Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/256
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. O.E. Usma),
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (DUO [1] ), de minister
(gemachtigde: mr. G.J.M. Naber).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de intrekking van haar uitwonendenbeurs per 1 juli 2021 en de terugvordering van de over de periode van 1 juli 2021 tot en met 30 juni 2022 betaalde beurs ter hoogte van € 2.666,94. De minister heeft daartoe besloten met een drietal besluiten van 5 juli 2022.
1.1.
Met het bestreden besluit van 29 november 2022 op het bezwaar van eiseres is de minister bij die besluiten gebleven.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met twee verweerschriften van 6 maart 2023 en van 13 juni 2024.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 21 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister (via beeldverbinding).
Totstandkoming van het besluit
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiseres volgde sinds 1 juli 2021 de voltijd mbo-opleiding Gespecialiseerd pedagogisch medewerker aan [school] in [plaats] . In verband met het volgen van deze opleiding heeft de minister aan eiseres per 1 juli 2021 een basisbeurs en een aanvullende beurs op grond van de Wet studiefinanciering (Wsf 2000) toegekend in de vorm van een prestatiebeurs. Het betreft studiefinanciering voor uitwonenden. Per 1 januari 2022 ontvangt eiseres ook studiefinanciering in de vorm van een lening en heeft zij recht op een reisvoorziening. Eiseres staat sinds 26 juni 2021 in de Basisregistratie Personen (BRP) ingeschreven op het adres [locatie 1] in [plaats] (hierna: het BRP-adres). Op dit adres staan ook de broer van eiseres, [persoon A] , en haar schoonzus, [persoon B] , ingeschreven.
2.1.
Op 8 november 2021, 22 november 2021 en 25 november 2021 hebben controleurs van de DUO getracht een huisbezoek af te leggen op het BRP-adres. Omdat bij al deze pogingen niemand aanwezig was, hebben de controleurs besloten om op 25 november 2021 een huisbezoek af te leggen op het adres van de moeder van eiseres, [locatie 2] in [plaats] . Eiseres en haar moeder waren op dat adres aanwezig tijdens dit huisbezoek. Eiseres heeft toestemming verleend voor het afleggen van het huisbezoek. Zij heeft aan de controleurs haar kamer getoond. Daarbij is een grijs beslapen tweepersoonsbed, een witte driedeurskledingkast, een witte kaptafel met een krukje en een witte openvakkenkast aangetroffen. In de kledingkast toonde eiseres haar volledig garderobe. In de openvakkenkast lagen studiespullen en persoonlijke verzorgingsartikelen. Op de kaptafel lagen make-upspullen. Op de grond lag een laptop met oplader. Eiseres verklaarde bij haar moeder te zijn, omdat zij zich niet lekker voelde. Eiseres heeft toestemming verleend voor het maken van foto’s. Nadat eiseres en haar moeder hadden gezegd ziek te zijn en eiseres had gezegd dat zij geen verklaring meer wilde afleggen, hebben de controleurs de woning verlaten.
2.2.
Op 9 mei 2022 hebben controleurs van de DUO getracht een huisbezoek af te leggen op het BRP-adres. Omdat niemand aanwezig was, hebben de controleurs besloten om een huisbezoek af te leggen op het adres van de moeder van eiseres. De reden hiervoor was dat bij het huisbezoek op 25 november 2021 eiseres was aangetroffen op dat adres. De moeder van eiseres heeft geen toestemming verleend voor een huisbezoek op haar adres. Daarbij verklaarde zij dat eiseres bij haar broer en zijn vrouw woont. Beiden zijn niet veel thuis omdat ze allebei werken. Vorig jaar was eiseres bij haar omdat ze ziek was. In de gang in de woning zagen de controleurs een paar witte sneakers. Daarvan heeft haar moeder bevestigd dat die van eiseres zijn. De woning van de moeder van eiseres stond te koop op de website van [makelaar] . Van deze website hebben de controleurs twee foto’s gehaald van de slaapkamer waarin eiseres bij de vorige controle is aangetroffen en die bij hun Rapportage Huisbezoek van 30 juni 2022 gevoegd.
2.3.
