Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/6561
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
1. [eiser][woonplaats],
2. [eiser][woonplaats],
3. [eiser]te [woonplaats],
4. [eiser]te [woonplaats],
5. [eiser] en [eiser]te [woonplaats],
6. [eiser] en [eiser][woonplaats],
7. [eiser][woonplaats],
samen eisers
samen eisers
(gemachtigde: mr. C.F. Geerdes).
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, verweerder(gemachtigde: mr. R.D. Reinders).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], te [woonplaats]
(gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo).
[derde-partij], te [woonplaats]
(gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo).
Procesverloop
Bij besluit van 2 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om intrekking of wijziging van een natuurvergunning die op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) aan [derde-partij] (vergunninghoudster) is verleend, afgewezen.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Vergunninghoudster heeft een schriftelijke reactie gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft, samen met de behandeling van zaken AWB 20/302, 20/303 en 21/1128, plaatsgevonden op 4 november 2021. Eisers 1 t/m 3 en eiser 6, [eiser], zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, vergezeld door R. van Rossum en R. Bonkers. Namens vergunninghoudster zijn [derde-partij] en [derde-partij] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde.
Overwegingen
1. Vergunninghoudster exploiteert een geitenhouderij op het perceel [locatie] in [woonplaats]. Op 27 september 2013 heeft verweerder aan haar een vergunning verleend op grond van de Wnb (de natuurvergunning) voor het vastleggen van
de bestaande situatie. De natuurvergunning maakt, in het natuurspoor, het houden van 3.895 geiten, 10 koeien en 12 kippen op het perceel mogelijk. Bij wijzigingsbesluit van 28 september 2015 heeft verweerder een voorschrift uit de natuurvergunning geschrapt.
De natuurvergunning en het wijzigingsbesluit zijn onherroepelijk.
de bestaande situatie. De natuurvergunning maakt, in het natuurspoor, het houden van 3.895 geiten, 10 koeien en 12 kippen op het perceel mogelijk. Bij wijzigingsbesluit van 28 september 2015 heeft verweerder een voorschrift uit de natuurvergunning geschrapt.
De natuurvergunning en het wijzigingsbesluit zijn onherroepelijk.
1.1.
Bij brief van 30 maart 2020 hebben eisers verweerder verzocht om intrekking of wijziging van de natuurvergunning.
In de eerste plaats leggen eisers aan dit verzoek ten grondslag dat verweerder op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb gehouden is om de natuurvergunning in te trekken of te wijzigen omdat dit nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Volgens eisers heeft de geitenhouderij een significant nadelig effect op het Natura 2000-gebied de Rijntakken en is intrekking van de natuurvergunning de enige passende maatregel.
In de eerste plaats leggen eisers aan dit verzoek ten grondslag dat verweerder op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb gehouden is om de natuurvergunning in te trekken of te wijzigen omdat dit nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Volgens eisers heeft de geitenhouderij een significant nadelig effect op het Natura 2000-gebied de Rijntakken en is intrekking van de natuurvergunning de enige passende maatregel.
In de tweede plaats leggen eisers aan dit verzoek ten grondslag dat het op verweerders weg ligt om op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb over te gaan tot intrekking of wijziging van de natuurvergunning omdat sprake is van gewijzigde omstandigheden die, als deze bekend waren geweest ten tijde van de vergunningverlening, hadden geleid tot een weigering van de natuurvergunning.
2. Eisers kunnen zich niet verenigen met de weigering van hun verzoek om intrekking of wijziging van de natuurvergunning. Zij komen in dit beroep op tegen deze weigering en voeren hiertegen diverse beroepsgronden aan.
De rechtbank bespreekt in de overwegingen 3 tot en met 7 eerst de vraag of het beroep van eisers 6 en 7 ontvankelijk is. In de overwegingen 8 en 9 bespreekt de rechtbank het beroep van verweerder op artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank bespreekt de beroepsgronden van eisers vanaf overweging 10.
De rechtbank bespreekt in de overwegingen 3 tot en met 7 eerst de vraag of het beroep van eisers 6 en 7 ontvankelijk is. In de overwegingen 8 en 9 bespreekt de rechtbank het beroep van verweerder op artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank bespreekt de beroepsgronden van eisers vanaf overweging 10.
Ontvankelijkheid van eisers 6 en 7
3. Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat het beroep van eisers 6 en 7 niet-ontvankelijk is, omdat zij geen belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2 van de Awb.
4.
Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Bij de beantwoording van de vraag of eisers belanghebbenden zijn stelt de rechtbank voorop dat vaste rechtspraak [1] van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) bepaalt dat voor het zijn van belanghebbende aannemelijk moet zijn dat hij als gevolg van de verleende vergunning gevolgen van enige betekenis kan ondervinden.
