ECLI:NL:RBDHA:2026:844

Uitspraak

Rechtbank DEN HAAG

Team belastingrecht

zaaknummer: SGR 25/1049

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 januari 2026 in de zaak tussen

[eiseres] , gevestigd te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. P.F. van der Muur),

de heffingsambtenaar van de gemeente Rijswijk, verweerder.

Procesverloop

In april 2022 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning. In juli 2022 is deze vergunning verleend.

Verweerder heeft met dagtekening 10 augustus 2022 aan eiseres een aanslag leges omgevingsvergunning opgelegd ten bedrage van € 381.095,53 (de aanslag).

Eiseres heeft met dagtekening 12 september 2022 bezwaar gemaakt tegen de aanslag.

Verweerder heeft, nadat bezwaar werd gemaakt en voorafgaand aan de uitspraak op bezwaar, de aanslag verminderd.

Verweerder heeft bij in één geschrift vervatte uitspraak op bezwaar van 31 december 2024 de bezwaren van zowel eiseres als [bedrijf] ongegrond verklaard. Bij de uitspraak op bezwaar heeft verweerder geen kostenvergoeding voor de bezwaarfase toegekend.

Eiseres heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2025. Bij het onderzoek ter zitting zijn de beroepen met de zaaknummers SGR 25/1049 en SGR 25/1050 gelijktijdig behandeld. Namens eiseres zijn [naam 1] . mr. P.F. van der Muur RT en [naam 2] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] .

Overwegingen

Feiten

1. De gemeente Rijswijk (de gemeente) heeft in de begroting voor de jaren 2022-2025 (de begroting) de kosten van de leges in 2022 geraamd op € 3.426.318 en de opbrengsten op € 3.391.973.^[1]Bij de geraamde kosten is een post opgenomen genaamd “Storting egalisatievoorziening Leges” ten bedrage van € 500.000. Voor zover hier van belang, luidt de raming als volgt:

2. Voor zover hier van belang, staat in de begroting de volgende toelichting over de raming (onderstreping door de rechtbank)^[2]:

“De eerste doorrekening van de kostendekkendheid leidde tot een kostendekkendheidspercentage van meer dan 100%. Aangezien dit niet is toegestaan, wordt voorgesteld om in ieder geval de beoogde tariefsverhoging met het inflatiepercentage van 1,5% niet door te voeren.
Daarnaast wees een analyse uit dat de overschrijding van de opbrengstlimiet geheel wordt veroorzaakt doordat per 2022 aanzienlijke baten worden verwacht uit een aantal grote incidentele bouwprojecten. De lasten voor de gemeente met betrekking tot deze projecten zullen over meerdere jaren doorlopen zo lang een project niet is opgeleverd, terwijl de baten geheel in het jaar van de vergunningaanvraag van het project zullen worden verantwoord. Om de lasten over meerdere jaren te kunnen dekken, wordt voorgesteld om een voorziening ex artikel 44, lid 2 BBV voor deze bouwbaten in te stellen.”

3. In de uitspraak op bezwaar is de “Storting egalisatievoorziening Leges” onder andere als volgt toegelicht (onderstreping door de rechtbank):

“Ten aanzien van de door de gemeente Rijswijk in de tariefsbepaling van de leges opgenomen reserve/voorziening geldt dat de gemeente Rijswijk te maken heeft met grote onzekerheden bij op stapel staande aanvragen. Dit gaat in een aantal gevallen om zeer omvangrijke aanvragen qua bouwsom. (…) De onzekerheden werden versterkt door de ontwikkelingen bij de zeer onzekere en meermalen op het laatste moment uitgestelde inwerkingtreding van de nieuwe Omgevingswet.

Onzekerheden over het wel of niet worden ingediend van aanvragen, die soms al jaren in de

spreekwoordelijke pijplijn zitten, en onzekerheden over de benodigde capaciteit bij de dienstverlening (mede of vooral door de Omgevingswet) hebben tot het instellen van de reserve/voorziening geleid.(…)

