Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/4220
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu, beide uit [plaats 1], eisers
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland(het college),
(gemachtigde: [naam gemachtigde]).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [plaats 2] (de veehouderij).
[derde-partij]uit [plaats 2] (de veehouderij).
Inleiding
Eisers hebben het college bij brief van 16 juni 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen de veehouderij vanwege een overtreding van de Wet natuurbescherming.
Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 17 december 2021 afgewezen.
Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt. Het college heeft in de beslissing op bezwaar van 14 juli 2022 dit bezwaar ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 26 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] en mr. V. Wösten namens eisers;
[naam gemachtigde], [persoon B], [persoon C], [persoon D], [persoon E] en [persoon F] namens het college;
[derde-partij] namens de veehouderij.
De rechtbank heeft op 16 januari 2025 het onderzoek heropend om partijen in de gelegenheid te stellen om te reageren op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 18 december 2024. [1]
Het college heeft op 13 februari 2025 gereageerd en eisers hebben op 19 februari 2025 en 10 mei 2025 gereageerd.
De rechtbank heeft met toestemming van partijen een nader onderzoek ter zitting achterwege gelaten en het onderzoek op 11 juli 2025 gesloten.
Voorgeschiedenis en besluitvorming
1. Het college heeft aan de veehouderij op 21 januari 2014 een natuurvergunning verleend voor het wijzigen van de veebezetting in het kader van de exploitatie van een veehouderij met 106 stuks melkrundvee, 26 stuks vrouwelijk jongvee en 1 paard [2] . De veehouderij ligt op ongeveer 5,5 kilometer van het Natura 2000-gebied “Stelkampsveld”.
2. De veehouderij heeft een melding bij het college ingediend op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) voor het wijzigen van de veehouderij.
3. De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 mei 2019 [3] het PAS vernietigd omdat dit in strijd was met Europese natuurwetgeving.
4. Eisers hebben het college op 16 juni 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen een groep van 50 zogenaamde PAS-melders, waaronder derde-partij.
5. Het college heeft dit handhavingsverzoek in het primaire besluit van 17 december 2021 afgewezen. Het college heeft voor wat betreft de emissies uit de stallen overwogen dat de PAS-melding niets afdoet aan de bestaande rechten op grond van de natuurvergunning van 21 januari 2014.
Het college heeft met betrekking tot bemesting en beweiding verwezen naar het rapport van de commissie Remkes en de daarin opgenomen conclusies. [4] Vanwege strengere regelgeving ten aanzien van deze activiteiten worden significant negatieve effecten op de natuurgebieden in dit geval niet aannemelijk geacht. Het bemesten en beweiden geven daarom ook geen aanleiding om tegen dit bedrijf handhavend op te treden, aldus het college.
6. Eisers hebben tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend.
7. Het college heeft in de beslissing op bezwaar het bezwaarschrift ongegrond verklaard en een nadere motivering aan het besluit ten grondslag gelegd.
Het college heeft voor wat betreft de stalemissies in de nieuwe situatie een berekening van de stikstofemissie gemaakt aan de hand van een controle van een toezichthouder op 2 februari 2022. In het controleverslag staat dat er 109 melkkoeien, 18 stuks vrouwelijk jongvee en 1 paard werden gehouden. De ammoniakemissie van deze dieren bedraagt 1.430,85 kg.
De ammoniakemissie in de referentiesituatie bedraagt 1.428,5 kg.
Omdat de emissie in de nieuwe situatie meer bedraagt dan de emissie in de referentiesituatie, is er sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), aldus het college.
Het college heeft vervolgens overwogen vanwege bijzondere omstandigheden af te zien van handhaving. In het besluit staat daarover het volgende:
“Hoewel sprake is van een overtreding, gaan wij niet over tot handhavend optreden. Voor deze PAS melder geldt dat sprake van een zeer geringe extra depositie ten opzichte van de referentiesituatie. De omvang/gevolgen van de overtreding zijn dan ook beperkt (afwezig). In de voorgaande paragrafen hebben wij reeds aangegeven dat de structurele- en gebiedsaanpak én de Gelderse Maatregelen Stikstof maken dat het, gelet op alle getroffen en te treffen maatregelen, onevenredig zou zijn om nu over te gaan tot handhaving bij PAS-melders (e.e.a naar analogie van ons standpunt bij verzoeken om intrekking van natuurvergunningen, vergelijk de uitspraken van de rechtbank Gelderland van 22 oktober 2021, ECLI:NL:RBGEL:2021:5684 en 8 december 2021, ECLI:NL:RBGEL:2021:6529). Het valt de veehouderij in kwestie ook niet te verwijten dat geen (toereikende) natuurvergunning voorhanden is voor het houden van de dieren in stallen.