Verder volgt uit vaste rechtspraak [2] van de Afdeling dat gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het betrokken besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
5. De vraag of eisers 6 belanghebbenden zijn, beantwoordt de rechtbank als volgt. Vast staat dat eisers 6 op een afstand van 1,4 km wonen van de geitenhouderij. Uit rechtspraak [3] van de Afdeling volgt dat omwonenden van een geitenhouderij in ieder geval worden aangemerkt als belanghebbenden bij een woonafstand van 650 meter. De Afdeling baseert zich daarbij op het rapport "Vragen en antwoorden geitenhouderij en gezondheid" van 13 april 2017 van het Kennisplatform Veehouderij en humane gezondheid, alsook de rapporten "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studie)", "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden II" en "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden III" van het RIVM uit 2016, 2017 en 2018. In het laatstgenoemde rapport staat, onder meer, dat er gezondheidsrisico’s bestaan wanneer wordt gewoond binnen een straal van 2 km van een geitenhouderij. Deze risico’s bestaan uit een verhoogde kans op longontsteking van 30%. Nu eisers 6 op 1,4 km afstand van de geitenhouderij wonen, is naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk dat zij gevolgen van enige betekenis ondervinden in de vorm van gezondheidsrisico’s. Verweerder stelt zich daarom ten onrechte op het standpunt dat eisers 6 geen belanghebbenden zijn als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Het beroep van eisers 6 is dan ook ontvankelijk.
6.
Voordat de rechtbank kan toekomen aan de vraag of eiser 7 belanghebbende is, ziet de rechtbank zich ambtshalve voor de vraag gesteld of eiser 7 belang heeft bij inhoudelijke beoordeling van zijn beroep. Daarover overweegt de rechtbank het volgende. Op de zitting heeft de gemachtigde van eisers toegelicht dat eiser 7 is verhuisd, niet meer in de omgeving van de geitenhouderij woont en daar geen eigendom heeft. Niet gebleken is dat de nieuwe eigenaar het beroep heeft overgenomen of dat eiser 7 enige verplichting is aangegaan tegenover de nieuwe eigenaar die verband houdt met het verkochte woonperceel. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om belang aan te nemen bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep van eiser 7.
Voordat de rechtbank kan toekomen aan de vraag of eiser 7 belanghebbende is, ziet de rechtbank zich ambtshalve voor de vraag gesteld of eiser 7 belang heeft bij inhoudelijke beoordeling van zijn beroep. Daarover overweegt de rechtbank het volgende. Op de zitting heeft de gemachtigde van eisers toegelicht dat eiser 7 is verhuisd, niet meer in de omgeving van de geitenhouderij woont en daar geen eigendom heeft. Niet gebleken is dat de nieuwe eigenaar het beroep heeft overgenomen of dat eiser 7 enige verplichting is aangegaan tegenover de nieuwe eigenaar die verband houdt met het verkochte woonperceel. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om belang aan te nemen bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep van eiser 7.
7. Gelet op wat hiervoor is overwogen, concludeert de rechtbank dat het beroep van eisers 6 ontvankelijk en het beroep van eiser 7 niet-ontvankelijk is. Eisers 1 t/m 6 zullen gemakshalve tot de conclusie in rechtsoverwegingen 32, worden aangeduid als “eisers”.
Relativiteit
8. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit vanwege strijd met de Wnb. Deze wet ziet volgens verweerder op het algemeen belang van de bescherming van de natuurwaarden en niet op de bescherming van belangen van individuen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving. Deze individuele belangen van eisers zijn ook niet zo verweven met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Verweerder stelt dat eisers 1 tot en met 5 op een afstand van 600 meter tot 1,4 kilometer van de Rijntakken wonen. Hoewel eisers 6 op een afstand van ongeveer 60 meter van de grens van de Rijntakken wonen, vindt verweerder dat ook hen het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen, omdat het dichtstbijzijnde stikstofgevoelige habitattype is gelegen op ongeveer 380 meter van hun woning.
8.1.
In artikel 8:69a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter van vernietiging afziet indien de geschonden rechtsnorm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich er op beroept.
8.2.
De bepalingen van de Wnb over de beoordeling van plannen, projecten of andere handelingen, die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit vaste rechtspraak [4] van de Afdeling volgt dat de individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied wonen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
8.3.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de afstand van de woning van eisers 6 tot het Natura 2000-gebied de Rijntakken ongeveer 60 meter bedraagt. Gezien deze geringe afstand, is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van ligging in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied. Dit brengt met zich dat er een duidelijke verwevenheid is komen vast te staan van de individuele belangen van eisers 6 bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, zodat moet worden geoordeeld dat de betrokken norm van de Wnb strekt tot de bescherming van hun belangen.
