niet tot een van de uitgezonderde loonsoorten als voormeld behoort. Enige twijfel is mogelijk over de vraag of sprake is van een eindheffingsbestanddeel als bedoeld onder b, maar de rechtbank is van oordeel dat reeds uit het feit dat op de nabetaling loonheffing is ingehouden volgt dat het niet om een eindheffingsbestanddeel als eerdergenoemd gaat. Kenmerk van een eindheffing is immers dat deze niet op het loon van de werknemer wordt ingehouden. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (Centrale Raad) van 24 januari 2019 (ECLI NL:CRVB:2019:345).
Is de nabetaling van die eindejaarsuitkering terecht aan een periode in het refertejaar toegerekend?
20. Het eerste lid van artikel 15 van Pro het Dagloonbesluit bepaalt dat voor de vaststelling van het dagloon in het kader van de Wet WIA de werknemer geacht wordt zijn loon te hebben genoten in het aangiftetijdvak waarover een werkgever van dat loon opgave heeft gedaan. In het geval van eiseres is die opgave klaarblijkelijk in juli 2013 gedaan. Dat de betaling betrekking heeft op een tijdvak dat buiten de referteperiode ligt, maakt dit niet anders.
Biedt de regeling van het Dagloonbesluit voor starters en herintreders uitkomst?
21. Artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit bevat een regeling voor starters en herintreders op de arbeidsmarkt (de startersregeling). Deze regeling bevat een van de hoofdregel van artikel 16 afwijkend Pro en gunstiger regime voort de arbeidsongeschikten die tot het einde van het eerste volledige aangiftetijdvak van het refertejaar geen loon hebben genoten. De startersregeling komt erop neer dat dan voor de vaststelling van het dagloon het in het refertejaar genoten loon niet wordt gedeeld door 261, zoals de hoofdregel van artikel 16 voorschrijft Pro, maar door het aantal (dagloon)dagen sinds de aanvang van de werkzaamheden als starter of herintreder tot het einde van de referteperiode.
22. Over de destijds geldende startersregeling, die nagenoeg overeenkomt met het huidige artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit, oordeelde de Centrale Raad in de uitspraak van 3 juni 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM8090 dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het begrip starter/herintreder restrictief moet worden uitgelegd en dat de regeling uitsluitend betrekking heeft op degene die vanaf de aanvang tot en met de eerste volle maand van de referteperiode in het geheel geen loon uit dienstbetrekking heeft ontvangen. De Centrale Raad heeft onder meer in de uitspraken van 7 juni 2013, ECLI:NLCRVB:2013:CA2436, 13 december 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:4363 en 15 april 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:956 bij herhaling benadrukt dat het begrip starter restrictief moet worden uitgelegd. De uitspraak van 7 juni 2013 betrof, net als het voorliggende geval, een betaling van niet-opgenomen vakantiedagen uit een eerdere dienstbetrekking. Voor zover de Centrale Raad in de door hem beoordeelde zaken onderdelen van het Dagloonbesluit of de voorganger daarvan exceptief heeft getoetst, heeft dat doorgaans niets opgeleverd voor de uitkeringsgerechtigde. Recent nog heeft de Centrale Raad over een onderdeel van het Dagloonbesluit (ECLI:NL:CRVB:2021:2195) overwogen: “deze regels zijn voor de berekening van het dagloon het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging. Gebaseerd op de keuze van de formele wetgever om bij algemene maatregel van bestuur nadere en zo nodig afwijkende regels te stellen en waarbij de rechter niet de taak heeft om de waarde of het maatschappelijke gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen”. Alleen in gevallen waarin toepassing van onderdelen van het Dagloonbesluit tot een negatief dagloon leiden of in geval de wetgever in het geheel geen rekening heeft gehouden met de positie van een bepaalde groep werknemers lijkt de Centrale Raad bereid om door extensieve wetsuitleg tot een redelijk resultaat te komen dan wel door exceptieve toetsing regels van het Dagloonbesluit opzij te zetten. De rechtbank verwijst naar ECLI:NL:CRVB:2012:BY4335 respectievelijk ECLI: NL:CRVB:2017:14.
Eerste tussenconclusie
23. Uit het voorgaande volgt dat de nabetaling van de eindejaarsuitkering, hoe gering die ook was, niet maakt dat de vaststelling van het dagloon van de uitkering bij de huidige stand van de rechtspraak geen stand kan houden.
Had het UWV ten gunste van eiseres van het Dagloonbesluit moeten afwijken?