Ten einde de tarieven niet sterk te laten fluctueren van jaar tot jaar, wat ook weer tot onzekerheden leidt bij legesplichtigen die met het wachten met het indienen net te lang wachten of net te vroeg zijn en dan met sterk in bedrag verschillende legesaanslagen worden geconfronteerd, heeft de gemeente Rijswijk een egalisatiereserve in de ramingen betrokken. Deze dient ter demping van de fluctuaties in de tarieven en voorkomt grote meeropbrengsten (door onterecht uit de ramingen laten van onzekere aanvragen) of grote tekorten (door onterecht in de ramingen opnemen van onzekere aanvragen).De dotatie en onttrekking die elk afzonderlijk jaar noodzakelijk is ter dekking van de kosten voor de gemeente met de inkomsten voor de gemeente, wordt zo goed als mogelijk geraamd, net als de direct in de ramingen toegerekende kosten en inkomsten. (…)”

4. In het bezwaarschrift van eiseres staat dat het bezwaar zich in ieder geval richt tegen de door de gemeente vastgestelde heffingsmaatstaf en dat deze te hoog is. Verweerder heeft gedurende de bezwaarfase de aanslag verminderd, omdat bij het vaststellen van de verschuldigde leges inderdaad een verkeerde heffingsgrondslag is gehanteerd (de bouwkosten inclusief btw in plaats van de bouwkosten exclusief btw).

Geschil5. In geschil is of de opbrengstlimiet zoals bedoeld in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet is overschreden, waardoor de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2022(de Verordening) partieel of geheel onverbindend zou moeten worden verklaard en de aanslag zou moeten worden verminderd of vernietigd. Specifiek in geschil is of de “Storting egalisatievoorziening Leges” van € 500.000 ten onrechte als last ter zake in aanmerking is genomen. Daarnaast is in geschil of verweerder ten onrechte geen kostenvergoeding heeft toegekend voor de bezwaarfase.

6. Eiseres stelt dat de opbrengstlimiet in betekenende mate is overschreden, dat de Verordening gelet op deze overschrijding geheel onverbindend moet worden verklaard en dat de aanslag moet worden vernietigd. Onder verwijzing naar diverse jurisprudentie^[4]en stukken heeft eiseres beargumenteerd dat de € 500.000 niet als last ter zake in aanmerking kan worden genomen. Daarnaast stelt eiseres dat verweerder voor de bezwaarfase een kostenvergoeding had moeten toekennen, aangezien verweerder naar aanleiding van het ingediende bezwaar en conform de betreffende grief de heffingsgrondslag heeft aangepast en de aanslag dienovereenkomstig heeft verminderd.

7. Verweerder stelt dat door eiseres geen enkele post in de kostenraming wordt betwijfeld en niet wordt bewezen dat daarbij sprake is van het onterecht aanmerken als een last ter zake. Verweerder stelt dat sprake is van een legesheffing die de kostendekkingsgraad niet overschrijdt. Volgens verweerder is de opname van de “Storting egalisatievoorziening Leges” in de raming conform de ruimte en de kaders die de Hoge Raad heeft geschetst in onder meer zijn arresten van 24 april 2009^[5], 4 april 2014^[6]en 18 april 2014.^[7]Verweerder stelt dat de “Storting egalisatievoorziening Leges” is gevormd vanwege onzekerheden over de kosten van al dan niet te realiseren grote projecten in 2022 en de te verwachten aantallen aanvragen omgevingsvergunning. Onder verwijzing naar diverse jurisprudentie^[8]stelt verweerder dat het niet definitief kunnen ramen van de opbrengsten van de leges omgevingsvergunningen geen incidenteel fenomeen is, aangezien de prognose van het aantal bouwaanvragen en de daarbij behorende bouwsommen naar haar aard met veel onzekerheid omgeven is.

Als de rechtbank oordeelt dat sprake is van de overschrijding van de opbrengstlimiet, dan zou dit volgens verweerder hoogstens kunnen leiden tot het onverbindend verklaren van de Verordening voor zover dat de overschrijding betreft. Verweerder verwijst hierbij naar de conclusie van A-G IJzerman van 23 november 2016^[9]en het arrest van de Hoge Raad van 10 april 2009.^[10]

Ten aanzien van de kostenvergoeding voor de bezwaarfase stelt verweerder dat de onjuiste heffingsgrondslag niet alleen gold voor de aanslag opgelegd aan eiseres, maar voor alle in die periode opgelegde aanslagen leges omgevingsvergunning. In al deze gevallen zijn de aanslagen ambtshalve aangepast, aldus verweerder. Om deze reden is dit punt expliciet buiten beschouwing gelaten bij de uitspraak op bezwaar. Aangezien het bezwaar van eiseres ongegrond is verklaard, is terecht geen kostenvergoeding toegekend.