Wat verweerder in dit kader naar voren heeft gebracht, doet hieraan niet af. Zo stelt verweerder - onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Limburg van 10 februari 2020 [5] - dat voor de vraag of sprake is van onmiddellijke nabijheid niet de woonafstand tot het Natura 2000-gebied de Rijntakken maar die tot het dichtstbijzijnde stikstofgevoelige habitattype Glanshaver- en Vossenstaarthooilanden (H6510A) bepalend is en dat deze afstand 380 meter bedraagt, maar naar het oordeel van de rechtbank berust verweerders stelling niet op een juiste lezing van deze uitspraak. In die zaak is de afstand tot de stikstofgevoelige hexagoon betrokken omdat dit gebied, als onderdeel van het daar relevante Natura 2000-gebied, op de kortste afstand was gelegen van de perceelsgrens van de wijndruivenexploitant. Dit betekent nog niet dat in die zaak is geoordeeld dat de afstand tot het meest dichtbij zijnde stikstofgevoelige habitattype bepalend is voor de vraag of het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen. De rechtspraak van de Afdeling geeft geen aanknopingspunten voor het oordeel dat niet van de afstand tot het Natura 2000-gebied maar van de afstand tot het dichtstbijzijnde stikstofgevoelige habitattype moet worden uitgegaan.
Verder stelt verweerder dat zich tussen de woning van eisers 6 en de rand van het Natura 2000-gebied de Rijntakken een dijk bevindt, maar ook dan blijft naar het oordeel van de rechtbank overeind dat de woning van eisers 6 is gelegen in onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied.
9. De rechtbank is daarom van oordeel dat het relativiteitsvereiste zoals neergelegd in artikel 8:69a van de Awb, niet aan eisers 6 kan worden tegengeworpen. Omdat de rechtbank daarom toekomt aan de inhoudelijke beoordeling van het beroep wordt in het midden gelaten of het relativiteitsvereiste wel aan eisers 1 tot en met 5 kan worden tegengeworpen.
Waarover gaat dit beroep?
10. Eisers kunnen zich niet verenigen met de weigering van hun verzoek om intrekking of wijziging van de natuurvergunning. Zij betogen dat de natuurvergunning ingetrokken of gewijzigd had moeten worden op basis van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb of artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb. In deze zaak staat de vraag centraal of verweerder het verzoek van eisers om intrekking of wijziging van de natuurvergunning van de geitenhouderij heeft mogen afwijzen.
11. De Afdeling heeft begin dit jaar uiteengezet onder welke omstandigheden een natuurvergunning kan of moet worden ingetrokken of gewijzigd en welke eisen aan de motivering van een beslissing op een verzoek om intrekking of wijziging van een natuurvergunning worden gesteld. [6] Het toetsingskader uit deze Afdelingsuitspraak vormt de leidraad bij de beoordeling van de beroepsgronden.
12. De rechtbank bespreekt hierna eerst het aan haar gerichte verzoek van eisers om het verzoek van 30 maart 2020 om intrekking of wijziging en de zienswijze van 1 september 2020 als onderdeel van het beroep te beschouwen. Daarna zal de rechtbank de beroepsgronden die zien op het tweede lid van artikel 5.4 bespreken. Vervolgens komen de beroepsgronden die zien op artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb aan de orde.
Verzoek om intrekking of wijziging en zienswijze
13. Eisers verzoeken om het verzoek van 30 maart 2020 en de zienswijze van
1 september 2020 in beroep als herhaald en ingelast te beschouwen. In het ontwerpbesluit en het bestreden besluit is verweerder ingegaan op de stellingen die eisers in het verzoek en hun zienswijzen naar voren hebben gebracht. Omdat eisers in beroep niet nader onderbouwen waarom deze reactie van verweerder tekortschiet, kan de enkele verwijzing naar deze documenten niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank zal daarom alleen de gronden behandelen die in het beroepschrift van 10 december 2020 door eisers zijn aangevoerd.
1 september 2020 in beroep als herhaald en ingelast te beschouwen. In het ontwerpbesluit en het bestreden besluit is verweerder ingegaan op de stellingen die eisers in het verzoek en hun zienswijzen naar voren hebben gebracht. Omdat eisers in beroep niet nader onderbouwen waarom deze reactie van verweerder tekortschiet, kan de enkele verwijzing naar deze documenten niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank zal daarom alleen de gronden behandelen die in het beroepschrift van 10 december 2020 door eisers zijn aangevoerd.
Intrekkingsgrond artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb14. Artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat een vergunning wordt ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. [7] Dit artikel uit de Habitatrichtlijn voorziet in een permanente beschermingsverplichting en strekt ertoe dat passende maatregelen getroffen worden als verslechtering of significante verstoring van natuurlijke habitats en habitats van soorten dreigt.
15. Uit de Logtsebaan-uitspraak volgt dat in artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb besloten ligt dat een grond voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning aanwezig is als een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in een Natura 2000-gebied dreigt en de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden. Als aan deze twee voorwaarden is voldaan, staat vast dat ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn passende maatregelen moeten worden getroffen om verslechteringen of verstoringen met significante gevolgen voor de natuurwaarden in een Natura 2000-gebied te voorkomen. Verweerder heeft beoordelingsruimte bij de keuze van de maatregelen die passend zijn. Dit betekent dat het intrekken of wijzigen van een natuurvergunning als passende maatregel kan worden ingezet, maar dat ook andere passende maatregelen kunnen worden getroffen. Als intrekking of wijziging van de natuurvergunning echter de enige passende maatregel is, moet de vergunning worden ingetrokken of gewijzigd.