De legalisatie van PAS-melders wordt met prioriteit opgepakt. Daar komt bij dat sinds de PAS uitspraak duidelijke signalen zijn afgegeven dat tegen deze activiteiten niet zal worden gehandhaafd. Dit heeft gerechtvaardigde verwachtingen opgewekt bij de veehouderijen. De (financiële) gevolgen voor deze specifieke veehouderij kunnen bij handhavend optreden groot zijn. Het verzoek om handhaving is bovendien gericht tot een (willekeurig) geselecteerde groep, terwijl er in de provincie Gelderland bedrijven zijn die in een vergelijkbare positie verkeren, waarbij niet zal worden gehandhaafd. Met het afzien van handhaving zijn volgens ons meerdere en zwaarwegende belangen gediend zijn, terwijl het belang dat met handhaving gediend gering is en dat belang langs de lijnen van de structurele- en gebiedsaanpak en de Gelderse Maatregelen Stikstof het natuurbelang wordt gerealiseerd. Handhavend optreden zou onevenredig zijn. Wij menen dan ook in alle redelijkheid te mogen afzien van handhavend optreden.”
Het college concludeert daarnaast dat het beweiden en het bemesten niet vergunningplichtig zijn en dat er daarom ook op deze punten geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
Het college gaat daarom niet over tot handhavend optreden.
Beoordeling door de rechtbank
Toepasselijk wettelijk kader
8. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden en is de Wnb ingetrokken. Als een verzoek om handhaving van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 16 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
9. In deze zaak zijn zowel het bemesten, het beweiden als de stalemissies aan de orde.
De Afdeling heeft in overwegingen 11.4 en 20.2 van de uitspraak van 29 mei 2019 overwogen dat het bemesten van gronden een zelfstandig project is. De gevolgen daarvan worden niet, zoals bij het weiden van vee, in samenhang met de exploitatie, oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf beoordeeld, maar op zichzelf.
De rechtbank zal vanwege de omstandigheid dat het twee projecten betreft eerst ingaan op het project “bemesten” en daarna op het project “veehouderij”. Het project “ veehouderij” is weer te onderscheiden in de stalemissies en het beweiden.
Bemesten
10. Tussen partijen is niet in geschil dat de motivering van het bestreden besluit met betrekking tot het project “bemesten” onvoldoende is. Omdat het bestreden besluit op dit punt in strijd is met het motiveringsbeginsel, slaagt de beroepsgrond. Het college heeft in het verweerschrift een nadere motivering opgenomen voor wat betreft het bemesten. De rechtbank zal in de conclusie van deze uitspraak in het kader van finale geschilbeslechting ingaan op de nieuwe motivering.
Veehouderij (beweiden)
11. Tussen partijen is ook niet in geschil dat de motivering van het bestreden besluit voor wat betreft het beweiden onvoldoende is. Het college heeft in het verweerschrift een nadere motivering opgenomen voor wat betreft het bemesten. De rechtbank zal in de conclusie van deze uitspraak in het kader van finale geschilbeslechting ingaan op de nieuwe motivering.
Veehouderij (stalemissies)
12. In deze zaak staat vast dat de op basis van de PAS-melding gerealiseerde activiteit ten tijde van het bestreden besluit een stikstofdepositie veroorzaakte die significante effecten kan hebben op de betreffende Natura 2000-gebieden zonder dat de veehouderij daarvoor een natuurvergunning had. Er is dus sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
Omdat er sprake is van een overtreding, laat de rechtbank wat eisers hebben aangevoerd over de referentiesituatie buiten beschouwing. Vast staat immers dat het college bevoegd is om handhavend op te treden.
Beginselplicht tot handhaving
13. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
14. Handhavend optreden is alleen onevenredig, als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Is handhavend optreden evenredig?
15. Eisers betogen – kort samengevat – dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat handhavend optreden onevenredig is.
15.1.