Beoordeling van het geschil

Per belastingplichtige één uitspraak op bezwaar

8. De rechtbank stelt voorop dat het niet mogelijk is om op bezwaarschriften, die door verschillende belastingplichtigen zijn ingediend, bij in één geschrift vervatte uitspraak op bezwaar te beslissen.^[11]Dit volgt uit artikel 231, eerste lid van de Gemeentewet in samenhang met artikel 24a, eerste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) en artikel 25, vierde lid, van de Awr.^[12]Gelet op hetgeen is verklaard ter zitting, is eiseres niet in haar belangen geschaad door dit formele gebrek. Op uitdrukkelijk verzoek van eiseres zal de rechtbank dit gebrek dan ook passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Opbrengstlimiet

9. Op grond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet kunnen rechten (leges) worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Op basis van dit artikel heeft de raad van de gemeente Rijswijk de Verordening vastgesteld.^[13]Op grond van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet dienen in verordeningen op grond waarvan leges worden geheven de tarieven zodanig te worden vastgesteld dat de geraamde baten van de leges niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (de opbrengstlimiet).

10. De Hoge Raad heeft een aantal vuistregels geformuleerd inzake de stelplicht en bewijslast bij een geschil over de opbrengstlimiet.^[14]Indien een belastingplichtige overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, ligt het op de weg van de heffingsambtenaar inzicht te geven in de betreffende raming. Hierbij hoeft niet ten aanzien van alle in de begroting opgenomen posten zekerheid of een volledig inzicht te bestaan. Nadat de heffingsambtenaar inzicht heeft verschaft, dient de belastingplichtige voldoende gemotiveerd te stellen waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een bate of last ter zake. Als de belastingplichtige dit voldoende gemotiveerd heeft gedaan, dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen te verschaffen. Aan die inlichtingen mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de stellingen van de belastingplichtige betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belastingplichtige opgeworpen twijfel ongegrond is.

11. Verweerder heeft met de begroting (zie onder 1) inzicht verschaft in de raming conform de eerste vuistregel. Naar het oordeel van de rechtbank is ook aan de tweede vuistregel voldaan: eiseres heeft voldoende gemotiveerd gesteld dat ten aanzien van de post “Storting egalisatievoorziening Leges” van € 500.000 redelijke twijfel bestaat of sprake is van een last ter zake. In reactie op de toelichting in de begroting (zie onder 2) betwist eiseres dat de aan leges toerekenbare kosten van grote bouwprojecten over meerdere jaren zullen doorlopen, aangezien de dienstverleningskosten voor in 2022 ingediende vergunningsaanvragen geheel of grotendeels in 2022 worden gemaakt. Eiseres noemt als voorbeeld dat zij in april 2022 een aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend en dat deze omgevingsvergunning in juli 2022 is verleend, waarbij de dienstverlening (en dus de gemaakte kosten) geheel of grotendeels in deze periode heeft plaatsgevonden. Verder stelt eiseres dat uit geen van de stukken blijkt welke toekomstige kosten verweerder beoogt te dekken met de € 500.000. Eiseres merkt hierbij op dat in de begroting bij het onderdeel “Verloop van de voorzieningen” de “Egalisatievoorziening bouwleges” vanaf eind 2022 tot en met eind 2025 telkens € 500.000 begroot is.^[15]Volgens eiseres volgt hieruit dat verweerder ten tijde van de dotatie (nog) geen bestemming had voor de € 500.000. Daarnaast wijst eiseres erop dat de dotatie van € 500.000 niet staat opgenomen bij de voorzieningen in de jaarrekening 2022^[16]en dat de legesopbrengst in 2022 € 855.000 hoger was dan begroot.^[17]Verder stelt eiseres dat verweerder in de uitspraak op bezwaar heeft bevestigd dat – in afwijking van hetgeen in de begroting staat – het doel van de vorming van de voorziening niet is gelegen in het dekken van toekomstige kosten, maar het voorkomen van tarieffluctuatie. Eiseres wijst in dit kader op de uitspraak van rechtbank Den Haag van
5 juni 2012^[18], waarin is geoordeeld dat het niet is toegestaan om legesbaten te sparen in een egalisatiereserve om meer dan kostendekkende opbrengsten in jaren met grote bouwactiviteiten te kunnen aanwenden ter dekking van de kosten in latere jaren met minder bouwactiviteiten. Eiseres meent dat de gemeente in strijd handelt met de opbrengstlimiet door met de post van € 500.000 het legestarief doelbewust en kunstmatig te hoog te houden.