Als verweerder niet voor intrekking of wijziging van de natuurvergunning kiest, moet hij inzichtelijk maken op welke wijze hij invulling heeft gegeven aan zijn beoordelingsruimte. Uit de Logtsebaan-uitspraak volgt dat verweerder dat kan doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat die effectief zijn.
Als verweerder niet voor intrekking of wijziging van de natuurvergunning kiest, moet hij inzichtelijk maken op welke wijze hij invulling heeft gegeven aan zijn beoordelingsruimte. Uit de Logtsebaan-uitspraak volgt dat verweerder dat kan doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat die effectief zijn.
Verslechtering of significante verstoring van en de effecten op de natuurwaarden in Natura 2000-gebied de Rijntakken
16. Eisers betogen dat bij het stikstofgevoelige Natura 2000-gebied de Rijntakken een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden dreigt én dat de activiteiten van de geitenhouderij daarop effecten hebben. Volgens eisers is verweerder hier in het bestreden besluit ten onrechte niet op ingegaan.
17. Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat eisers niet hebben onderbouwd dat er een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in de Rijntakken dreigt en, als dit al het geval is, op welke habitattypen deze verslechtering ziet.
17.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder op zichzelf terecht heeft opgemerkt dat eisers de stelling dat verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in de Rijntakken dreigt, niet hebben onderbouwd. Desondanks is de rechtbank van oordeel dat de hierna te noemen documenten voldoende aanknopingspunten bieden voor de conclusie dat deze verslechtering of significante verstoring dreigt. Hiervoor wijst de rechtbank op het maatregelenpakket dat in het leven is geroepen om natuurwaarden in Natura 2000-gebieden in Nederland en Gelderland in het algemeen, maar ook meer specifiek in het gebied de Rijntakken te beschermen, en de in de volgende documenten beschreven noodzaak voor die maatregelen.
Zo staat in de Contournota Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering [8] (Contournota) dat in Nederland al decennialang sprake is van een te hoge stikstofbelasting op een groot aantal Natura 2000-gebieden met stikstofgevoelige habitats wat daar leidt tot negatieve effecten op de kwaliteit van de natuur en als gevolg daarvan op de biodiversiteit.
In de Uitvoeringsagenda Gelderse Maatregelen Stikstof 2021 - 2025 [9] (Uitvoeringsagenda) zijn figuren opgenomen waaruit blijkt dat op locaties binnen de Rijntakken de kritische depositiewaarde wordt overschreden. Dat dit zo is, is blijkens het verweerschrift [10] ook niet in geschil. Bovendien staat in de Uitvoeringsagenda dat het Gelderse aandeel in de totale Nederlandse binnenvaart ruim 30% is, wat zich uit in flink verhoogde stikstofneerslag op sommige delen van de Rijntakken die kan oplopen tot meer dan 40 mol per hectare per jaar. [11] Verder staat in het Beheerplan Natura 2000 Rijntakken [12] (Beheerplan) dat verschillende habitattypen en leefgebieden van soorten in de Rijntakken gevoelig zijn voor depositie van stikstof waardoor de kwaliteit van de typen en leefgebieden afneemt.
Ten slotte staat nog in de Gebiedsanalyse Rijntakken [13] dat de kritische depositiewaarden voor een aantal habitattypen en stikstofgevoelige leefgebieden in de Rijntakken wordt overschreden.
In de Uitvoeringsagenda Gelderse Maatregelen Stikstof 2021 - 2025 [9] (Uitvoeringsagenda) zijn figuren opgenomen waaruit blijkt dat op locaties binnen de Rijntakken de kritische depositiewaarde wordt overschreden. Dat dit zo is, is blijkens het verweerschrift [10] ook niet in geschil. Bovendien staat in de Uitvoeringsagenda dat het Gelderse aandeel in de totale Nederlandse binnenvaart ruim 30% is, wat zich uit in flink verhoogde stikstofneerslag op sommige delen van de Rijntakken die kan oplopen tot meer dan 40 mol per hectare per jaar. [11] Verder staat in het Beheerplan Natura 2000 Rijntakken [12] (Beheerplan) dat verschillende habitattypen en leefgebieden van soorten in de Rijntakken gevoelig zijn voor depositie van stikstof waardoor de kwaliteit van de typen en leefgebieden afneemt.
Ten slotte staat nog in de Gebiedsanalyse Rijntakken [13] dat de kritische depositiewaarden voor een aantal habitattypen en stikstofgevoelige leefgebieden in de Rijntakken wordt overschreden.
18. Verder is op de zitting gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat de geitenhouderij effecten heeft op de natuurwaarden van Natura 2000-gebied de Rijntakken.
Zo is aan verweerder voorgehouden dat uit de natuurvergunning [14] naar voren komt dat de stikstofdepositie van de geitenhouderij diverse habitattypen van de Rijntakken raakt en dat de depositiewaarden oplopen tot 13,7 mol per hectare per jaar, waarna verweerder heeft bevestigd dat hij van de in de natuurvergunning weergegeven depositiewaarden uitgaat.
