ECLI:NL:RBLIM:2021:9846

Uitspraak

RECHTBANK LIMBURG

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

Zaaknummer: ROE 17 / 2275

Uitspraak van de meervoudige kamer van 24 december 2021 in de zaak tussen

Stichting Wonen Limburg, gevestigd te Roermond, eiseres,

de heffingsambtenaar van de Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen, verweerder.

Procesverloop

Bij besluit met dagtekening 28 februari 2014 (hierna: de aanslag) – voor zover thans van belang – heeft verweerder aan eiseres een aanslag rioolheffing eigenaren voor het belastingjaar 2014 ten bedrage van € 71.544,- opgelegd.

Bij besluit van 14 juli 2017 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de aanslag gegrond verklaard en de aanslag verlaagd tot € 68.830,70.

Eiseres heeft bij brief van 24 juli 2017 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft de stukken die op de zaak betrekking hebben ingezonden en heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft P.J. Smit als deskundige benoemd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.F. van der Muur en mr. R. Froentjes, rechtsbijstandverleners te Groningen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [medewerker belastingdienst] , werkzaam bij verweerder, mr. R.M.M. Duits, rechtsbijstandverlener te Sliedrecht, en [medewerker gemeente 1] en [medewerker gemeente 2] , beiden werkzaam bij de gemeente Brunssum. Ook de deskundige is ter zitting verschenen.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om van de deskundige een nadere toelichting te verkrijgen. Bij brief van 3 maart 2019 heeft de deskundige verslag uitgebracht.

Bij brief van 13 maart 2019 heeft eiseres haar reactie op het verslag van de deskundige gegeven.

Bij brief van 18 maart 2019 heeft verweerder medegedeeld geen op- of aanmerkingen op het verslag van de deskundige te hebben.

Het onderzoek ter zitting is hervat en gesloten op 19 maart 2019.

Overwegingen

Inleiding

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres was als woningbouwvereniging in 2014 eigenaar van de in de aanslag geduide 275 percelen in de gemeente Brunssum. Deze percelen beschikken over een directe of indirecte aansluiting op het gemeentelijk riool. Op grond van de Verordening op de heffing en invordering van rioolheffing Brunssum 2014 (hierna: de Verordening) is eiseres als eigenaar voor ieder perceel afzonderlijk in de rioolheffing betrokken, tegen een tarief van € 260,16 per perceel.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de aanslag gegrond verklaard omdat gebleken is dat 586 garageboxen ten onrechte niet in de rioolheffing zijn betrokken. De potentiële opbrengst van deze percelen bedraagt € 152.453,76,-, zodat de begrote baten op € 4.029.453,76 dienen te worden gesteld. Door deze correctie is er ten opzichte van de begrote lasten (€ 3.877.000,-) sprake van een overschrijding van (naar de rechtbank begrijpt: afgerond) 3,93%. Verweerder heeft de aanslag daarom met € 2.713,30 verlaagd.

3. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

4. Bij de beoordeling van dit beroep stelt de rechtbank voorop dat, uitgaande van verweerders berekening, zoals weergegeven op pagina 3 van het bestreden besluit, de aanslag verlaagd had dienen te worden tot € 68.730,70; derhalve € 100,- minder dan (uiteindelijk) bij dit besluit is vastgesteld. Gelet op hetgeen hierna wordt overwogen, ziet de rechtbank geen aanleiding hier (verdere) consequenties aan te verbinden.

Kaderrichtlijn Water

5. Eiseres heeft in beroep het standpunt gehandhaafd dat verweerder aan haar als eigenaar van de percelen ten onrechte aanslagen rioolheffing heeft opgelegd. Hiertoe heeft zij betoogd dat de Verordening, waaruit volgt dat de eigenaar van een perceel wordt betrokken in de rioolheffing, in strijd is met de Kaderrichtlijn Water (hierna: de KRW), meer specifiek met artikel 9, eerste lid, van de KRW. In dit artikellid is het beginsel van ‘de vervuiler betaalt’ neergelegd, waaruit volgens eiseres volgt dat niet zij als eigenaar, maar de huurders van haar onroerende zaken dienen te worden betrokken in de rioolheffing. Zij zijn immers de vervuilers en niet eiseres. Verweerder heeft artikel 9 van de KRW dan ook niet, niet tijdig dan wel onjuist geïmplementeerd in de Verordening waardoor deze onverbindend verklaard dient te worden. Omdat voornoemd artikel van de KRW onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurig bepaalde verplichtingen voor verweerder in het leven roept, heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat haar een rechtstreeks beroep op dit artikel van de KRW toekomt. Eiseres verbindt aan dit alles de consequentie dat de aanslag dient te worden vernietigd. Voorts verzoekt eiseres tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.