Op 20 mei 2022 hebben dezelfde controleurs een huisbezoek afgelegd op het BRP-adres. De hoofdbewoner van de woning op dit adres, de broer van eiseres, heeft, na een aanvankelijke weigering, schriftelijk toestemming verleend voor het huisbezoek. Vervolgens heeft hij de controleurs de slaapkamer getoond die bij eiseres in gebruik was. Hij heeft de controleurs geen toestemming verleend voor het maken van foto’s. De controleurs hebben waargenomen dat in de slaapkamer een tweepersoonsbed en een kledingkast aanwezig waren. Het was voor de controleurs niet mogelijk om waar te nemen hoeveel kledingstukken van eiseres in deze kledingkast aanwezig waren, omdat haar broer de kast weer snel dicht deed. Wel zagen zij dat er een aantal herencolberts in deze kledingkast hing. De broer van eiseres kon de controleurs in zijn woning geen studieboeken of poststukken van eiseres tonen.
2.4.
Tijdens het huisbezoek van 20 mei 2022 heeft de broer van eiseres het volgende aan de controleurs verklaard. Eiseres is wisselend bij haar moeder en op het BRP-adres. Zij verleent mantelzorg aan haar moeder. Daarom is ze daar vaak. De broer van eiseres en zijn echtgenote werken allebei in de zorg. Tijdens de coronapandemie was eiseres veel bij haar moeder, omdat ze positief was getest op corona en de vrouw van haar broer verpleegkundige is. De meubels in de slaapkamer die aan de controleurs getoond is, zijn van de broer van eiseres en zijn echtgenote. Het tweepersoonsbed hebben ze gekregen van de moeder van eiseres. De kamer wordt ook door de broer van eiseres en zijn echtgenote gebruikt. Hun kleding en strijkijzer liggen daar ook. In die slaapkamer ligt wat kleding van eiseres. Zij heeft ook kleding en persoonlijke verzorgingsspullen bij haar moeder. Eiseres is verloofd en gaat in 2023 trouwen. Dan gaat eiseres verhuizen en wordt ze uitgeschreven van het BRP-adres. Er is geen huurcontract met eiseres opgemaakt. Ook betaalt ze geen huur. Eiseres slaapt meer op het BRP-adres, drie of vier dagen per week, dan bij haar moeder. Ook slaapt ze soms bij haar verloofde. Eiseres heeft dezelfde schoenmaat als de echtgenote van haar broer. Daarom kan hij geen verschil in schoenen laten zien. Ook met make-up doen ze samen. Eiseres heeft een eigen sleutel van de woning op het BRP-adres. De broer van eiseres heeft de opgetekende verklaring ondertekend.
2.5.
In hun rapportage van 30 juni 2022 concluderen de controleurs dat het, op basis van de onderzoeksbevindingen, voldoende aannemelijk is dat eiseres niet op het BRP-adres woont. Vervolgens heeft de minister op 5 juli 2022 een drietal besluiten afgegeven.
2.5.1.
Met zijn eerste besluit van 5 juli 2022 heeft de minister aan eiseres meegedeeld dat uit controle van haar woonsituatie gebleken is dat zij niet uitwonend is. Daarom zijn haar basisbeurs en aanvullende beurs herzien over de periode van 1 juli 2021 tot en met 31 juli 2022 naar studiefinanciering voor thuiswonenden.
2.5.2.
Met zijn tweede besluit van 5 juli 2022 heeft de minister de basisbeurs en de aanvullende beurs van eiseres herzien over de maand augustus 2022 naar studiefinanciering voor thuiswonenden.
2.5.3.
Met zijn derde besluit van 5 juli 2022 heeft de minister aan eiseres meegedeeld dat zij, als gevolg van de aanpassing van haar studiefinanciering over de periode van 1 juli 2021 tot en met 30 juni 2022, € 2.666,94 te veel aan studiefinanciering heeft ontvangen. De minister zal de te veel ontvangen studiefinanciering van eiseres maandelijks verrekenen met haar studiefinanciering. Als haar studiefinanciering stopt en nog niet alles verrekend is, zal eiseres een betalingsverzoek krijgen om het restant te betalen.
2.5.4.
Op 5 juli 2022 heeft de minister ook een brief aan eiseres gestuurd. Daarin deelt hij mee dat de DUO het voornemen heeft om haar een boete op te leggen van € 1.221,64, omdat zij niet voldoet aan de voorwaarde van feitelijke bewoning op het adres waarop zij in de BRP staat ingeschreven. De hoogte van de voorgenomen boete bedraagt 50% van de te veel betaalde studiefinanciering over de periode van 1 juli 2021 tot en met 31 mei 2022, te weten € 2.443,29. Eiseres wordt in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken op dit voornemen te reageren. Met haar brief van 17 juli 2022 heeft eiseres op dit voornemen gereageerd. Ook heeft zij bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 5 juli 2022. Vervolgens heeft de minister het bestreden besluit genomen.