De Afdeling heeft in drie uitspraken van 28 februari 2024 uiteengezet dat er ruimte kan bestaan om tijdelijk af te zien van handhavend optreden tegen PAS-melders, mits het college kan motiveren dat er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en het natuurbelang. [5] Over de eisen die aan deze motivering worden gesteld overwoog de Afdeling onder 1.6 van deze uitspraken:
“De Afdeling ziet echter in (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden. Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, kan het college echter pas beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Hiervoor is nodig dat de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. Als daarvoor wordt gekozen dan moeten die maatregelen ten minste gelden tot medio 2025. Wanneer die maatregelen inhouden dat bepaalde activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken stoppen, moet vaststaan dat in die periode de activiteiten die zijn betrokken in de maatregelen, niet kunnen worden hervat.”
15.2.
Het college heeft in het verweerschrift en op de zitting erkend dat de motivering in het bestreden besluit niet voldoet aan de eisen die in de Afdelingsuitspraak worden gesteld. Omdat het bestreden besluit op dit punt in strijd is met het motiveringsbeginsel, slaagt de beroepsgrond.
Het college heeft in het verweerschrift een nadere motivering opgenomen. De rechtbank zal in de conclusie van deze uitspraak in het kader van finale geschilbeslechting ingaan op de nieuwe motivering.
Ingetrokken beroepsgronden
16. Eisers hebben op de zitting hun beroepsgronden met betrekking tot de 25 km-grens in AERIUS en de proceskosten in bezwaar ingetrokken en deze gronden behoeven dan ook geen bespreking meer.
Conclusie en beoordeling finale geschilbeslechting
17. Het beroep is gegrond vanwege een motiveringsgebrek met betrekking tot het project “bemesten” en een motiveringsgebrek met betrekking tot het project “veehouderij” voor wat betreft het beweiden en de stalemissies.
17.1.
Het college heeft in het verweerschrift een nadere motivering gegeven met betrekking tot het bemesten, beweiden en de stalemissies. Voor het bemesten en beweiden is het college aan de hand van de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022 [6] ingegaan op de referentiesituatie voor het beweiden en het bemesten en het daarin opgenomen stappenplan om te bepalen of aan het planologische regime (lees: bestemmingsplan) een referentiesituatie voor deze activiteiten kan worden ontleend, waarmee intern gesaldeerd kan worden.
Voor wat betreft de stalemissies heeft het college in het verweerschrift verwezen naar een nieuw controlerapport van de toezichthouder van 3 juli 2024 waaruit blijkt dat in de stallen 98 stuks melkrundvee, 12 stuks jongvee en 1 paard werden gehouden. Volgens het college opereert de veehouderij met deze dieraantallen inmiddels binnen de vergunde situatie en daarom is niet langer sprake van een natuurvergunningplicht.
17.2.
In de reactie op de eerder genoemde uitspraken van 18 december 2024 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er sprake is van voortzetting van één-en-hetzelfde project omdat het gaat om dezelfde stallen met hetzelfde stalsysteem als vergund in de natuurvergunning van 21 januari 2014, met dien verstande dat er minder dieren worden gehouden dan zijn vergund.
Voor wat betreft het bemesten heeft het college zich op het standpunt gesteld dat deze uitspraken de bestaande praktijk van intern salderen met percelen die voor beweiden en bemesten worden gebruikt niet wijzigt.
Toetsingskader finale geschilbeslechting
18. In artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat dat de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief beslecht.
19. Als een besluit wordt vernietigd, dan dient de rechtbank de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken. Daarbij dient zij onder meer te beoordelen of er grond is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Voor het in stand laten van de rechtsgevolgen is niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. Uit een oogpunt van proceseconomie kan het aangewezen zijn de rechtsgevolgen in stand te laten, indien het bestuursorgaan vasthoudt aan zijn besluit, het besluit alsnog voldoende motiveert en de andere partij zich daarover in voldoende mate heeft kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na de kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets kan doorstaan. [7]
De rechtbank dient daarbij uit te gaan van de feiten en omstandigheden die zich voordoen ten tijde van het doen van de uitspraak. [8] Bij de toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb heeft de rechtbank beoordelingsvrijheid. [9]
Oordeel van de rechtbank
20. De rechtbank merkt allereerst op dat op de zittingen in de vele PAS-zaken die lopen bij de rechtbank duidelijk is geworden wat de emotionele gevolgen zijn van de onzekerheid waarin de PAS-melders en hun gezinnen nu al zes jaar verkeren. Zij willen dat deze handhavingsprocedure en de onzekerheid over legalisatie eindelijk tot een einde komt.