24. Eiseres heeft – subsidiair - aangevoerd dat de toepassing van de relevante bepalingen van het Dagloonbesluit in haar geval tot een onevenredig resultaat leidt en dat deze dus in haar geval niet zouden mogen worden toegepast. De rechtbank beschouwt dit als een beroep op exceptieve toetsing van de toepasselijke dagloonregels en/of het inroepen van de rechtsplicht om in een concreet geval af te zien van strikte toepassing van een regeling omdat die onevenredig nadelige gevolgen heeft in verhouding tot het doel van die regeling.
25. De rechtbank stelt vast dat het in beide vormen van toetsing gaat om beoordeling van de evenredigheid van doel en gevolgen. In de eerste toetsingsmethode betreft dit het doel van de regeling afgezet tegen de gevolgen van de toepassing daarvan in algemene zin. In de tweede toetsingsmethode gaat het om het doel van het besluit afgezet tegen de gevolgen van dat besluit in concreto. Daarin ligt tevens besloten dat de toetsing van de toepassing in concreto niet los gezien kan worden van de exceptieve toetsing van de regeling zelf. Nu het doel van een besluit moet sporen met de doelstelling van de regeling waarop dat besluit berust, ligt de toetsing van de evenredigheid van een uitvoeringsbesluit immers in het verlengde van de toetsing van de evenredigheid van de regeling. De rechtbank zal daarom eerst overgaan tot exceptieve toetsing van de regeling aan en daarna, als dat dan nog nodig blijkt, de evenredigheid in concreto beoordelen.
Exceptieve toetsing van het stelsel van het Dagloonbesluit
26. Zoals onder 22 is vastgesteld levert exceptieve toetsing van het Dagloonbesluit bij de huidige stand van de rechtspraak van de Centrale Raad, voor zover die specifiek betrekking heeft op onderdelen van het Dagloonbesluit, geen ruimte om te concluderen dat eiseres daar een geslaagd beroep op kan doen. De rechtbank wil het echter niet bij die conclusie laten. De hoogste bestuursrechterlijke colleges, waaronder de Centrale Raad, voeren immers de laatste jaren de exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften indringender uit dan in het verleden. Het ligt dan in de rede om de bestaande rechtspraak over het Dagloonbesluit tegen het licht van die intensievere benadering te houden. De rechtbank doelt onder meer op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, waarin een nieuwe lijn is uitgezet voor de evenredigheidstoetsing in brede zin, ook op het punt van exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften, niet zijnde weten in formele zin. De richtinggevende uitspraak van de Centrale Raad hierover is die van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016. Daarin overwoog de Centrale Raad:
“Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast komt in de rechtspraak van de Raad, bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 mei 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD2441, tot uitdrukking dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter de bevoegdheid toekomt te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
Bij de toetsing van de wijze waarop aan de beslissingsruimte inhoud is gegeven kunnen het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van Pro de Awb) en het ongeschreven beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. (…) is de Raad van oordeel, dat enkele strijd met de hiervoor genoemde formele beginselen niet kan leiden tot het onverbindend verklaren van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend uitvoeringsbesluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich tot de vraag of de regeling in strijd is met het beginsel van een niet-onevenredige belangenafweging.”
27. Voor beantwoording van de vraag of het stelsel van de artikelen 16 en 18 van het Dagloonbesluit, waaronder dus de startersregeling, exceptieve toetsing zoals in de uitspraak van 1 juli 2019 omschreven, kan doorstaan is het nodig om te beoordelen welk doel de wetgever met die regels heeft willen bereiken en of hij heeft onderzocht welke gevolgen de toepassing daarvan heeft. In de onder 22 genoemde uitspraak uit 2010 heeft de Centrale Raad daarover het volgende overwogen:
“Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging in sociale zekerheidswetten (Walvis) komt naar voren dat het dagloon voortaan zou worden gebaseerd op het door de werknemer in een bepaalde periode daadwerkelijk ontvangen loon. Daarbij werd gestreefd naar een ingrijpende vereenvoudiging van de berekeningswijze, waarbij zo min mogelijk uitzonderingen zouden bestaan. Blijkens de Memorie van toelichting werd het, om ongewenste effecten te voorkomen, niettemin wenselijk geacht om in een (limitatief) aantal situaties rekening te houden met omstandigheden waarin de werknemer zich in de referteperiode bevond en die een negatieve invloed uitoefenen op de hoogte van het dagloon. Een van die situaties is het starten of (her)intreden als werknemer tijdens de referteperiode. Als voorbeelden werden genoemd de (her)intreder, die na een aantal jaren weer aan het arbeidsproces gaat deelnemen, alsmede de schoolverlater die nog niet zo lang werkt. Zo iemand die de pech heeft in het eerste jaar van zijn (her)intrede op de arbeidsmarkt arbeidsuren te verliezen, krijgt op basis van de standaardberekening een relatief laag dagloon. De regering acht dit niet redelijk, mede omdat zij de deelname aan het arbeidsproces van de genoemde categorieën werknemers wil stimuleren. Daarom wordt voorgesteld het in het refertejaar genoten (premie)loon te delen [niet door 261 maar] door het maximale aantal dagloondagen dat ligt tussen de aanvang van de verzekering en het einde van de referteperiode, aldus de Memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2001-2002, 28 219, nr. 3, p. 80 81). Met appellant leidt de Raad uit deze wetsgeschiedenis af dat het begrip starter/herintreder restrictief moet worden uitgelegd (…)”.