2.5.5.
Met een besluit van eveneens 29 november 2022 heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd van € 1.221,64, omdat zij niet voldoet aan de voorwaarde van feitelijke bewoning op het adres waaronder zij in de BRP staat ingeschreven.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de intrekking van de uitwonendenbeurs van eiseres per 1 juli 2021 en de terugvordering van de over de periode van 1 juli 2021 tot en met 30 juni 2022 betaalde beurs ter hoogte van € 2.666,94. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat vindt eiseres?
5. Eiseres voert – samengevat – aan dat de minister in zijn aan eiseres gerichte brief van 10 april 2024 erkent dat bij het afleggen van huisbezoeken voor de uitwonendencontrole sprake is geweest van discriminatie. Volgens eiseres is er sprake van de schijn van directe discriminatie, omdat studenten op basis van naam zijn geselecteerd. Het feit dat eiseres een Turkse achternaam heeft is zonder twijfel aanleiding tot onderzoek geweest. Eiseres verwijst naar een tweetal citaten uit een onderzoeksrapport van PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. (PwC) van 26 januari 2024. Uit deze citaten blijkt dat het bestreden besluit niet steunt op een objectieve toetsing. Daarmee is het strijdig met het zorgvuldigheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en meerdere essentiële beginselen van behoorlijk bestuur. Ook blijkt uit deze citaten dat onduidelijk is welke acties er zijn ondernomen om vooringenomenheid bij de controleurs te voorkomen. Dat impliceert dat de controles niet objectief en onafhankelijk zijn uitgevoerd. De opgestelde rapportages kunnen daarom niet aan het bestreden besluit ten grondslag liggen. Volgens eiseres zijn, door de onderzoeken, in zekere zin ook mensenrechten geschonden. De werkwijze van de onderzoeken is in strijd met artikel 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en met artikel 1 van Protocol 12 bij het EVRM. Volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is verschil in behandeling op grond van nationaliteit alleen toegelaten bij zeer zwaarwegende redenen. [2] De reden voor de minister om de gebruikte risicoprofielen te hanteren is vooral gelegen in efficiëntie, omdat het volgens de minister onmogelijk is om alle studenten te controleren. Dat kan vanzelfsprekend niet dienen als een zeer zwaarwegend doel.
De bevoegdheid van een private partij, [bedrijf] , om het huisbezoek uit te voeren weerspreekt eiseres niet. In de situatie van eiseres zijn drie huisbezoeken afgelegd door de controleurs [persoon C] , [persoon D] en [persoon E] . Zij hebben zich telkens gelegitimeerd als ‘onderzoekers van DUO’. Dat zij werkzaam zijn voor een private partij hebben zij niet kenbaar gemaakt. Daarmee hebben zij nagelaten te benoemen in welke hoedanigheid zij het huisbezoek uitvoeren en hebben zij zich ten onrechte voorgesteld als ‘onderzoekers van DUO’. Gelet op het feit dat [bedrijf] een rechtspersoon is, moet ook onder deze naam naar buiten worden getreden. Dat is hier niet gebeurd. Daarmee hebben de controleurs onvoldoende aangetoond dat zij werkzaam waren voor [bedrijf] Dat impliceert dat zij het onderzoek onder persoonlijke titel, dan wel onder naam van een eenmanszaak hebben uitgevoerd. Dit gezien het feit dat [persoon C] ook een eenmanszaak op zijn naam heeft. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is een controle uitgevoerd door een zzp’er onvoldoende betrouwbaar en zorgvuldig. Het verkregen bewijs moet in die gevallen dan ook ontoelaatbaar worden geacht. Daarvan is hier sprake. Daarbij komt dat de controleurs tijdens het huisbezoek op 20 mei 2022 op een onbehoorlijke wijze toegang tot de woning op het BRP-adres hebben gekregen. Dat druist in tegen wat van een behoorlijk handelend bestuursorgaan mag worden verwacht. Volgens vaste rechtspraak moet bewijs dat verkregen is door onbehoorlijk handelen van een bestuursorgaan als onrechtmatig worden beschouwd. Volgens eiseres is niet voldaan aan het informed consent vereiste. Het is niet voldoende dat de controleurs zich hebben gelegitimeerd en de reden van het huisbezoek hebben opgegeven. Er moet ook op gewezen worden dat het weigeren geen directe gevolgen kan hebben. Dat is enkel gebeurd tijdens het huisbezoek op 20 mei 2022 naar aanleiding van een vraag van de broer van eiseres. Volgens vaste rechtspraak moet voor het afleggen van een huisbezoek een redelijke grond bestaan, dat wil zeggen dat op grond van concrete feiten en omstandigheden de woonsituatie van eiseres in twijfel is te trekken. Hiervan is geen sprake.