12. Aangezien eiseres aan de tweede vuistregel heeft voldaan, is het aan verweerder om nadere inlichtingen te verstrekken conform de derde vuistregel. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat de € 500.000 in de raming is opgenomen ter voorkoming van tarieffluctuatie. Ter onderbouwing van de post heeft verweerder verklaard dat er in de gemeente Rijswijk uitzonderlijk veel wordt gebouwd en verbouwd en dat er grote onzekerheid is over de aantallen aanvragen om een omgevingsvergunning en de omvang van de bouwkosten. Van een aantal zaken is wel duidelijk dat ze worden verwacht, een ijzeren voorraad van aanvragen, maar om te voorkomen dat er door onzekere projecten een mismatch ontstaat tussen de realisatie en de begroting, is gekozen voor deze voorziening, aldus verweerder. Hij meent dat het op deze wijze voorkomen van tarieffluctuaties transparanter is dan wanneer dit via de algemene middelen wordt opgevangen. Gelet op deze omstandigheden heeft verweerder in de raming klaarblijkelijk onderscheid gemaakt tussen meer ‘zekere’ legeskosten (€ 698.970 aan personeelskosten,
€ 624.786 aan overheadkosten en € 362.545 aan overige kosten) en meer ‘onzekere’ legeskosten (de € 500.000). Verweerder heeft desgevraagd geen concreet inzicht verschaft in hoe de gemeente dit onderscheid heeft gemaakt en uit welke kostenposten, inclusief de omvang hiervan, het bedrag van € 500.000 bestaat. Ter zitting heeft verweerder verwezen naar de jurisprudentie genoemd in het verweerschrift^[19]en gesteld dat de gemeente de voorziening (dan wel de reserve) van € 500.000 heeft mogen vormen.

13. Conform het standpunt van verweerder mag een gemeente bij het opstellen van de begroting voorzichtigheid betrachten.^[20]Bij een prognose van het aantal aanvragen en de bijbehorende bouwsommen kan ook geen zekerheid of volledig inzicht worden verlangd ten aanzien van deze aantallen en bedragen.^[21]Van een gemeente mag echter wel worden verwacht dat zij op een concrete en navolgbare wijze inzicht verschaft in de feiten die hebben geleid tot de raming.^[22]Pas dan kan immers een oordeel worden gegeven of de raming en de daarbij gehanteerde voorzichtigheid de toets van de redelijkheid kan doorstaan. Dat die toets slechts marginaal kan zijn doet daaraan niet af.^[23]De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet heeft voldaan aan de verplichting nadere inlichtingen te verstrekken om naar vermogen de redelijke twijfel van eiseres weg te nemen. Verweerder heeft in zijn onderbouwing van de “Storting egalisatievoorziening Leges” wisselende en soms tegenstrijdige inzichten verstrekt. Zo wordt in de begroting toegelicht dat per 2022 aanzienlijke baten worden verwacht uit een aantal grote incidentele bouwprojecten, terwijl het verweerschrift met zoveel woorden benoemt dat ‘de gemeente niet verwacht dat er voor 2022 zeer hoge baten te verwachten zijn met betrekking tot het verlenen van omgevingsvergunningen’. Ter zitting heeft verweerder zich desgevraagd op het standpunt gesteld dat genoemde voorziening is gehanteerd om tarieffluctuaties te voorkomen. Daarbij is onduidelijkheid blijven bestaan over de vraag wat de precieze aard van de € 500.000 is (een voorziening, een reserve of kosten geraamd voor 2022; verweerder gebruikt de termen voorziening en reserve door elkaar) en of sprake is van een sluitpost. Ook ten aanzien van de omvang is geen inzicht verschaft anders dan de verklaring dat de gemeente Rijswijk een bouwput is, er sprake is van veel nieuwbouw en verbouw en het moeilijk te voorspellen is hoeveel projecten doorgaan. Schattenderwijs heeft verweerder ter zitting aangegeven dat de voorziening/reserve bedoeld is voor projecten waarvan voor minder dan 50% zeker is dat ze doorgaan. De stelling van verweerder dat sprake is van grote onzekerheid ten aanzien van de aantallen bouwaanvragen en de bijbehorende bouwsommen is naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf onvoldoende verantwoording voor het toepassen van een “onzekerheidsmarge” van € 500.000. Door de tegenstrijdige onderbouwingen en het gebrek aan inzicht is voor de rechtbank niet vast te stellen of de post van € 500.000 een last ter zake is. Voor de volledigheid overweegt de rechtbank dat het opnemen van een voorziening of reserve als sluitpost in een raming, zonder dat hierbij sprake is van een aansluiting met voorgenomen legeskosten, niet als een last ter zake in aanmerking kan worden genomen.^[24]