28. In aansluiting op die overwegingen stelt de rechtbank vast dat het Dagloonbesluit weliswaar geen wet in formele zin is en dat er evenmin een formeelwettelijke regel is die dwingt tot de huidige inhoud van artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit, maar dat de startersregeling wel spoort met de bedoeling van de formele wetgever met voornoemde Wet Walvis. Die bedoeling was immers om het loonbegrip en de wetsuitvoering ten aanzien van premieheffing en uitkeringsvaststelling te uniformeren en te vereenvoudigen, onder meer door zo weinig mogelijk uitzonderingen te maken op de daarbij te hanteren regels en berekeningsmethodes (zie o.a. p. 5 t/m 9, 81 en 82 van de Memorie van Toelichting). In die toelichting is onderkend dat dit onvermijdelijk gevolgen heeft voor het inkomen van werknemer en de loonkosten van werkgevers, zij het dat als randvoorwaarde geldt dat de uitkeringsgrondslag een voldoende inkomensbescherming blijft bieden. Daarbij is gesteld dat bij elke destijds voorgestelde wijziging in de wetgeving de afweging is gemaakt tussen de beoogde eenvoud en eenheid enerzijds en inkomensbescherming anderzijds. Vanuit dit uitgangspunt is de, in lagere wetgeving uit te werken, startersregeling tot stand gekomen met de uitdrukkelijke bedoeling om de gevolgen van de hoofregel voor starters te verzachten zonder afbreuk te doen aan de eenvoud van de uitvoering.
29. Vervolgens heeft in 2013 (Stb. 2013, 185) een herschikking van de dagloonregels plaatsgevonden, die is neergelegd in het huidige Dagloonbesluit. Doel daarvan was de regels verder te vereenvoudigen en onder te brengen in een geautomatiseerd proces met zo gering mogelijke uitvoeringskosten voor de uitvoeringsorganisatie, zo gering mogelijke administratieve lasten voor degene die aanspraak maakt op uitkering en in beginsel zonder nadere gegevensuitvraag bij de werkgever. In dat kader is bepaald dat loon geacht wordt te zijn genoten in het tijdvak waarin de werkgever daarvan opgave heeft gedaan. Een aantal bijzondere regels voor specifieke situaties zijn geschrapt, maar de startersregeling is daarbij overeind gebleven.