Volgens eiseres biedt het verkregen bewijs onvoldoende grondslag om tot het bestreden besluit te komen. Op 25 november 2021 is een huisbezoek verricht op het adres van de moeder van eiseres. Eiseres was toen op dat adres aanwezig. Dat er persoonlijke spullen van eiseres op dat adres zijn aangetroffen spreekt voor zich, omdat zij vijf maanden daarvoor was verhuisd. In haar nieuwe woning heeft eiseres beperkte ruimte, waardoor zij daar niet veel spullen kwijt kan. Daarbij komt dat eiseres bij haar moeder slaapt, omdat haar moeder alleenstaand is en eiseres mantelzorg aan haar verleent. Dat in een kamer een laptop is aangetroffen is te verklaren door het feit dat eiseres van haar stage kwam en haar laptop altijd bij zich heeft.
Op 9 mei 2022 zijn de controleurs ook langsgegaan op het adres van de moeder van eiseres. Haar moeder heeft de toegang geweigerd. De controleurs hebben in de gang witte sneakers opgemerkt. De moeder van eiseres heeft verklaard dat deze inderdaad van eiseres waren. Dat is logischerwijs te verklaren doordat eiseres vaker bij haar moeder thuis komt en daar weleens logeert. Dat er persoonlijke spullen van eiseres in deze woning aanwezig zijn spreekt daarom voor zich. Ook zijn de controleurs ten onrechte afgegaan op de foto’s van de makelaar. Deze foto’s zijn genomen op 17 november 2021. Dit betreft dezelfde situatie als het huisbezoek op 25 november 2021 en verklaart niets over de huidige inrichting van de kamer.
De uitlatingen van de controleurs tijdens het huisbezoek op 20 mei 2022 op het BRP-adres hebben geleid tot de nodige paniek bij de broer van eiseres, waardoor hij zich niet voldoende heeft kunnen uiten. Hij kan zich ook niet vinden in het onderzoeksrapport. De broer van eiseres is van mening dat hij de kast grondig heeft laten zien en dat hij voldoende persoonlijke spullen van eiseres heeft getoond. Daarbij komt dat onder het bed van eiseres een koffer met meer persoonlijke spullen lag. De broer van eiseres was daarvan niet op de hoogte, waardoor hij de koffer niet heeft laten zien. Hij heeft ook verteld dat hij schoenen en make-upspullen van eiseres kan tonen. Daarnaast heeft de broer van eiseres de kledingkast getoond waarin kleding van eiseres lag. In de badkamer stonden meerdere persoonlijke spullen van eiseres. Daar komt bij dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest. Zo hebben de controleurs de woning om 13:52 uur bezocht en zijn zij na identificatie om 13:55 uur begonnen met het huisbezoek. Vervolgens hebben zij om 14:10 uur de woning verlaten. In een tijdsbestek van vijftien minuten, waarin naar alle waarschijnlijkheid ook tijd is besteed aan administratieve zaken, komen de controleurs tot de conclusie dat eiseres niet woonachtig is op het BRP-adres. Het is niet aannemelijk dat in zo’n kort tijdsbestek een zorgvuldig onderzoek naar de woonsituatie kan worden verricht. Daarbij is het controleren van andere ruimtes zoals de badkamer, de woonkamer en de keuken achterwege gelaten.
Wat vindt de minister?
6. De minister stelt zich in het bestreden besluit en zijn verweerschriften van 6 maart 2023 en 13 juni 2024 op de volgende standpunten.
