Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/4435
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
de stille maatschap ‘
[naam 1] [naam 2] en [naam 3]’, te [plaats] , eiseres (gemachtigde: mr.drs. C.C. van Harten),
[naam 1] [naam 2] en [naam 3]’, te [plaats] , eiseres (gemachtigde: mr.drs. C.C. van Harten),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 februari 2016 (hierna: primair besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete van € 27.083 opgelegd.
Op 29 februari 2016 heeft eiseres bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt.
Bij besluit van 7 juli 2016 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, de boete verlaagd tot € 26.656, en proceskosten aan eiseres vergoed.
Op 27 juli 2016 heeft eiseres beroep tegen het bestreden besluit ingesteld.
Op 10 januari 2017 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 april 2017. De gemachtigde van
eiseres was daarbij aanwezig; hij werd vergezeld door [naam 1] en [naam 3] . Verweerder liet zich vertegenwoordigen door mr. J.H. Eleveld.
Overwegingen
1. Eiseres exploiteert op het perceel [adres] te [plaats] een melkveehouderij (hierna: melkveehouderij).
Door verweerder is geconcludeerd dat eiseres in het kalenderjaar 2014 de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen (hierna: norm) met 3.869 kilogram heeft overschreden, alsook dat die handelwijze in strijd komt met de Meststoffenwet (hierna: Msw) en een bestuurlijke boete rechtvaardigt. Daarom heeft verweerder het primaire besluit genomen.
Bij nader inzien is verweerder van mening dat eiseres de norm in 2014 met 3.808 kilogram heeft overschreden. Die mening ligt ten grondslag aan het bestreden besluit.
2. Eiseres staat primair op het standpunt dat aan haar ten onrechte een boete wegens overtreding van de Msw is opgelegd, en subsidiair dat de opgelegde boete had moeten worden gematigd.
Het primaire standpunt is gebaseerd op het betoog dat de door eiseres aanvankelijk gemaakte schattingen moeten worden gecorrigeerd. Daartoe voert eiseres aan dat in 2014 ook op het perceel [adres 2] te [plaats] bedrijfsmatig – van de melkveehouderij afkomstige – mest werd opgeslagen, dat verweerder alle door hem gebruikte gegevens met 2% ten voordele van eiseres had moeten corrigeren en dat in 2014 minder stikstof is geproduceerd dan verweerder veronderstelt. In het verlengde hiervan stelt eiseres dat zij in 2014 voldeed aan alle voorwaarden voor toepassing van de zogeheten ‘derogatienorm’.
Het subsidiaire standpunt is gebaseerd op de stelling dat eiseres door de handelwijze van verweerder in financiële problemen is gekomen althans dreigt te komen.
3. Krachtens artikel 7 van de Msw – bezien in samenhang met de artikelen 8 (eerste lid, aanhef en onder a) en 9 (eerste lid) van deze wet – is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf waar dieren worden gehouden, meer dan 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond op of in de bodem te brengen.
Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de Msw kan bij ministeriële regeling worden bepaald dat en onder welke voorwaarden een hogere norm dan 170 kilogram stikstof per hectare – ook wel aangeduid als: derogatienorm – van toepassing is.
Artikel 51 van de Msw geeft verweerder de bevoegdheid om overtreding van artikel 7 van deze wet te bestraffen met een bestuurlijke boete.
Artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Msw bepaalt de boete op een bedrag van € 7 per kilogram stikstof waarmee de norm is overschreden.
4. Bij de beantwoording van de vraag of de norm is overschreden, mag verweerder in beginsel de door agrariër zelf opgegeven cijfers tot uitgangspunt nemen. Dit wordt slechts anders indien de agrariër naderhand op geloofwaardige wijze verklaart dat en waarom zijn oorspronkelijke opgave (toch) onjuist is. Hierbij geldt dat minder snel reden bestaat tot afwijking van de oorspronkelijke opgave van de agrariër naarmate meer tijd is verstreken tussen zijn eerste eigen verklaring en de voorgestelde correctie daarvan, en dat die voorstellen extra kritisch moeten worden bezien indien deze zijn gedaan in het kader van een procedure over een bestuurlijke boete. Dit betekent onder meer dat het op de weg van de agrariër ligt om zijn stellingen op dit punt aannemelijk te maken.
De zojuist geformuleerde uitgangspunten kunnen worden afgeleid uit vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) met betrekking tot: a. het tijdens de beroepsfase alsnog ter discussie stellen van gegevens die eerder niet zijn betwist (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 juli 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BN0540), en b. de verantwoordelijkheid van de agrariër bij het voeren van een deugdelijke administratie om te kunnen aantonen dat de norm niet wordt overschreden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van
12 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW3286).
5. Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk gemaakt dat in 2014 ook op het perceel [adres 2] te [plaats] bedrijfsmatig – van de melkveehouderij afkomstige – mest werd opgeslagen. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
Eiseres heeft de zojuist omschreven stelling slechts ondersteund met enige foto’s en een schriftelijke verklaring van [naam 3] . Desgevraagd is ter zitting namens eiseres verklaard dat meer bewijs niet beschikbaar is.
Het is niet duidelijk waar en wanneer die foto’s precies zijn gemaakt. Bovendien zegt de aanwezigheid van koeien in een weiland op of nabij het perceel [adres 2] op zichzelf niets over de opslag van mest ter plaatse. De – in algemene bewoordingen gestelde – verklaring van [naam 3] , die als maat aan eiseres is verbonden, wordt niet ondersteund door objectieve gegevens. Op grond van de beschikbare stukken kan de betrouwbaarheid van deze documenten dan ook niet nader worden bepaald. Bij dit alles komt nog dat het perceel [adres 2] in 2014 niet officieel – met een zogeheten ‘UBN-nummer’ – als bedrijfslocatie van eiseres stond geregistreerd.