6. Deze beroepsgrond slaagt niet. Voor de motivering van dit oordeel verwijst de rechtbank naar het arrest van de Hoge Raad van 8 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3082, alsmede naar de uitspraak van het Gerechtshof ′s-Hertogenbosch van 1 oktober 2021, ECLI:NL:GHSHE:2021:2970, waarin de door eiseres opgeworpen rechtsvraag is beantwoord. Er bestaat geen aanleiding hierover in dit geval anders te oordelen. Gelet hierop ziet de rechtbank ook geen redenen tot het stellen van prejudiciële vragen.

Opbrengstlimiet

7. Eiseres betoogt voorts dat de met de opbrengst van de rioolheffing geraamde baten de geraamde lasten overstijgen zodat de Verordening om die reden onverbindend verklaard dient te worden.

7.1.

In geschil is hiermee de vraag of de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake overtreffen, en zo ja, of deze zodanig worden overtroffen dat de Verordening geheel of gedeeltelijk onverbindend moet worden verklaard. Hierover overweegt de rechtbank als volgt.

8. Op grond van artikel 228a van de Gemeentewet kan, onder de naam rioolheffing, door de gemeente een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn – kort gezegd – aan de verwerking van huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater en hemelwater, en aan maatregelen ter beheersing van de grondwaterstand.

8.1.

De aard van de rioolheffing is een bestemmingsheffing. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 228a van de Gemeentewet en de bewoordingen van dat artikel blijkt dat, naar de bedoeling van de wetgever, de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake niet mogen overtreffen.

8.2.

De tariefstelling van een verordening kan partieel onverbindend zijn voor zover de ter zake geraamde baten uitgaan boven de ter zake geraamde lasten. Een dergelijke partiële onverbindendheid heeft tot gevolg dat een op die verordening gegronde aanslag evenredig wordt verlaagd. Er kan sprake zijn van algehele onverbindendheid indien (a) het de gemeente op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de desbetreffende post(en) (in zoverre) niet diende(n) ter dekking van de kosten waarvoor de heffingen worden geheven, en bovendien (b) na de eliminatie van de desbetreffende bedragen uit de lastenraming, de geraamde baten in betekenende mate uitgaan boven het gecorrigeerde bedrag van de geraamde lasten (‘de opbrengstnorm’ of de ‘opbrengstlimiet’).

8.3.

De jurisprudentie van de Hoge Raad omtrent de limietoverschrijding als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet kan overeenkomstig worden toegepast (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 23 mei 2014, ECLI:NL:HR:2014:1192).

8.4.

Zoals uiteen is gezet in het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014, ECLI:NL: HR:2014:777, ter precisering van hetgeen is overwogen in zijn arrest van 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, dient bij de beoordeling van een geschil inzake een mogelijke overschrijding van de opbrengstlimiet een aantal regels over de stelplicht en bewijslast in acht te worden genomen. Zo mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd. Voorts kan, indien de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen heeft verschaft, het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van hem worden verlangd voor zover de belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Aan de nadere inlichtingen die de heffingsambtenaar in dat geval dient te verstrekken, mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de voornoemde stelling(en) van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. De heffingsambtenaar hoeft niet te bewijzen dat die twijfel ongegrond is. De bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van het beroep op limietoverschrijding rust op de belanghebbende. In het kader van de toetsing aan de opbrengstlimiet is pas dan plaats voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan opbrengsten en lasten, indien de gemeente deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen.

8.5.

Op grond van artikel 186, eerste lid, van de Gemeentewet worden de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag van een gemeente ingericht overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels. Deze regels zijn neergelegd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten van 17 januari 2003, Stb. 2003, 27 (hierna: het BBV).

8.6.

Voor de raming van kosten en baten ter zake van de rioolheffing geldt volgens het arrest van de Hoge Raad van 16 januari 2015, ECLI:NL:HR:2015:67, als uitgangspunt dat deze niet in strijd mag komen met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften, zoals die zijn neergelegd in het BBV.

8.7.

Op grond van artikel 75 van het BBV is er een commissie, de Commissie BBV. Die commissie draagt zorg voor een eenduidige uitvoering en toepassing van dit besluit en voor een visie ten aanzien van rechtmatigheid in de controleverklaring van gemeenten, gemeenschappelijke regelingen, waterschappen en provincies. De Commissie BBV heeft bij de uitvoering van de haar in artikel 75 van het BBV opgedragen taak om ten minste zorg te dragen voor een document dat de eenduidige interpretatie van het BBV bevordert en voor de beantwoording van vragen, standpunten ingenomen omtrent de zogenoemde comptabiliteits-voorschriften.