Uit het oogpunt van effectiviteit, efficiëntie en kostenbesparing wordt voor de selectie van studenten waarbij een huisbezoek zal worden afgelegd gebruik gemaakt van een risicoprofiel. Door DUO wordt elke dag een selectiebestand gedraaid. Daaruit worden de studenten gefilterd die in de huidige maand studiefinanciering ontvangen en als uitwonend staan geregistreerd. Aan hen worden punten en risicocodes toegekend. De combinatie leeftijd, soort onderwijs en de afstand tussen het BRP-adres van de student en dat van zijn ouder(s) bepalen samen het aantal risicopunten dat berekend wordt. Het aantal risicopunten bepaalt weer de risicocodering. Hoe hoger het aantal punten hoe hoger het risico. Uit dit bestand wordt een ‘basisbestand’ voor een bepaalde gemeente of een bepaalde provincie, waar DUO onderzoek wil gaan doen, uitgedraaid. Uitgangspunt is vervolgens dat de studenten die in risicocategorie 1 vallen, worden aangeschreven voor een huisbezoek. Voordat bij deze studenten een huisbezoek wordt afgelegd, wordt door DUO door middel van bureauonderzoek nagegaan of adressen op de lijst voorkomen waarvan het risico op misbruik laag moet worden ingeschat. Daarvan is sprake in bepaalde situaties. De studenten die onder één van deze situaties vallen, worden niet geselecteerd voor een huisbezoek, omdat het risico laag wordt ingeschat. Tijdens het bureauonderzoek wordt gekeken naar een aantal aspecten en een logische dan wel onlogische combinatie daarvan. Dit onderzoek heeft derhalve geen invloed op de risicoscore, maar kan er wel toe leiden dat een student niet geselecteerd wordt. Een achternaam of een eventuele migratieachtergrond maken geen deel uit van de selectiemethode. Informatie met betrekking tot een eventuele migratieachtergrond is ook niet aanwezig. De uitkomst van de selectie levert geen vermoeden van schuld of fraude op. Bij de geselecteerde student wordt onderzoek gedaan door middel van een huisbezoek en enkel de resultaten van dat onderzoek hebben geleid tot de conclusie dat eiseres niet feitelijk op het BRP-adres woonachtig was.
Uit de onderzoeken van PwC en Stichting Algorithm Audit blijkt niet dat sprake was van directe discriminatie. Wel is de conclusie van PwC dat niet gegarandeerd kan worden dat in de periode van 2012 tot en met 2023 in het controleproces van de uitwonendenbeurs gelijke gevallen gelijk zijn behandeld. Specifiek concludeert PwC dat studenten die woonden in wijken met een hoog aandeel inwoners met een migratieachtergrond, in vergelijking met anderen, vaker zijn gecontroleerd. Bepaalde groepen studenten hadden een onevenredig verhoogde kans op een controle van de woonsituatie. Uit de eerste onderzoeksresultaten van Stichting Algorithm Audit blijkt dat het risicoprofiel dat DUO tussen 2010 en 2023 gebruikte geen direct onderscheid maakte op basis van migratieachtergrond. Ook trekt deze stichting niet de conclusie dat indirect onderscheid is gemaakt. Wel wordt door hen geconcludeerd dat DUO onvoldoende aandacht heeft gehad voor mogelijke neveneffecten van het risicoprofiel. De uitkomsten van de onderzoeken hebben geen gevolgen voor individuele besluiten. Het besluit tot herziening van de uitwonendenbeurs van eiseres en het besluit tot oplegging van een boete zijn niet gebaseerd op het risicomodel, maar enkel op de resultaten van het onderzoek naar de woonsituatie, aldus de minister.