De beroepsgrond faalt.
6. Naar het oordeel van de rechtbank hoefde verweerder niet alle door hem gebruikte gegevens met 2% ten voordele van eiseres te corrigeren. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
De wetgever heeft ervoor gekozen om de verantwoordelijkheid voor de beschikbaarheid van betrouwbare gegevens op de schouders van de agrariër te leggen. Die keuze is door het CBb uitdrukkelijk geaccepteerd, onder meer in voornoemde uitspraak van 12 april 2012. Bezien vanuit die invalshoek kunnen de door verweerder – overeenkomstig het Uitvoeringsbesluit Msw en de Uitvoeringsregeling Msw – gemaakte berekeningen worden beschouwd als een vorm van ondersteuning van de agrariër bij het voldoen aan diens bewijslast. Zie in dit verband onder meer de uitspraak van 11 oktober 2013, ECLI:NL:CBB:2013:193.
Dit heeft tot gevolg dat verweerder bij het maken van berekeningen beschikt over een zekere vrijheid om wel of geen onzorgvuldigheidsmarge ten voordele van de agrariër te hanteren. De rechtbank acht het aanvaardbaar dat verweerder zo’n marge niet hanteert bij gegevens die door de agrariër zelf volledig (hadden) kunnen worden gemeten of bemonsterd.
Het vorenstaande betekent voor eiseres dat zij zelf had moeten zorgen voor een adequate schatting van de begin- en de eindvoorraad over het jaar 2014, en twijfels op dit punt niet achteraf met een onnauwkeurigheidsmarge kan (laten) herstellen, ook al heeft de rechtbank wel enig begrip voor de problemen die een agrariër bij het maken van zo’n schatting kan ondervinden.
Daarom mocht verweerder de door eiseres zelf aangeleverde cijfers de begin- en de eindvoorraad tot uitgangspunt bij zijn berekeningen maken.
De beroepsgrond faalt.
7. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat onvoldoende reden voor twijfel aan de hoeveelheid stikstof die verweerder bij de berekening van de boete tot uitgangspunt heeft genomen. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
Verweerder hanteert in dezen waar mogelijk bemonsterde waarden en anders forfaitaire waarden die op basis van wetenschappelijk onderzoek zijn bepaald. Eiseres heeft niet gesteld – en ook overigens ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel – dat deze handelwijze onaanvaardbaar is. Dit betekent dat verweerder slechts andere – voor de agrariër gunstiger – waarden hoeft te hanteren indien blijkt van gegevens die aanleiding geven tot gerede twijfel over de juistheid van de vastgestelde waarden.
De rechtbank is van oordeel dat gegevens over het stikstofgehalte in opgeslagen mest van
25 februari 2016 geen grond kunnen vormen voor twijfel over de juistheid van de in 2014 gehanteerde waarden.
De beroepsgrond faalt.
8. De rechtbank concludeert dat eiseres de voor haar geldende norm in 2014 met 3.808 kilo heeft overschreden, en dat eiseres om die reden niet voldeed aan alle voorwaarden voor toepassing van de derogatienorm als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Msw.
Daarom staat voor de rechtbank buiten redelijke twijfel dat eiseres in 2014 de Msw heeft overtreden, en dat verweerder de hoogte van de boete mocht bepalen aan de hand van de ‘basisnorm’ als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Msw, mede gelet op de uitspraak van het CBb van 17 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:372, over de verbindendheid van de per 1 januari 2013 aangescherpte regelgeving op dit punt.
De beroepsgrond faalt.
9. De rechtbank ziet geen reden tot matiging van de aan eiseres opgelegde boete. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
Artikel 5:46, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verplichten het bestuursorgaan de bestuurlijke boete te bepalen op de hoogte die bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, tenzij de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
De rechtbank beseft dat de wetgever ervoor heeft gekozen om agrariërs die handelen in strijd met de Msw, te confronteren met forse sancties. De rechtbank acht die keuze echter – mede gelet op uitspraak van 15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:149 – niet onrechtmatig. Naar haar oordeel zijn de met de Msw nagestreefde doelstellingen namelijk zo zwaarwegend, dat het in beginsel aan de wetgever is om te beoordelen welke maatregelen ter bereiking van die doelstellingen noodzakelijk en aanvaardbaar zijn. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de wetgever met artikel 7 van de Msw niet is getreden buiten de hem ter zake toekomende ‘wide margin of appreciation’.
Bovendien is niet aangetoond dat eiseres door het betalen van de ter discussie staande boete in een ernstige en moeilijk te overkomen financiële situatie terecht is gekomen of zal komen. Eiseres heeft namelijk volstaan met de – niet nader met relevante financiële stukken onderbouwde, en dus evenmin objectief controleerbare – stelling dat zij inmiddels onder verscherpt beheer van haar kredietverstrekker(s) staat. Die stelling zegt op zichzelf echter niets over de financiële positie van eiseres.
De beroepsgrond faalt.
10. De rechtbank komt tot de slotsom dat de tegen het bestreden besluit aangevoerde gronden niet slagen. Daarom zal zij het beroep ongegrond verklaren. Gelet hierop ziet de rechtbank geen reden om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die eiseres heeft gemaakt.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Koenraad, voorzitter, mr. G.W.B. Heijmans en
mr. J.J. Penning, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M. Bolzoni, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.