19. Gelet op wat hiervoor is overwogen onder 17.1 en 18 is verweerder gehouden om passende maatregelen te treffen om verslechteringen of verstoringen met significante gevolgen voor de natuurwaarden in de Rijntakken te voorkomen.
Passende maatregelen
20. Eisers hebben op de zitting betoogd dat verweerder niet heeft voldaan aan de verplichting om inzichtelijk te maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Volgens eisers is het bestreden besluit op dit onderwerp onvoldoende concreet.
20.1.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat intrekking van de natuurvergunning niet strikt noodzakelijk is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn omdat verslechtering van de natuurwaarden in de Rijntakken kan worden voorkomen door het treffen van andere passende maatregelen. Verweerder heeft in dit besluit aangegeven dat hij in een breder perspectief onderzoekt welke maatregelen er genomen kunnen worden om met zekerheid verslechtering of significante verstoring in Natura 2000-gebieden in Gelderland tegen te gaan. Volgens verweerder kunnen dit algemene maatregelen en maatregelen op vergunningniveau zijn.
20.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met deze uitleg niet voldaan aan zijn verplichting om inzichtelijk te maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. [15] De enkele stelling van verweerder dat hij onderzoek doet naar maatregelen en dat deze maatregelen kunnen bestaan uit algemene maatregelen en maatregelen op vergunningniveau is hiervoor onvoldoende concreet. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd.
Het betoog van eisers slaagt.
21. In het verweerschrift heeft verweerder een nadere uitwerking gegeven van de maatregelen die hij onderzoekt en treft. De rechtbank ziet hierin aanleiding om te bezien of verweerder hiermee inmiddels alsnog voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat toereikende passende maatregelen zijn of zullen worden getroffen.
22. In het verweerschrift wijst verweerder op drie documenten waarin maatregelen staan genoemd die volgens hem als passend moeten worden aangemerkt: 1. de Uitvoeringsagenda; 2. het Beheerplan en 3. de Contournota. Hieronder volgt per document een samenvatting van de maatregelen.
1. Uitvoeringsagenda
In paragraaf 5.3 van dit document staat verweerders ambitie weergegeven om diverse bronmaatregelen te realiseren die de landbouw, de mobiliteit, de industrie en de bouw raken.
De bronmaatregelen die zien op de landbouw bestaan uit het aanbod van een vrijwillige stoppersregeling en een stalinnovatieregeling voor kalverhouderijen én sectorafspraken voor emissiearme stallen in de pluimvee- en melkveesector.
De bronmaatregelen die zien op de mobiliteit bestaan uit het vergroenen van vervoer; het realiseren van hubs, het vergroenen van ov-materieel, het aanleggen van fietsinfrastructuur, gedragsmaatregelen, het realiseren van modal shift in het goederenvervoer, het vergroenen van goederenvervoer, het afwaarderen van provinciale wegen, de corridoraanpakken, het aanleggen van laadinfrastructuur, het realiseren van Mobility as a Service (Maas) en het bevorderen van zero-emissie in binnensteden.
De bronmaatregelen die zien op de industrie bestaan uit het bevorderen van de ontwikkeling van projecten met als doel de reductie van CO2 en NOₓ in de papierindustrie, sectorbrede afspraken in de papierindustrie en bevordering van de optimalisatie van Best Beschikbare Technieken bij de meest impactvolle bedrijven.
De bronmaatregelen die zien op de bouw bestaan uit bevordering van de vernieuwing van mobiele werktuigen in de bouwsector en het volgen van de monitoring en evaluering van de resultaten van deze vernieuwing, bevordering van de ontwikkeling van pilots die helpen lessen te leren rond stikstofreductie, stimuleren van emissiereductie in de rol als aanbesteder en de realisatie van bouwhubs, het bevorderen van verdere verduurzaming van aanleg, beheer en onderhoud van infrastructuur, periodieke overleggen binnen de sector en de uitwisseling van kennis op het gebied van aanbesteding en innovaties, het stimuleren van een lager autogebruik door een handreiking rond lagere parkeernormen en de ontwikkeling van woningbouwplannen in de nabijheid van openbaar vervoer.
2. Beheerplan
In paragraaf 5 en bijlage 3 van het Beheerplan worden diverse maatregelen genoemd. Deze maatregelen bestaan uit het (extra) maaien van glanshaverhooiland en stroomdalgrasland in de uitwaarden, de voorbereiding en uitvoering van diverse projecten in de uiterwaarden die zorgen voor behoud, herstel en uitbreiding van habitattypen door bijvoorbeeld uitbreiding van onder andere glanshaverhooiland en stroomdalgrasland, aanleg van ooibos en verbetering van beheer én het opstellen van plannen voor verbetering kwaliteit leefgebied van soorten zoals de kwartelkoning.