De minister verwijst voor de bevoegdheid van de betrokken controleurs naar zijn Besluit van 19 april 2012 (nummer HO&S/399254). Daarin staat dat voor dit toezicht aangewezen personen werkzaam zijn bij [bedrijf] De controle is verricht door controleurs [persoon C] en [persoon D] . Beiden zijn in dienst van [bedrijf] In deze hoedanigheid waren zij beiden bevoegd tot het uitvoeren van het huisbezoek. Volgens de minister kunnen de controleurs volstaan met de melding dat zij voor de DUO een huisbezoek afleggen. Niet is vereist dat zij daarbij ook aangeven bij welk bedrijf of welke organisatie zij een dienstverband hebben. Hiervoor is geen aanknopingspunt te vinden in de rechtspraak. Nu niet is weersproken dat de controleurs een dienstverband hebben bij [bedrijf] en zij in die hoedanigheid bevoegd waren om het huisbezoek af te leggen, is sprake van een rechtmatig huisbezoek. Uit een schriftelijke verklaring, gevoegd bij het verweerschrift van 6 maart 2023, volgt dat niet aannemelijk is gemaakt dat de broer van eiseres op basis van onjuiste informatie van de controleurs toestemming heeft gegeven om de woning te betreden. Indien een andere bewoner dan degene wiens studiefinanciering in het geding is toestemming tot binnentreden verleent, hoeft ten opzichte van die bewoner niet te zijn voldaan aan het vereiste van ‘informed consent’. Wel is in die situatie voorafgaande legitimatie en mededeling van het doel van het binnentreden vereist. [3] De stelling dat er geen redelijke grond bestond voor het huisbezoek doet geen afbreuk aan de rechtmatigheid van het huisbezoek. [4]
De minister voert verder aan dat wanneer een persoon structureel woonachtig is op een adres, in zijn algemeenheid kan worden gesteld dat er op dat adres ook spullen worden aangetroffen die te herleiden zijn naar de betreffende persoon. Uit de rapportage van het huisbezoek blijkt dat er op het BRP-adres geen spullen zijn aangetroffen die duiden op een structureel verblijf van eiseres: geen kleding, geen verzorgingsspullen, geen schoolspullen en geen administratie. De broer van eiseres kon tijdens het huisbezoek op 20 mei 2022 niets laten zien dat aantoonbaar aan eiseres toebehoort. Zo kon hij geen studieboeken en geen poststukken van haar tonen. Verder verklaarde hij dat er wat kleding van eiseres in de woning aanwezig is en dat dit niet veel is, omdat ze ook kleding en persoonlijke verzorgingsspullen bij haar moeder heeft liggen. De broer van eiseres opende voor de controleurs de kledingkast maar deed deze vervolgens meteen weer dicht. De gegeven verklaring dat op het BRP-adres beperkte ruimte is kan niet verklaren waarom er in het geheel niets is aangetroffen dat aan eiseres toebehoort. Dat er ten tijde van het huisbezoek onder het bed een koffer met kleding van eiseres lag is niet aangetoond. Make-upspullen en schoenen heeft de broer van eiseres niet aan de controleurs laten zien. Dat het huisbezoek in een kort tijdsbestek heeft plaatsgevonden is te verklaren doordat de broer van eiseres niet voldoende wilde meewerken aan het onderzoek en zei dat hij nu naar zijn werk moest. Gelet daarop is er ondanks het korte tijdsbestek van het huisbezoek sprake van een zorgvuldig onderzoek. Uit het voorgaande blijkt dat eiseres niet woonde op het BRP-adres. Dan wordt de uitwonendenbeurs herzien met terugwerkende kracht tot uiterlijk de datum van inschrijving op het laatst bekende BRP-adres. De minister is van mening dat eiseres ook in de periode vóór het huisbezoek niet woonde op het BRP-adres. Omdat zij geen bewijs heeft overgelegd waaruit onomstotelijk blijkt dat zij in de periode voorafgaand aan het huisbezoek wel woonde op het BRP-adres, ziet de minister geen aanleiding om een ander besluit te nemen.
Wat vindt de rechtbank?
7. Gelet op het feit dat de rechtbank hierna tot het oordeel komt dat de minister zijn standpunt dat eiseres niet haar hoofverblijf op het BRP-adres had, niet op voldoende wijze heeft onderbouwd, zal zij niet ingaan op de geschilpunten of er ten aanzien van de uitwonendencontrole sprake was van (in)directie discriminatie, of de controleurs wel bevoegd waren tot het verrichten van het huisbezoek, of er sprake was van onbehoorlijk handelen door deze controleurs en of voldaan is aan het vereiste van ‘informed consent’.
8. Voorop staat dat de herziening van de studiefinanciering van eiseres naar de norm voor een thuiswonende studerende een voor haar belastend besluit is, zodat het aan de minister is om de nodige kennis te vergaren over de relevante feiten en omstandigheden. Dit betekent dat de minister aannemelijk moet maken dat eiseres niet heeft voldaan aan de verplichtingen van de uitwonende mbo-student als bedoeld in artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000. [5] Verder geldt dat dit besluit dient te berusten op een onderzoek waarbij de minister voldoet aan zijn in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde plicht tot het vergaren van de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. [6]
8.1.
De minister kan de nodige kennis voor zijn (belastende) besluit vergaren door het laten verrichten van een onderzoek, waarvan een huisbezoek door controleurs die door de minister zijn aangewezen onderdeel kan uitmaken. De resultaten van dat onderzoek moeten zijn vastgelegd in een rapport.
