ECLI:NL:RBDHA:2025:5504

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummers: SGR 22/2088, SGR 22/2089, SGR 22/2090, SGR 22/2091, SGR 22/2092, SGR 22/3306, SGR 22/3307, SGR 23/3465, SGR 23/3466, SGR 24/960, SGR 24/968 en SGR 25/553

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 maart 2025 in de zaken tussen

het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht, gevestigd in Dordrecht, eiser

(gemachtigden: prof. mr. T. Barkhuysen, mr. M. Claessens, mr. A.M. Zwanenburg en mr. H.W. van der Gaag),

de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister

(gemachtigden: mr. R.E. van der Kamp, mr. I.M. van der Heijden en mr. S.O. Visch).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de hoogte van het aan hem toegekende voorlopige en definitieve budget voor de gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (gebundelde uitkering) voor de jaren 2018 tot en met 2024.

1.1.

Met de afzonderlijke beslissingen op bezwaar van 23 oktober 2020 (bestreden besluit 1)^[1], van 28 oktober 2020 (bestreden besluit 2)^[2], van 23 oktober 2020 (bestreden besluit 3)^[3], van 6 april 2021 (bestreden besluit 4)^[4], van 6 april 2021 (bestreden besluit 5)^[5], van 25 april 2022 (bestreden besluit 6)^[6], van 25 april 2022 (bestreden besluit 7)^[7], van 6 april 2023 (bestreden besluit 8)^[8]en van 6 april 2023 (bestreden besluit 9)^[9]is de minister ook na ingediend bezwaar bij de toegekende gebundelde uitkeringen gebleven.

1.2.

Eiser heeft tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 5 beroep ingesteld bij de rechtbank Rotterdam. De rechtbank Rotterdam heeft de beroepen overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:13, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ter behandeling verwezen naar deze rechtbank.

1.3.

Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen twee primaire besluiten van 29 september 2023 en een primair besluit van 1 oktober 2024 en daarbij de minister verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep overeenkomstig het bepaalde in artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb. De minister heeft met dit verzoek ingestemd.

1.4.

Gelet op de in 1.2 genoemde verwijzing heeft eiser de beroepen tegen de bestreden besluiten 6 tot en met 9 en de primaire besluiten van 29 september 2023 (bestreden besluiten 10 en 11) en van 1 oktober 2024 (bestreden besluit 12) (rechtstreeks) bij deze rechtbank ingediend.^[10]De rechtbank begrijpt dat partijen ermee instemmen dat deze rechtbank deze beroepen behandelt en niet de rechtbank Rotterdam, die eigenlijk bevoegd is.

1.5.

De minister heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.

1.6.

De rechtbank heeft de beroepen op 4 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:

namens eiser: de gemachtigden van eiser, [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] Msc LLM;
namens de minister: de gemachtigden van de minister, [naam 4] , drs. [naam 5] , [naam 6] MSc. en [naam 7] MSc.

Totstandkoming van de besluiten

2. De minister heeft bij besluiten van 11 oktober 2017, van 1 oktober 2018, van 30 september 2019, van 1 oktober 2020, van 1 oktober 2021, van 30 september 2022 en van 29 september 2023, de voorlopige gebundelde uitkeringen voor de jaren 2018 tot en met 2024 vastgesteld.^[11]Bij besluiten van 1 oktober 2018, van 30 september 2019, van 1 oktober 2020, van 1 oktober 2021, van 30 september 2022, van 29 september 2023 en van 1 oktober 2024, heeft de minister de definitieve gebundelde uitkeringen voor de jaren 2018 tot en met 2024 vastgesteld.^[12]

2.1.

De beroepen hebben betrekking op de bestreden besluiten 1 tot en met 9, waarmee de minister eisers bezwaren ongegrond heeft verklaard. Daarnaast zijn de beroepen ook rechtstreeks gericht tegen de bestreden besluiten 10 tot en met 12.