De rechtbank begrijpt echter ook de wens vanuit de natuurorganisaties die willen dat de stikstofdepositie op kwetsbare Natura 2000-gebieden wordt verminderd en dat de minister en de provincie zes jaar na de PAS-uitspraak maatregelen nemen om de stikstofdepositie te verminderen.
De rechtbank zal in deze zaak niet overgaan tot finale geschilbeslechting, wat betekent dat de handhavingszaak en daarmee de onzekerheid helaas nog voort zullen duren. De rechtbank legt hierna uit waarom zij deze handhavingszaak niet finaal zal beslechten.
21. Wat deze zaak anders maakt dan de andere zaken die op de zitting van 26 november 2024 zijn behandeld is, dat het college zich in het verweerschrift onder verwijzing naar een controle van ná het bestreden besluit op het gewijzigde standpunt heeft gesteld dat er niet langer sprake is van een overtreding. De weigering om handhavend op te treden is dus niet langer gebaseerd op de evenredigheid, maar op de mogelijkheid van intern salderen. Wat deze zaak ook anders maakt dan de eerdere PAS-zaken is dat ná het sluiten van het onderzoek de Afdeling op 18 december 2024 haar jurisprudentie met betrekking tot intern salderen heeft gewijzigd. Dit is waarom de rechtbank het onderzoek heeft heropend om partijen in de gelegenheid te stellen om te reageren op deze jurisprudentiewijziging en om aan te geven wat de gevolgen van deze uitspraken zijn voor deze zaak.
Nadat de rechtbank op 20 mei 2025 aan partijen heeft gevraagd of zij een nadere zitting wensen heeft de Afdeling op 28 mei 2025 een uitspraak [10] gedaan, waaruit blijkt dat de wijziging van de rechtspraak over intern salderen bij de beoordeling van een natuurvergunningplicht ook geldt voor intern salderen met een toestemming ontleend aan algemene regels over agrarisch gebruik waar bemesten een onderdeel van is.
22. Deze jurisprudentiewijziging betekent dat het standpunt van het college, dat de rechtspraak voor wat betreft het project “bemesten” niet wijzigt, onjuist is. Het college dient ook voor wat betreft het bemesten aan de hand van de uitspraken van 18 december 2024 en 28 mei 2025 nader te motiveren dat er voor dit project geen sprake is van een natuurvergunningplicht. Deze motivering is er niet, zodat de rechtbank op dit punt niet de rechtsgevolgen in stand kan laten.
De rechtbank stelt daarnaast voor wat betreft het project “veehouderij” vast dat eiseres de conclusies uit het controlerapport van 3 juli 2024 betwist zowel voor wat betreft de dieraantallen als de huisvestingssystemen. Het betoog van eiseres dat in het controlerapport meer melkkoeien worden genoemd dan vergund is weliswaar feitelijk onjuist, want uit het controlerapport blijkt dat er zowel minder vrouwelijk jongvee (26 vergund, 12 aanwezig) en melk- en kalfkoeien (106 vergund en 98 aanwezig) worden gehouden. Uit het controlerapport blijkt echter niet, bijvoorbeeld door foto’s van deze huisvestingssystemen, dat de huisvestingssystemen dezelfde zijn als vergund in de natuurvergunning van 21 januari 2014. Omdat het college ook op dit punt een nadere motivering dient aan te leveren ziet de rechtbank ook geen mogelijkheid om de rechtsgevolgen in stand te laten.
De conclusie is dan ook dat er op dit moment geen plaats is voor finale geschillenbeslechting en dat het college een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen zowel voor wat betreft het project “bemesten” als het project “veehouderij”.
Proceskosten en griffierecht
23. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht en de proceskosten aan eisers vergoeden. Deze vergoeding bedraagt € 1.360,50 omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend (1 punt) en een schriftelijke reactie heeft gegeven op de heropening (0,5 punt). De proceskosten voor het bijwonen van de zitting zijn al vergoed in de andere zaken. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 14 juli 2022;
- bepaalt dat het college een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.360,50 aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, voorzitter, mr. D. Bruinse-Pot en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.