9. Zoals volgt uit hetgeen onder 2 is vermeld, stelt verweerder zich in beroep op het standpunt dat in 2014 de geraamde baten € 4.029.453,- (€ 3.877.000,- + € 152.453,76) bedragen en de geraamde lasten € 3.877.000,-. De kostendekkendheid van de Verordening komt daarmee op 103,93%.

10. Eiseres bestrijdt dit uitgangspunt van verweerder. Met betrekking tot
de geraamde lastenstelt zij dat niet alle opgevoerde lasten zijn aan te merken als lasten ter zake. De in de begroting als last opgenomen post “Uitbestede onderhoudswerkzaamheden” ad € 772.900,- heeft betrekking op investeringen. Deze nieuwe investeringen worden in één keer ten laste van de exploitatie gebracht. Deze handelswijze is door de gemeente vastgelegd in het Meerjaren Investerings Programma 2011-2014) en in het Gemeentelijk Rioleringsplan van de gemeente Brunssum (hierna: het GRP). Hieruit leidt eiseres af dat de gemeente vervangingsinvesteringen direct ten laste van de exploitatie brengt en deze investeringen voor 2014 begroot heeft op € 772.900,-. Dit is in strijd met de basisregel die artikel 59 van het BBV hanteert, namelijk investeringen in het riool activeren en afschrijven. In het jaar dat de gemeente de vervangingsinvestering realiseert, moet zij de investering voor de volle omvang activeren. Dit volgt uit artikel 62, eerste lid, van het BBV. Het bedrag dat de gemeente in de voorziening “Vervanging riolering” heeft opgespaard middels de (via het tarief geïnde) spaarbedragen voor toekomstige vervangingsinvesteringen kan op grond van artikel 62, tweede lid, van het BBV daarop in mindering worden gebracht. Op zich is het instellen van een schommelfonds toegestaan. De gemeente Brunssum spaart echter niet op begrotingsbasis. De gemeente brengt de vervangingsinvesteringen direct ten laste van de exploitatie, wat volgens eiseres een onjuiste methode is. Verweerder heeft ook geen begrotingstukken overgelegd waaruit zou blijken dat er wel sprake is geweest van een dotatie aan de voorziening riolering. Volgens eiseres bedragen de gecorrigeerde lasten € 3.104.100,-.

De kostendekkendheid komt hiermee op 132,57%. Dit betekent dat de Verordening onverbindend is.

10.1.

Verweerder stelt hiertegenover dat in de gemeente Brunssum sprake is van een voorziening “Riolering vervangingsinvesteringen” die gebruikt wordt voor de egalisering van de in het GRP opgenomen investeringen. De voor 2014 voorziene investeringen zijn inderdaad niet geactiveerd, maar zijn feitelijk direct afgeschreven (zodat geen sprake is van afschrijvingen en rente). In de begroting voor 2014 is aldus een investeringsbedrag van € 772.900,- opgenomen dat aan de voorziening “Riolering vervangingsinvesteringen” wordt toegevoegd, maar in datzelfde jaar ook meteen wordt ingezet om de geraamde investeringslasten te dekken. Volgens verweerder is daarmee sprake van een situatie die vergelijkbaar is met een ideaalcomplex. De vervangingsinvesteringen die in 2014 zijn begroot, worden direct afgeboekt naar nul door middel van het spaarbedrag dat is opgenomen in het riooltarief voor 2014. Omdat door deze manier de voorziening op begrotingsbasis per saldo niet wijzigt, heeft de gemeente Brunssum ervoor gekozen om in de begroting geen dotatie aan de voorziening op te nemen, maar om het bedrag op te nemen in de exploitatie. De begrote toevoeging aan de voorziening is immers gelijk aan de investeringen die in hetzelfde jaar begroot zijn. Administratief wordt de dotatie wel eerst aan de voorziening toegevoegd, waarna vervolgens de investeringen vanuit de voorziening bekostigd worden. In tegenstelling tot hetgeen eiseres beweert, heeft er volgens verweerder wel degelijk een dotatie en onttrekking aan de voorziening plaatsgevonden. Deze methode leidt ertoe dat geen sprake is van nieuwe kapitaallasten (en dus ook geen rente), waardoor de totale lasten lager zijn dan bij een methodiek waarbij investeringen geactiveerd zouden worden. Voor zover in een bepaald jaar een investering niet of niet geheel plaatsvindt, wordt het bedrag toegevoegd aan de voorziening. Op het moment dat een investering gereedkomt, wordt het bedrag dat in de voorziening gespaard is, in mindering gebracht op de investering dan wel wordt de gehele investering in een keer afgeboekt naar nul. Deze werkwijze is geheel in overeenstemming met de regels van het BBV. Uit de jaarstukken 2014 blijkt dat de voorziening “Riolering vervangingsinvestering” op rekeningbasis met € 214.850,- is toegenomen. Dat betekent dat een bedrag van circa € 558.000,- daadwerkelijk geïnvesteerd is en rechtstreeks vanuit de voorziening is bekostigd. Het restant is toegevoegd aan de voorziening en zal worden aangewend voor projecten die al zijn opgestart maar nog niet volledig gerealiseerd zijn.