3. De minister stelt zich in de bestreden besluiten, beknopt weergegeven, op het volgende standpunt. De uitkering die bedoeld is voor de uitvoering van de Pw en aanverwante wetten wordt jaarlijks vastgesteld op basis van een bij formele wet vastgesteld macrobudget. Dit budget wordt geacht toereikend te zijn voor de geraamde kosten van de uitvoering van de bedoelde wetten door alle gemeenten gezamenlijk. Er is geen garantie dat er met de feitelijke uitkering uit het macrobudget ook een feitelijke kostendekking wordt bereikt. Dit is niet in strijd met hogere regelgeving. Bij de verdeling van het macrobudget wordt gebruik gemaakt van een verdeelmodel dat is vastgelegd in het Besluit Participatiewet (Besluit Pw) en de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ (Regeling Pw). Het verdeelmodel is gebaseerd op de kans dat een bepaald type huishouden een beroep doet op bijstand en sluit nauw aan bij het niveau waarop het recht op bijstand werkelijk wordt bepaald. Het model, dat enkel gebruik maakt van objectieve factoren, is na een zorgvuldig proces tot stand gekomen. Er zijn voor gemeenten voldoende mogelijkheden aanwezig om inzicht in de vaststelling van het budget te kunnen verkrijgen. Daarom is geen sprake van strijd met het rechtszekerheids-, verdedigings- en motiveringsbeginsel. Verder is er geen sprake van geautomatiseerde besluitvorming. De uitkering is berekend conform de voorgeschreven systematiek in het Besluit Pw en de Regeling Pw
.Volgens de minister is wat betreft de vaststelling van de voorlopige en definitieve budgetten voor de gebundelde uitkering voor 2018 tot en met 2024 geen sprake van een situatie op grond waarvan de verschillende gehanteerde verdeelmodellen voor bepaalde groepen gemeenten buiten toepassing zouden moeten worden gelaten. Van ernstige tekortkomingen in de verdeelmodellen die daartoe zouden noodzaken, is niet gebleken. Gelet op de onvolkomenheden die uit eerdere modellen zijn gehaald, is het ook niet aannemelijk dat recentere verdeelmodellen nadelig uitwerken zonder dat daarbij gemeentelijk beleid een rol speelt. Dat de gemeente Dordrecht een gezamenlijk beleid voert met de andere Drechtsteden en één geïntegreerde uitvoeringsorganisatie heeft, leidt volgens de minister niet tot de conclusie dat het model voor alle Drechtsteden dezelfde uitkomst moet hebben. Het budget wordt immers per gemeente vastgesteld. Dat aan de gemeente Dordrecht een ander budget wordt toegekend dan aan de andere Drechtsteden, kan dan ook niet leiden tot de conclusie dat het model niet nauwkeurig is. De verdeling sluit volgens de minister goed aan bij het uitgangspunt van de wetgever dat de uitkering aan gemeenten voor de uitvoering van de bijstandstaak die kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn. Volgens de minister is niet gebleken van strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt of de minister bij de aan eiser toegekende voorlopige en definitieve gebundelde uitkeringen voor de jaren 2018 tot en met 2024 heeft gehandeld in overeenstemming met geschreven en ongeschreven rechtsregels. Dat doet zij aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

5. De voor de beoordeling van de beroepen van toepassing zijnde wet- en regelgeving, zoals die ten tijde van de bestreden besluiten gold, is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

6. Voor de achtergrond van de gebundelde uitkering en een beschrijving van het verdeelmodel waarmee de gebundelde uitkering wordt toebedeeld aan gemeenten, verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 1 juli 2019.^[13]

7. Eiser stelt zich – kort samengevat – op het standpunt dat de gebundelde uitkering in een kostendekkende financiering voor gemeenten moet voorzien. Dit volgt uit artikel 69 van de Pw, artikel 108 van de Gemeentewet en artikel 9 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie. De gebundelde uitkering heeft als uitgangspunt dat deze die kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn. Sinds de invoering van het nieuwe verdeelmodel ontvangt de gemeente Dordrecht fors minder budget dan feitelijk nodig is voor de uitvoering van de bijstandstaak. Daarnaast stelt eiser dat sprake is van geautomatiseerde besluitvorming die onvoldoende inzicht biedt in de berekening van de budgetten en de daaraan ten grondslag gelegde beleidskeuzes, gegevens en aannames. In de diverse beroepen vraagt eiser een kritische opstelling van de bestuursrechter bij de beoordeling van besluiten die aan de hand van het verdeelmodel zijn genomen en stelt hij primair dat het verdeelmodel buiten toepassing dient te worden gelaten. Volgens eiser handelt de minister in strijd met zijn resultaatsverplichting om de gemeente Dordrecht voldoende budget beschikbaar te stellen om in medebewind de genoemde wetten uit te voeren. Eiser betoogt verder dat als gevolg van tekortkomingen in de verdeelmodellen van 2018 tot en met 2024 de toepassing daarvan tot onevenredige uitkomsten leidt voor de gemeente Dordrecht. Deze uitkomsten zijn onrechtmatig in het licht van de Pw.