8.2.
Dit rapport moet deugdelijk inzicht geven in de wijze waarop het onderzoek door de controleurs is verricht en waaruit het onderzoek heeft bestaan. Verder moet uit dit rapport volgen wat bij het onderzoek is aangetroffen en wat er ‘voor’ en ‘tegen’ het aannemen van bewoning door de student van het BRP-adres pleit. Ook moet uit dit rapport volgen welke afwegingen ten grondslag hebben gelegen aan de in het rapport getrokken conclusie over het al dan niet (be)wonen door de student van of op het BRP-adres. Bij het verrichten van dit onderzoek hebben de controleurs een leidende rol. Het is aan de controleurs het onderzoek actief te verrichten.
8.3.
De rechtbank benadrukt dat hier beoordeeld moet worden of de ‘Rapportage Huisbezoek’ van 30 juni 2022 aan de hiervoor weergegeven criteria voldoet. Daarbij zijn de bevindingen van het huisbezoek dat door controleurs van DUO op 25 november 2021 op het adres van de moeder van eiseres is afgelegd niet van belang, omdat die bevindingen niet zien op de situatie op het BRP-adres op 25 november 2021 en op 20 mei 2022. Bovendien zeggen die bevindingen niets over de situatie op het adres van de moeder van eiseres op 20 mei 2022. Datzelfde geldt voor de foto’s van de slaapkamer op het adres van de moeder van eiseres, waarvan eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat die foto’s op 17 november 2021 zijn genomen.
9. Naar het oordeel van de rechtbank is de ‘Rapportage Huisbezoek’ van 30 juni 2022 niet zorgvuldig tot stand gekomen, waardoor de conclusie van de controleurs dat eiseres niet haar hoofverblijf op het BRP-adres had niet op voldoende wijze is onderbouwd. Dat betekent dat het besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij bij haar oordeel komt.
9.1.
Uit de rapportage van 30 juni 2022 blijkt dat de controleurs niet meer dan achttien minuten hebben besteed aan het volledige huisbezoek. In die achttien minuten hebben zij aangebeld bij de woning op het BRP-adres (om 13:52 uur), met de broer van eiseres gesproken (uitleg gegeven over de reden van het huisbezoek en verzocht om toestemming om binnen te mogen treden), waarna om 13:55 uur het informed consent is gegeven/ondertekend. Daarna hebben de controleurs de woning betreden (om 13:55 uur), de slaapkamer die door eiseres in gebruik zou zijn bekeken en de verklaring van de broer van eiseres opgenomen (op een ‘vraag en antwoord’ formulier met dertien vragen en antwoorden). Er is tijd besteed aan ‘administratieve’ zaken, maar hoeveel tijd dit in beslag heeft genomen blijkt niet uit de rapportage. Andere ruimtes, zoals de badkamer of de woonkamer, hebben de controleurs niet bekeken. De controleurs hebben om 14:10 uur de woning weer verlaten. Het komt de rechtbank niet aannemelijk voor dat de controleurs in de zeer beperkte resterende tijd (vijftien minuten min de tijd voor de administratieve zaken) een behoorlijk onderzoek naar de feitelijke woonsituatie van eiseres hebben kunnen verrichten.
9.2.
Dat de controleurs die andere ruimtes mogelijkerwijs niet hebben kunnen bekijken, omdat de broer van eiseres heeft gezegd dat hij naar zijn werk moest, vindt de rechtbank in het licht van de op de controleurs rustende verplichting om een actieve rol in het onderzoek te verrichten, onbegrijpelijk en ook onwenselijk. Van de controleurs had verwacht mogen worden dat zij of de andere ruimtes wel hadden bekeken of met de broer van eiseres een afspraak hadden gemaakt om het huisbezoek later die dag voort te zetten.
9.3.