30. Uit het voorgaande volgt dat de startersregeling voortkomt uit een politiek-bestuurlijke keuze waarbij vooropgestaan heeft dat de toe te passen regels zo eenvoudig mogelijk moeten zijn en het uitvoeringsproces geautomatiseerd moet plaatsvinden. De regelgever heeft daarbij wel oog gehad voor het belang van inkomensbescherming voor starters en herintreders op de arbeidsmarkt en is daaraan tegemoetgekomen voor zover dat binnen het geautomatiseerde proces realiseerbaar is. In de termen van de uitspraak van 1 juli 2019 vertaald, kan worden gezegd dat de regelgever bij het voorbereiden en vaststellen van de artikelen 16 en 18 van het Dagloonbesluit gevolgen daarvan voor degenen die recht hebben op een arbeidsongeschiktheidsuitkering uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, zodat deze keuze voldoet aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en de toetsing door de bestuursrechter zich beperkt tot de vraag of de regeling in strijd is met het beginsel van een niet-onevenredige belangenafweging, welk beginsel materieel overeenkomt met het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
31. Ter beantwoording van de vraag of het stelsel van de artikelen 16 en 18 van het Dagloonbesluit toetsing aan het beginsel van niet-onevenredige belangenafweging doorstaat, stelt de rechtbank in de eerste plaats vast dat de startersregeling voor een groot aantal gevallen onevenredige gevolgen van de hoofdregel van artikel 16 van Pro het Dagloonbesluit wegneemt. Maar er zijn ook gevallen denkbaar waarin uitkeringsgerechtigden die materieel zijn te beschouwen als starters of herintreder bij de vaststelling van het dagloon onevenredige gevolgen ervaren. De rechtbank kan zonder terughoudendheid vaststellen dat die gevolgen heel zwaarwegend kunnen zijn. Bijvoorbeeld in gevallen waarin de werkzaamheden van een starter of herintreder pas laat in het refertejaar zijn aangevangen of in het begin van dat jaar geringe inkomsten uit een eerdere dienstbetrekking zijn ontvangen, kan dit tot een - zeer laag - dagloon leiden dat niet is te beschouwen als een reële afspiegeling van het verlies aan verdiencapaciteit. Het Dagloonbesluit biedt ook voor dergelijke gevallen geen ruimte om tot een (meer) evenredig resultaat te komen. Met andere woorden: maatwerk is niet mogelijk. Dat berust weliswaar op een politiek-bestuurlijke keuze, maar laat onverlet dat sprake is van strijd met het beginsel van niet-onevenredige belangenafweging zoals bedoeld in de uitspraak van 1 juli 2019.
Tweede tussenconclusie
32. Nu de regels van het Dagloonbesluit, waaronder de startersregeling, voor veel gevallen wel een evenredige uitkomst bieden, is het geheel of gedeeltelijk onverbindend verklaren daarvan geen geschikte remedie tegen de geconstateerde onevenredigheid en het daarmee samenhangende ontbreken van iedere ruimte voor maatwerk. Het is aan de regelgever om hiervoor een passende oplossing te bieden. De rechtbank gaat er overigens van uit dat dit ook zal gebeuren, nu het UWV dit als knelpunt in de Knelpuntenbrief van 3 juni 2021 bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft gesignaleerd en die minister in zijn reactie daarop in de “Stand van uitvoering sociale zekerheid” van 2 juli 2021 te kennen heeft gegeven hierover met het UWV in gesprek te gaan. In het vervolg daarop van 22 juni 2022 heeft de minister gemeld binnenkort met oplossingsrichtingen te komen.
Toetsing aan het evenredigheidsvereiste in concreto
33. Nu het niet tot onverbindendverklaring van de toegepaste onderdelen van het Dagloonbesluit komt, moet de rechtbank - zoals onder 25 is overwogen - de vraag beantwoorden of in het voorliggende concrete geval sprake is van zodanige onevenredigheid dat moet worden afgeweken van strikte toepassing van het Dagloonbesluit. Daarover overweegt de rechtbank allereerst dat de intensievere toetsing aan het beginsel van niet-onevenredige belangenafweging ook naar deze methode van toetsing in het concrete geval moet worden doorgetrokken. De rechtbank overweegt daarover als volgt.
34. Enkel als gevolg van een kleine nabetaling van bruto € 28,26 is het dagloon van de uitkering van eiseres (teruggerekend naar 1 juli 2017) verlaagd van € 190,15 naar € 142,80. De uitkering van eiseres wordt daardoor ongeveer een kwart lager. Eiseres lijdt daardoor een aanzienlijk nadeel waardoor een groot verschil ontstaat tussen hetgeen zij had kunnen verdienen als zij niet arbeidsongeschikt was geworden en de uitkering die zij krijgt. Dat nadeel was voor haar niet te beïnvloeden of te voorzien, nu de werkzaamheden waarop de nabetaling betrekking had, al maanden voor het begin van het refertejaar feitelijk waren beëindigd. Dat nadelige effect kan zich gedurende lange tijd, in principe tot het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd blijven voordoen, wat op gespannen voet staat met de, ook in het Dagloonbesluit verdisconteerde, inkomensbeschermende functie van de Wet WIA. Daar staat tegenover dat ook bij deze evenredigheidsbeoordeling de rechtbank dient te respecteren dat, zoals hiervóór uitgebreid is beschreven, de wetgever het belang van een eenvoudige en geautomatiseerde uitvoering zwaarwegend heeft gevonden. Dat neemt echter niet weg dat dit belang in het concrete geval voor relativering in aanmerking komt. Het is immers niet ingewikkeld om vast te stellen dat de nabetaling niet afdoet aan het feit dat eiseres ten tijde van het intreden van haar arbeidsongeschiktheid materieel als starter is te beschouwen. Ook is het eenvoudig om daarvoor een evenredige oplossing te vinden. Die zou simpelweg kunnen inhouden dat de nabetaling buiten beschouwing wordt gelaten. De rechtbank is dan ook van oordeel dat strikte toepassing van de artikelen 16 en 18 van het Dagloonbesluit in het geval van eiseres zozeer tot een onevenredige uitkomst leidt, dat het UWV van die toepassing had moeten afzien en in plaats daarvan een besluit had moeten nemen dat wel aan het evenredigheidsvereiste voldoet.