8. Eiser heeft zijn standpunten aan de hand van een aantal door hem ingebrachte deskundigenrapporten onderbouwd.^[14]Tijdens de zitting is de rechtbank nader ingegaan op de verschillende rapportages en hebben de aanwezige deskundigen hun rapportages nader toegelicht.

9. Op grond van het dossier en hetgeen ter zitting is besproken, komt de rechtbank inzake de toekenning van de budgetten voor de gebundelde uitkering voor de jaren 2018 tot en met 2024 tot het volgende oordeel.

Kostendekkendheid van de gebundelde uitkering, de geautomatiseerde besluitvorming en de bewijslastverdeling

10. In het eerste gedeelte van het aanvullend beroepschrift voert eiser aan dat de gebundelde uitkering toereikend moet zijn om de kosten die worden gemaakt bij de uitvoering van de Pw en aanverwante wetten te dekken. Daarnaast stelt eiser dat het stelsel van financiering in belangrijke mate is gebaseerd op geautomatiseerde besluitvorming die onvoldoende inzichtelijk is voor het gemeentebestuur. Verder betwist eiser de door de minister bepleite bewijslastverdeling die inhoudt dat eiser zou moeten aantonen dat hij wordt benadeeld door de toepassing van de verdeelmodellen.

10.1.

Deze gronden treffen geen doel. Onder verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 7 juli 2023^[15]stelt de rechtbank het volgende voorop. Het verdeelmodel met de daarin opgenomen verdeelmaatstaven, zoals neergelegd in de in artikel 6, eerste lid, van het Besluit Pw bedoelde bijlage, kan als zodanig de exceptieve toetsing doorstaan. Er bestaat dan ook geen aanleiding om aan het verdeelmodel van artikel 6, eerste lid, van het Besluit Pw en de daarin neergelegde verdeelmaatstaven, voor de hier in geding zijnde jaren als zodanig verbindende kracht te ontzeggen. Dit oordeel geldt eveneens voor de verdeelmaatstaven zoals deze voor deze jaren zijn neergelegd in Bijlage I, tabel 2, van de Regeling Pw. Dit staat er niet aan in de weg dat de bestuursrechter onder omstandigheden tot het oordeel kan komen dat de minister, die met de toepassing van het verdeelmodel is belast, om andere redenen was gehouden om het algemeen verbindend voorschrift, waarin het verdeelmodel is neergelegd, geheel of gedeeltelijk buiten toepassing te laten. De bewijslast dat van dergelijke omstandigheden sprake is, rust in beginsel op het bestuursorgaan dat hierop een beroep doet. Wanneer het bestuursorgaan aan zijn initiële bewijslast heeft voldaan, verschuift de bewijslast weer naar de minister. Het is in dit geval dan ook aan eiser om aannemelijk te maken dat de verdeelmodellen voor de jaren 2018 tot en met 2024 zodanige tekortkomingen bevatten dat zij voor de gemeente Dordrecht tot onevenredig grote tekorten leiden die niet zijn te verklaren uit het gevoerde beleid. Eiser dient inzichtelijk te maken dat en waarom hij door de verdeling van het macrobudget voor de gemeente Dordrecht in de genoemde jaren onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. Indien het college hierin slaagt, dan is het vervolgens aan de minister om aannemelijk te maken dat de tekorten op het budget niet door de werking van de verdeelmodellen zijn veroorzaakt.

10.2.

Voor de motivering verwijst de rechtbank verder naar de uitspraak van deze rechtbank van 9 april 2024.^[16]In die uitspraak op de beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag heeft de rechtbank de gelijkluidende gronden die zich richten tegen de toepassing van de verdeelmodellen uitgebreid besproken en geoordeeld dat die gronden niet slagen. De rechtbank ziet geen aanleiding om in de voorliggende beroepen tot een ander oordeel te komen.