Tot slot heeft verweerder opgemerkt dat de in de begroting gehanteerde economische classificatie (434331) en de omschrijving “Uitbestede onderhoudswerkzaamheden” enigszins misleidend zijn, omdat er geen sprake is van onderhoudswerkzaamheden maar van investeringen.

10.2.

Naar het oordeel van de rechtbank is het in beginsel aanvaardbaar dat een gemeente een voorziening vormt voor de egalisatie van toekomstige uitgaven aan het bestaande rioleringsstelsel en ter voorkoming van grote schommelingen van de tarieven van het rioolrecht dan wel de rioolheffing, ook wel schommelfonds genoemd, een en ander voor zover de gemeente daarbij blijft binnen de begrotings- en verantwoordingsregels die haar ter zake zijn gesteld (zie het arrest van de Hoge Raad van 16 januari 2015, ECLI:NL:HR:2015:67). De bedragen die zijn bestemd voor de opbouw van een dergelijke voorziening ter dekking van toekomstige rioleringsuitgaven kunnen daarom worden aangemerkt als ‘lasten ter zake’.

10.3.

De rioolheffing die wordt geheven op grond van artikel 228a van de Gemeentewet heeft het karakter van een bestemmingsheffing. Uit dit karakter en uit het voorschrift dat de baten van dergelijke heffingen de ‘lasten ter zake’ niet mogen overschrijden vloeit voort dat een eenmaal met die baten gevormde voorziening, haar geoormerkte karakter blijft behouden.

10.4.

De deskundige heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat de basisregel in het BBV inderdaad is dat investeringen moeten worden geactiveerd en afgeschreven, maar dat het ook anders kan in geval van een zogenaamd ideaalcomplex. Echter uit de door verweerder overgelegde stukken is volgens de deskundige niet op te maken of het in de gemeente Brunssum inderdaad op die manier is verwerkt.

10.5.

De rechtbank is met de deskundige van oordeel dat het verhaal van verweerder niet door de verweerder overgelegde stukken wordt onderbouwd. Er kan geen aansluiting worden gemaakt tussen de gestelde begrote onderhoudsuitgaven en de onttrekking aan de voorziening “Riolering vervangingsinvesteringen”. De stukken van verweerder verschaffen niet het vereiste inzicht, althans nemen als nadere inlichtingen niet de redelijke twijfel van eiseres weg of sprake is van een ‘last ter zake’.

10.6.

Dit betekent dat de beroepsgrond slaagt. De rechtbank zal de Verordening tegenover eiseres in haar geheel onverbindend verklaren, zodat de legesaanslag moet worden vernietigd (zie het arrest van de Hoge Raad van 13 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW1928).

11. Aan een bespreking van de overige beroepsgronden van eiseres over
de geraamde batenen het gelijkheidsbeginsel komt de rechtbank niet meer toe. De beroepsgrond over het stellen van préjudiciële vragen over de gestelde strijdigheid met artikel 59 juncto artikel 62 van het BBV heeft eiseres ter zitting ingetrokken.

12. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door de aanslag te herroepen.

13. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, volgt uit artikel 8:74, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat verweerder het betaalde griffierecht zal dienen te vergoeden.

14. De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.870,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift, één punt voor het bijwonen van de zitting en 0,5 punt voor de schriftelijke zienswijze van 13 maart 2019, met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 1). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken, waarbij de rechtbank nog opmerkt dat de vergoeding van de kosten die eisers in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, reeds bij het bestreden besluit aan haar is toegekend.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- herroept de aanslag voor zover in deze procedure bestreden;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht (ad € 333,-) aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.870,- (wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eiseres.

Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, voorzitter, en mr. N.J.J. Derks-Voncken en mr. L.M.J.A. barones van Hövell tot Westerflier-Dassen, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Vonk-Menger, griffier.

De uitspraak is openbaar gemaakt op 24 december 2021.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: 24 december 2021

Rechtsmiddel

Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij het gerechtshof te ‘s-Hertogenbosch. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.