Eindconclusie en gevolgen
35. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het UWV in dit geval niet had mogen vasthouden aan strikte toepassing van de artikelen 16 en 18 van het Dagloonbesluit. Het is aan het UWV om in dit concrete geval te zorgen voor een oplossing die aan het evenredigheidsbeginsel voldoet.
36. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het UWV zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Uit hetgeen onder 33 is overwogen en onder 34 is geconcludeerd volgt dat de rechtbank zelf niet het dagloon van eiseres kan vaststellen. Het toepassen van een bestuurlijke lus heeft naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen meerwaarde.
37. Omdat het beroep gegrond is dient het UWV het betaalde griffierechten van € 49,- aan eiser te vergoeden.
38. De rechtbank veroordeelt het UWV in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van
€ 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat het UWV opnieuw op het bezwaar beslist, met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het UWV op het betaalde griffierechten van € 49,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt het UWV in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Th.M. Schelfhout, rechter, in aanwezigheid van mr. W.A.M. Bocken, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2022
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 22 juli 2022
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: wettelijk kader
Artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA bepaalt - voor zover relevant - dat voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, als dagloon wordt beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte die tot volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid heeft geleid, is ingetreden.
Artikel 13, derde lid, van de Wet WIA bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur met betrekking tot de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels worden gesteld.
Ten tijde als in dit geding van belang was de algemene maatregel van bestuur als hiervoor bedoeld het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen, geldend vanaf 1 juli 2015 (het Dagloonbesluit).
Artikel 14 bepaalt Pro, voor zover hier van belang, wat onder het loon voor de Wet WIA wordt verstaan:
“Onder loon wordt in dit hoofdstuk verstaan loon in de zin van artikel 16 van Pro de Wfsv met dien verstande dat niet onder loon wordt begrepen:
a. (…);
b. een eindheffingsbestanddeel als bedoeld in artikel 31, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de loonbelasting 1964 ten aanzien waarvan de werkgever met toestemming van de inspecteur van de rijksbelastingdienst geen correctiebericht als bedoeld in artikel 28a van de laatstgenoemde wet heeft ingediend; en
c. (…).”
Artikel 15 bepaalt Pro:
“1. Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt de werknemer geacht zijn loon te hebben genoten in het aangiftetijdvak waarover een werkgever van dat loon opgave heeft gedaan.
2. Onder loon als bedoeld in artikel 14 wordt Pro mede begrepen het loon waarvan de werknemer aantoont dat dit in de referteperiode vorderbaar maar niet tevens inbaar is geworden. Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt de werknemer geacht dit loon te hebben genoten in het aangiftetijdvak waarin het vorderbaar is geworden. Indien in de referteperiode een uitkering is genoten, waarbij in het dagloon loon als bedoeld in de eerste zin is meegerekend, wordt, indien van dat loon in de referteperiode opgave is gedaan, dat loon bij de dagloonberekening buiten beschouwing gelaten.”
Artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit bepaalt, voor zover relevant:
“Het dagloon van uitkeringen op grond van de Wet WIA en de WAO is de uitkomst van de volgende berekening:
[(A–B) x 108/100 + C] / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in het refertejaar heeft genoten bij een werkgever die vakantiebijslag reserveert;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die de werknemer in het refertejaar heeft genoten;
C staat voor het loon dat de werknemer in het refertejaar heeft genoten bij een werkgever die geen vakantiebijslag reserveert; en
D staat voor 261.”
Artikel 18, eerste lid, van het Dagloonbesluit bepaalt, voor zover van belang:
“Het dagloon van de werknemer die vanaf de aanvang van het refertejaar tot en met de laatste dag van het eerste volledige aangiftetijdvak van dat jaar geen loon als bedoeld in artikel 14 of Pro 15 heeft genoten, wordt vastgesteld door bij de toepassing van artikel 16, eerste lid, «261» te vervangen door: het aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot en met de laatste dag van het refertejaar.”