Verhuisindex en multiproblematiek

11. Eiser voert aan dat de gemeente Dordrecht zich voor wat betreft een aantal kenmerken onderscheidt van andere grote gemeenten. Het gaat daarbij om de kenmerken "verhuisindex op basis van bijstandsontvangst" en "multiproblematiek (combinatie van gezondheidsproblematiek en problematische schulden)". De verhuisindex geeft aan welk deel van de totale bevolking in een gemeente moet verhuizen naar een andere buurt om een gelijke verdeling van bijstandsontvangst over de gemeente in kwestie te krijgen. Dit wordt uitgedrukt in een percentage tussen 0 en 50 %. Een persoon met gezondheidsproblemen wordt gedefinieerd als een persoon die medicijnen gebruikt tegen verslaving (excl. nicotine), chronische stemmingsstoornissen, psychose en/of bipolaire stoornis, of die medicijnen gebruikt uit 4 of meer hoofdgroepen, of met zorgkosten boven € 50.000,- of gebruik maakt van ggz-zorg. Problematische schulden is een indicator die aangeeft of er een persoon behoort tot een particulier huishouden met geregistreerde problematische schulden volgens de smalle definitie.^[17]De genoemde kenmerken zijn niet als budgetbepalende factoren in de verdeelmodellen opgenomen. Dat leidt er volgens eiser toe dat de gemeente Dordrecht aanzienlijk wordt benadeeld.

11.1.

Niet in geschil is dat er bezien over de totale in geding zijnde periode een fors verschil bestaat tussen de gebundelde uitkering die de gemeente Dordrecht heeft ontvangen en de werkelijk door de gemeente voor de uitvoering van de Pw en aanverwante wetten gemaakte kosten. Uit de rapportage van SEO en Atlas van 2022 volgt dat de gemeente Dordrecht op drie objectieve kenmerken significant afwijkt van het gemiddelde van de vergelijkingsgroep gemeenten die in het onderzoek was betrokken. Twee van deze kenmerken hangen systematisch samen met een meerjarig tekort of overschot op het bijstandsbudget. Dit zijn de kenmerken "verhuisindex op basis van bijstandsontvangst" en "multiproblematiek (combinatie van gezondheidsproblematiek en problematische schulden)". Deze twee kenmerken hebben een relatie met de centrumfunctie van een gemeente. Deze kenmerken zijn niet in de verdeelmodellen voor de jaren 2018 tot en met 2024 opgenomen.^[18]

11.2.

Berenschot heeft onderzocht in hoeverre het tekort van de gemeente Dordrecht is toe te rekenen aan deze niet in het verdeelmodel opgenomen kenmerken. Uit dat onderzoek is naar voren gekomen dat naar schatting een bedrag van € 7.800.000,-, oftewel 26 %, van het totale tekort van de gemeente Dordrecht over de periode van 2018 tot en met 2023, aan de niet in de verdeelmodellen opgenomen factoren verhuisindex op basis van bijstandsontvangst en multiproblematiek (combinatie van gezondheidsproblematiek en problematische schulden) kan worden toegerekend. Op het totale budget komt dit neer op een tekort van 2,4 %.^[19]

11.3.

De rechtbank ziet in de rapportages van Berenschot^[20]voldoende sterke aanwijzingen dat het tekort van de gemeente Dordrecht voor een belangrijk deel wordt veroorzaakt door factoren die niet in het verdeelmodel zijn opgenomen, te weten de kenmerken verhuisindex op basis van bijstandsontvangst en multiproblematiek (combinatie van gezondheidsproblematiek en problematische schulden). Daarnaast is het goed mogelijk dat er naast de geïdentificeerde kenmerken ook andere objectieve kenmerken zijn of tekortkomingen in het model zitten, die het tekort bij de gemeente Dordrecht veroorzaken, maar die niet zijn onderzocht in het onderzoek van SEO en Atlas Research.

11.4.