3. Contournota
Op pagina 15 van dit document staat een overzicht van zestien maatregelen weergegeven die zijn gericht op vermindering van stikstofdepositie. Zo vindt bijvoorbeeld provinciale aankoop van veehouderijen nabij Natura 2000-gebieden plaats en worden stalmaatregelen getroffen die zijn gericht op innovatie, investeringen en normeringen. Per maatregel is aangegeven wat het verwachte reducerend effect op de stikstofdepositie is. Ook wordt per maatregel vermeld of deze in uitvoering of in ontwikkeling is of nog verder moet worden uitgewerkt. Op deze pagina wordt geconcludeerd dat het totale maatregelenpakket leidt tot een reductie van de stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden in Nederland, met gemiddeld een geschatte reductiebandbreedte van 103 tot 180 mol/ha/jr in 2030.
22.1.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de drie documenten voldoende concreet op welke wijze uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijk daling van stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden in Nederland en Gelderland in het algemeen, maar ook meer in het bijzonder in het gebied de Rijntakken. Zo wordt in de Uitvoeringsagenda [16] en de Contournota [17] inzichtelijk gemaakt welke depositiereductie de maatregelen tot gevolg hebben en wordt in het Beheerplan [18] beschreven hoe de maatregelen ertoe leiden dat wordt bereikt dat bestaande natuurwaarden worden behouden, uitgebreid of verbeterd. De rechtbank is van oordeel dat dit gecombineerde pakket van maatregelen naar verwachting zal leiden tot relevante verbetering ten aanzien van de stikstofdepositie. Verder heeft verweerder voldoende inzichtelijk gemaakt dat de maatregelen binnen afzienbare tijd zullen worden uitgevoerd. Uit de Uitvoeringsagenda [19] en het Beheerplan [20] volgt dat het streven is om de daarin opgenomen maatregelen vóór 2025 te realiseren. Voor de Contournota geldt dat het streven is om de daarin opgenomen maatregelen vóór 2030 te realiseren. De rechtbank acht deze termijn niet onredelijk.
22.2.
De conclusie van de rechtbank is dat verweerder met deze toelichting dus alsnog voldoende concreet en inzichtelijk heeft gemaakt welke andere passende maatregelen worden of zullen worden genomen ter voorkoming van verslechtering of significante verstoring van de natuurwaarden in de Rijntakken. Ook is voldoende inzichtelijk gemaakt binnen welk tijdpad deze maatregelen worden getroffen en wanneer ze naar verwachting effect sorteren. Gelet hierop heeft verweerder in redelijkheid op grond van de (alsnog) gegeven motivering kunnen afzien van het toepassen van de in artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb neergelegde bevoegdheid om de natuurvergunning in te trekken of te wijzigen.
23. De rechtbank wijst in dit verband nog wel op het volgende. Niet van alle aangekondigde maatregelen is op dit moment al duidelijk of zij daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd en welke reducerende effecten dat precies zal hebben. De uitvoering van een aantal van de aangekondigde maatregelen is namelijk afhankelijk van politieke besluitvorming en beschikbare financiële middelen. De landelijke en provinciale politiek heeft nog altijd geen structurele oplossing gevonden voor de stikstofcrisis die is ontstaan na de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (de PAS-uitspraak). [21] De landelijke en provinciale wetgever kunnen niet blijven nadenken over de meest wenselijke aanpak van de stikstofcrisis, maar zullen hierover besluiten moeten nemen zodat op korte termijn maatregelen kunnen worden genomen waarmee natuurorganisaties, bedrijven, burgers en lokale overheden in concrete gevallen verder kunnen. Eisers mogen van de overheid verwachten dat hierover binnen afzienbare termijn meer duidelijk wordt. Ook mogen zij van verweerder verwachten dat snel meer duidelijk wordt over de concrete uitvoering van de door hem aangekondigde maatregelen en het effect daarvan op het Natura 2000-gebied.
Hoewel de rechtbank in deze zaak heeft geconcludeerd dat verweerder voor dit moment voldoende concreet en inzichtelijk heeft gemaakt welke passende maatregelen wel zullen worden genomen, ontslaat dit hem dus niet van zijn verantwoordelijkheid om ook in de nabije toekomst daadwerkelijk aan de slag te gaan met de verdere uitwerking en uitvoering van de aangekondigde of andere maatregelen.
23. De rechtbank wijst in dit verband nog wel op het volgende. Niet van alle aangekondigde maatregelen is op dit moment al duidelijk of zij daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd en welke reducerende effecten dat precies zal hebben. De uitvoering van een aantal van de aangekondigde maatregelen is namelijk afhankelijk van politieke besluitvorming en beschikbare financiële middelen. De landelijke en provinciale politiek heeft nog altijd geen structurele oplossing gevonden voor de stikstofcrisis die is ontstaan na de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (de PAS-uitspraak). [21] De landelijke en provinciale wetgever kunnen niet blijven nadenken over de meest wenselijke aanpak van de stikstofcrisis, maar zullen hierover besluiten moeten nemen zodat op korte termijn maatregelen kunnen worden genomen waarmee natuurorganisaties, bedrijven, burgers en lokale overheden in concrete gevallen verder kunnen. Eisers mogen van de overheid verwachten dat hierover binnen afzienbare termijn meer duidelijk wordt. Ook mogen zij van verweerder verwachten dat snel meer duidelijk wordt over de concrete uitvoering van de door hem aangekondigde maatregelen en het effect daarvan op het Natura 2000-gebied.