14. Gelet op voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de raad van de gemeente de kosten van de leges in 2022 niet in redelijkheid heeft kunnen ramen op een bedrag van
€ 3.426.318. Het bedrag van € 500.000 dient uit de raming te worden geëlimineerd. Dit heeft tot gevolg dat de geraamde baten (€ 3.391.973) de geraamde lasten (€ 2.926.318) met 15,91% te boven gaan. Dit betekent dat de opbrengstlimiet zoals bedoeld in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet is overschreden.

15. In het arrest van de Hoge Raad van 10 april 2009^[25]is bepaald dat een gemeentelijke verordening algeheel onverbindend is indien (a) het de gemeente op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de desbetreffende post(en) (in zoverre) niet diende(n) ter dekking van de kosten waarvoor het recht of de rechten op grond van artikel 229, eerste lid, letters a en b, van de Gemeentewet en de desbetreffende verordening mochten worden geheven, en (b) na de eliminatie van de desbetreffende bedragen uit de lastenraming, de geraamde baten in betekenende mate (10% of meer) uitgaan boven het gecorrigeerde bedrag van de geraamde lasten. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval aan beide voorwaarden voldaan. Nu dermate weinig inzicht is verschaft in de begroting van de post “Storting egalisatievoorziening Leges” en de onderbouwing daarvan bij de begroting anders luidde dan nadien naar voren is gebracht, kan het niet anders dan dat het de gemeente op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat deze post niet diende ter dekking van kosten. Dit betekent dat de Verordening ten aanzien van eiseres geheel onverbindend is en dat de aanslag niet in stand kan blijven.

Slotsom

16. Gelet op wat hiervoor is overwogen, dient het beroep gegrond te worden verklaard en dienen de aanslag en de uitspraak op bezwaar te worden vernietigd. Het geschilpunt over de kostenvergoeding voor de bezwaarfase behoeft daarom geen behandeling meer.

Proceskosten

17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. De kosten stelt de rechtbank vast op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Nu de bezwaren en beroepen van eiseres en [bedrijf] (SGR 25/1050) zowel door verweerder als de rechtbank gelijktijdig zijn behandeld, aan beide belastingplichtigen rechtsbijstand is verleend door dezelfde personen en de werkzaamheden van deze rechtsbijstandverleners zowel in bezwaar als beroep nagenoeg identiek konden zijn, is in beide fases sprake van samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Bpb.

18. De rechtbank stelt op grond van het Bpb de kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.200 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van
€ 666, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 934 en een wegingsfactor van 1). Gelet op artikel 3, eerste lid, van het Bpb kent de rechtbank eiseres en [bedrijf] elk de helft van dit bedrag toe (€ 1.600).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de uitspraak op bezwaar;

- vernietigt de aanslag;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak op bezwaar;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.600;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 385 aan eiseres te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Kouwenhoven, voorzitter, en mr. A.D. van Riel en
mr. J.G.E. Gieskes, leden, in aanwezigheid van mr. G.E. Brummel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 januari 2026.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Den Haag (team belastingrecht).

Dat kan digitaal via www.rechtspraak.nl, daar klikt u op “Formulieren en inloggen”. Hoger beroep instellen kan ook door verzending van een brief aan het gerechtshof Den Haag (belastingkamer), Postbus 20302, 2500 EH Den Haag.

Bij het instellen van het hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:

1 - bij het hogerberoepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;

2 - het hogerberoepschrift is, indien het op papier wordt ingediend, ondertekend.

Verder vermeldt u ten minste het volgende:

a. de naam en het adres van de indiener;

b. de datum van verzending;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;

d. de redenen waarom u het niet eens bent met de uitspraak (de gronden van het hoger beroep).

Verordening leges omgevingsvergunning geheel onverbindend wegens overschrijding opbrengstlimiet