Naar het oordeel van de rechtbank hoort het (in het geval dat een voor de studerende belastend besluit kan volgen) tot de taak van de actief onderzoekende controleur om ook de andere ruimtes in een woning te bekijken, zeker als de student een familierelatie heeft met de hoofdbewoner(s), op de bij de student in gebruik zijnde kamer geen aparte sanitaire ruimte/wasgelegenheid en/of kookgelegenheid en koelkast aanwezig is (zijn) en de hoofdbewoner verklaart dat de student daar meerdere nachten per week slaapt. Onder die omstandigheden kan niet worden volstaan met enkel een blik werpen op de (mede) bij de student in gebruik zijnde kamer. Ook niet als de hoofdbewoner verklaart dat de andere ruimtes niet bij de studerende in gebruik zouden zijn, wat bij het bestaan van een familierelatie tussen de studerende en de hoofdbewoner(s) en/of het ontbreken van in ieder geval een eigen sanitaire ruimte en/of mogelijkheden om een maaltijd te bereiden uitermate onvoorstelbaar is. Dat zou anders zijn als de hoofdbewoner naast die verklaring weigert om de controleurs tot die andere ruimtes toe te laten. Van een dergelijke (expliciete) weigering is de rechtbank in de situatie van eiseres niet gebleken. Bovendien is het begrip ‘in gebruik zijn’ voor meerderlei uitleg vatbaar. De rechtbank acht het aannemelijk dat een hoofdbewoner dan niet onmiddellijk begrijpt dat daarmee ook wordt bedoeld de vraag of de studerende ook gebruik maakt van andere ruimtes van de woning.
10. Omdat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres ten tijde van de controle niet op het BRP-adres woonde, gaat het wettelijk vermoeden dat eiseres ook in de periode daarvóór niet daar woonde (welk wettelijk vermoeden alleen met onomstotelijk bewijs van de kant van eiseres kan worden weerlegd) in dit geval niet op. Artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000, is dus niet van toepassing.
Conclusie en gevolgen
11. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Omdat een herstel van het geconstateerde gebrek niet tot de mogelijkheden behoort – een nader onderzoek naar de ten tijde van het huisbezoek bestaande feitelijke woon- en leefsituatie op het BRP-adres is onmogelijk – herroept de rechtbank de drie besluiten van de minister van 5 juli 2022. De rechtbank bepaalt verder dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 29 november 2022.
12. De rechtbank ziet verder aanleiding te bepalen dat de minister de proceskosten van eiseres vergoedt. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 624,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Dat zijn twee punten met een gemiddeld gewicht. In bezwaar heeft de gemachtigde een (aanvullend) bezwaarschrift ingediend. Dat is één punt met een gemiddeld gewicht. De rechtbank gaat daarbij uit van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Bpb. De vergoeding bedraagt dan in (€ 875,- x 2 + € 624) € 2.374,-. Ook moet de minister het door eiseres betaalde griffierecht, ter hoogte van € 50,-, aan haar vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 29 november 2022;
- herroept de drie besluiten van 5 juli 2022;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 29 november 2022;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres in beroep ter hoogte van
€ 2.374,-;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. van Lee, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Peters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
Artikel 14
Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Protocol 12 bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
Artikel 1
1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 7:12, eerste lid
De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
Wet studiefinanciering 2000
Artikel 1.5, eerste lid
Voor het normbedrag voor een uitwonende student komt in aanmerking de student die voldoet aan de volgende verplichtingen:
a. de student woont op het adres waaronder hij in de basisregistratie personen staat ingeschreven, en
b. het woonadres van de student is niet het adres waaronder zijn ouders of een van hen in de basisregistratie personen staat of staan ingeschreven.
Artikel 9.9
1. Indien een student het normbedrag voor een uitwonende student toegekend heeft gekregen maar niet heeft voldaan aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 1.5, kan Onze Minister hem een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste 50 procent van het bedrag dat van de student in verband daarmee wordt teruggevorderd bij een herziening.
2. De herziening vindt plaats met ingang van de datum van de laatste adreswijziging van de student in de basisregistratie personen. Indien de ouders van de student of een van hen na de laatste adreswijziging, bedoeld in de vorige volzin, zijn of is ingeschreven op hetzelfde woonadres als de student, dan vindt de herziening plaats met ingang van de dag van deze adreswijziging.
3. Degene aan wie een bestuurlijke boete is opgelegd is verplicht desgevraagd aan Onze Minister de inlichtingen te verstrekken die voor de tenuitvoerlegging van de bestuurlijke boete van belang zijn.
Besluit aanwijzing personen belast met toezicht op naleving artikel 1.5 Wet studiefinanciering 2000
Artikel 1
De personen, werkzaam bij Investiga BV, Langhenkel Beheer B.V., de dienst Projecten van SVLand en de afdeling Handhaving van Sagènn Professionals B.V. vanaf 1 januari 2012 te belasten met het toezicht bedoeld in artikel 1.5 van de Wet studiefinanciering 2000.