Hoewel de rechtbank in deze zaak heeft geconcludeerd dat verweerder voor dit moment voldoende concreet en inzichtelijk heeft gemaakt welke passende maatregelen wel zullen worden genomen, ontslaat dit hem dus niet van zijn verantwoordelijkheid om ook in de nabije toekomst daadwerkelijk aan de slag te gaan met de verdere uitwerking en uitvoering van de aangekondigde of andere maatregelen.
Intrekkingsgrond artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb24. Artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb bepaalt dat een vergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd als de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zouden hebben bestaan.
Het gaat hier om een zogenoemde discretionaire bevoegdheid van verweerder. Dit betekent dat verweerder niet verplicht is om deze bevoegdheid te gebruiken. Verweerder zal een afweging van de betrokken belangen moeten maken. Tot die belangen behoort mede het belang van de rechtszekerheid van de vergunninghoudster. [22]
Het gaat hier om een zogenoemde discretionaire bevoegdheid van verweerder. Dit betekent dat verweerder niet verplicht is om deze bevoegdheid te gebruiken. Verweerder zal een afweging van de betrokken belangen moeten maken. Tot die belangen behoort mede het belang van de rechtszekerheid van de vergunninghoudster. [22]
Gewijzigde omstandigheden
25. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat deze intrekkingsgrond niet van toepassing is, omdat geen sprake is van gewijzigde omstandigheden. Volgens verweerder leidt de natuurvergunning niet tot uitbreiding van de geitenhouderij.
In het verweerschrift merkt verweerder nog op dat een natuurvergunning is aangevraagd voor het houden van 3.895 geiten en dat hij op de aanvraag moest beslissen zoals die voorlag, zelfs als ten tijde van de aanvraag op grond van andere wetgeving niet meer dan 700 geiten gehouden zouden mogen worden.
In het verweerschrift merkt verweerder nog op dat een natuurvergunning is aangevraagd voor het houden van 3.895 geiten en dat hij op de aanvraag moest beslissen zoals die voorlag, zelfs als ten tijde van de aanvraag op grond van andere wetgeving niet meer dan 700 geiten gehouden zouden mogen worden.
26. Eisers betogen dat sprake is van gewijzigde omstandigheden omdat na de verlening van de natuurvergunning sprake is van het op 30 augustus 2017 ingegane verbod op nieuwvestiging en uitbreiding van geitenhouderijen. Volgens eisers is het gevolg van deze zogenoemde ‘geitenstop’ dat vergunninghoudster niet meer dan 700 geiten ter plaatse mag houden, omdat zij voor het houden van dat aantal geiten toestemming heeft op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
27. De rechtbank stelt voorop dat op 30 augustus 2017 een tijdelijk verbod op nieuwvestiging en uitbreiding van geitenhouderijen is ingegaan dat is neergelegd in artikel 2.34 van de Omgevingsverordening Gelderland. Partijen verschillen van mening of vergunninghoudster ten tijde van de peildatum 700 of 2.225 geiten mocht houden. Het antwoord hierop laat de rechtbank in het midden. In beide gevallen is het namelijk zo dat met de natuurvergunning, waarin wordt uitgegaan van een bezetting van 3.895 geiten, is vooruitgelopen op een uitbreiding van het aantal geiten. Wanneer de geitenstop ten tijde van verlening van de natuurvergunning van kracht was geweest, had deze aan de uitbreiding in de weg gestaan. De rechtbank is van oordeel dat de natuurvergunning in dat geval, in deze vorm, dan ook niet had kunnen worden verleend. Naar het oordeel van de rechtbank is er sinds de verlening van de natuurvergunning daarom sprake van gewijzigde omstandigheden en doet de in artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb genoemde situatie zich voor.
Belangenafweging
28. Nu sprake is van een gewijzigde omstandigheid, is verweerder bevoegd om de natuurvergunning in te trekken of te wijzigen op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb. De rechtbank zal daarom beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om van die bevoegdheid geen gebruik te maken.
29. Verweerder heeft in het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat de belangen van vergunninghoudster zo zwaarwegend zijn dat het intrekken van de natuurvergunning voor haar onevenredig uitpakt. In het verweerschrift is hierop aangevuld dat verweerder aan het belang van de vergunninghoudster bij behoud van de rechtens onaantastbare natuurvergunning een zwaarwegend gewicht toekent. De gevolgen van de intrekking voor de vergunninghoudster zijn afgezet tegen de effecten die de intrekking heeft voor de natuurwaarden. Intrekking van de natuurvergunning heeft volgens verweerder nauwelijks enig positief effect op het Natura 2000-gebied. Op de zitting heeft verweerder verder toegelicht dat hij de gevolgen van de maatregelen die nodig zijn om de natuurwaarden te verbeteren zo evenredig mogelijk wil verdelen en wil voorkomen dat alleen ondernemers zoals vergunninghoudster zwaar worden getroffen. Verweerder legt de belangenafweging daarom in het nadeel van eisers uit.
30. Eisers betogen dat verweerder aan het belang van vergunninghoudster ten onrechte een doorslaggevend gewicht heeft toegekend.
31. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de belangen van eisers onvoldoende kenbaar heeft betrokken en dat het bestreden besluit daarom ondeugdelijk is gemotiveerd.
Zo heeft verweerder het belang van eisers bij een verbetering van de natuurwaarden in de Rijntaken, die deels onderdeel uitmaken van hun leefomgeving, in het geheel niet in de belangenafweging betrokken.
Ook blijkt niet dat verweerder de hoogte van de stikstofdepositie van de geitenhouderij heeft meegewogen. Uit de natuurvergunning komt naar voren dat de stikstofdepositie van de geitenhouderij op de Rijntakken oploopt tot 13,7 mol per hectare per jaar. De rechtbank is van oordeel dat dit een substantiële stikstofdepositie is. Vooral als die wordt afgezet tegen de door verweerder beoogde ondergrens van de stikstofreductie van 103 mol/ha/jaar die het gevolg zou moeten zijn van al de maatregelen die in de Contournota zijn beschreven.
Daar komt bij dat verweerder niet zonder nadere motivering doorslaggevend gewicht heeft kunnen toekennen aan de rechtszekerheid die vergunninghoudster kan ontlenen aan een onherroepelijke natuurvergunning en de omstandigheid dat intrekking van de natuurvergunning verstrekkend kan zijn omdat vergunninghoudster de geitenhouderij daarna mogelijk niet meer kan exploiteren. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat verweerder wil voorkomen dat willekeurige ondernemers zwaar getroffen worden door de intrekking van vergunningen terwijl anderen die gevolgen niet of nauwelijks ondervinden. In deze opsomming van argumenten houdt verweerder namelijk geen rekening met het feit dat met de natuurvergunning is vooruitgelopen op een uitbreiding van het aantal geiten tot 3.895 terwijl de geitenstop uit de provinciale Omgevingsverordening Gelderland er in dit concrete geval aan in de weg staat om deze uitbreiding in het Wabo-spoor te realiseren. Verweerder heeft niet uitgelegd waarom er desondanks geen reden bestaat om op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb over te gaan tot wijziging van de natuurvergunning, terwijl hier in het verzoek van eisers van 30 maart 2020 wel om is verzocht.
Gelet hierop heeft verweerder met de gegeven motivering niet in redelijkheid kunnen afzien van het toepassen van de in artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb neergelegde bevoegdheid om de natuurvergunning in te trekken of te wijzigen.
Het betoog van eisers slaagt.
Het betoog van eisers slaagt.
Conclusie
32. Gelet op wat onder 20.2 en 31 is overwogen, is het beroep van eisers 1 t/m 6 gegrond.
Verweerder heeft in het bestreden besluit, voor zover dit besluit ziet op de weigering om op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb over te gaan tot intrekking of wijziging van de natuurvergunning, niet goed gemotiveerd met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Daarom zal het bestreden besluit op dit punt worden vernietigd. Omdat met het verweerschrift alsnog een toereikende motivering is gegeven, ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit op dit punt in stand te laten.
Verder heeft verweerder in het bestreden besluit, voor zover dit besluit ziet op de weigering om op grond van artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb over te gaan tot intrekking of wijziging van de natuurvergunning, de belangen van eisers 1 t/m 6 onvoldoende kenbaar betrokken en het bestreden besluit in zoverre ondeugdelijk gemotiveerd. Daarom zal het bestreden besluit ook op dit punt worden vernietigd. Omdat in het verweerschrift hiervoor niet alsnog een toereikende motivering is gegeven, ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit op dit punt in stand te laten. Dit betekent dat verweerder het verzoek van eisers 1 t/m 6 om op grond van artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb over te gaan tot intrekking dan wel wijziging van de natuurvergunning, opnieuw zal moeten beoordelen.
33. Omdat verweerder niet op de juiste wijze duidelijk heeft gemaakt waarom de natuurvergunning niet wordt ingetrokken dan wel gewijzigd, zal de rechtbank verweerder in de door eisers 1 t/m 6 gemaakte proceskosten veroordelen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op een zitting, met een waarde van € 748,- per punt en wegingsfactor 1).
34. Tot slot bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eisers 1 t/m 6 betaalde griffierecht van € 178,- aan hen vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiser 7 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van eisers 1 t/m 6 gegrond;
- verklaart het beroep van eisers 1 t/m 6 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven voor zover dit besluit betrekking heeft op artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb;
- bepaalt dat verweerder voor het overige opnieuw beslist op het verzoek van eisers 1 t/m 6;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers 1 t/m 6 voor een bedrag van € 1.496,-;
- draagt verweerder op de door eisers 1 t/m 6 betaalde griffiekosten van € 178,- aan hen te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S.T. Belt, voorzitter, mr. M. Duifhuizen, en
mr. J.A.M. van Heijningen, rechters, in aanwezigheid van mr. T. Gelo, griffier.
mr. J.A.M. van Heijningen, rechters, in aanwezigheid van mr. T. Gelo, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.