De minister betwist dat eiser als gevolg van het niet opnemen van de kenmerken verhuisindex en multiproblematiek in het verdeelmodel wordt benadeeld. In het SEO onderzoek is volgens de minister al geconcludeerd dat het feit dat de kenmerken in dit onderzoek voor de selectie van gemeenten systematisch samenhangen met meerjarige tekorten of overschotten, niet automatisch betekent dat het verdeelmodel hiermee zou moeten worden uitgebreid. Als het bijvoorbeeld gaat om factoren die beïnvloedbaar zijn door gemeentelijk beleid hoort hier geen rekening mee gehouden te worden in het verdeelmodel. Om vast te stellen of een factor ten onrechte ontbreekt en zou moeten worden toegevoegd aan het model is een toetsingskader ontwikkeld. Als een kenmerk niet door het toetsingskader komt, kan een gemeente ook niet benadeeld worden door het ontbreken van dat kenmerk in het verdeelmodel.

11.5.

De rechtbank deelt het standpunt van de minister niet. Dat gemeenten invloed kunnen uitoefenen op bepaalde kenmerken, staat er immers niet aan in de weg dat het ontbreken van die kenmerken in de verdeelmodellen voor een individuele gemeente nadelig kan uitpakken. De rechtbank ziet daarom niet in waarom de gemeente Dordrecht niet zou kunnen worden benadeeld door het ontbreken van de kenmerken verhuisindex en multiproblematiek enkel vanwege het feit dat deze kenmerken niet door het toetsingskader zijn gekomen.

11.6.

De minister heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de invloed van gemeenten op de genoemde kenmerken niet door andere factoren wordt beperkt, zoals beschreven in het rapport van AEF van 21 juni 2023. AEF concludeert in dat rapport dat de tekorten en overschotten (slechts) deels zijn te verklaren vanuit wat gemeenten doen en hoe zij het doen. Dit impliceert dat er (ook) andere factoren in het spel zijn. Die kunnen gelegen zijn in de verdeling. Hoewel het uiterst moeilijk is om een berekening te maken in hoeverre de tekorten kunnen worden toegerekend aan de onvolkomenheden in de verdeelmodellen en er kanttekeningen zijn geplaatst bij de berekening van Berenschot, bestaan er voldoende aanknopingspunten voor de conclusie dat de geconstateerde tekortkomingen substantieel bijdragen aan de tekorten op de budgetten.

11.7.

Voor het standpunt van de minister dat de ontstane tekorten in belangrijke mate zouden kunnen samenhangen met tekortkomingen in het beleid en functioneren van het samenwerkingsverband Sociale Dienst Drechtsteden, ziet de rechtbank geen grond. Hierbij is in aanmerking genomen dat niet alle gemeenten in het samenwerkingsverband tekortgemeenten zijn, dan wel met vergelijkbare tekorten op het budget zijn geconfronteerd.

12. De tussenconclusie is dat eiser aannemelijk heeft gemaakt dat hij als gevolg van het ontbreken van de hier besproken kenmerken in de verdeelmodellen, bezien over de gehele in geding zijnde periode, nadeel heeft ondervonden bij de budgettering. De minister is er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat de tekorten zeer waarschijnlijk door beleid en uitvoering zijn veroorzaakt.

Wijziging financiering loonkostensubsidie naar realisatie

13. Eiser stelt zich onder verwijzing naar de rapporten van Berenschot van 29 september 2023 en van 14 januari 2025 op het standpunt dat de gemeente Dordrecht vanaf 2022 extra nadeel lijdt door wijziging van de manier waarop het budget voor de loonkostensubsidie (LKS) wordt verdeeld. Vóór 2022 werd dit budget via het verdeelmodel verdeeld. Vanaf 2022 wordt het budget voor de LKS buiten het verdeelmodel om naar realisatie verdeeld. Berenschot concludeert dat door deze wijziging geen bijstandskans meer wordt voorspeld voor inwoners die wel LKS, maar geen bijstand ontvangen. Dit zorgt er voor dat gemeenten met veel LKS een lagere voorspelling krijgen van het aantal bijstandsgerechtigden, doordat huishoudens met LKS, maar zonder bijstand niet in het model zijn verwerkt. Deze groep heeft over het algemeen juist een hoge bijstandskans. Hierdoor wordt het voordeel van LKS naar realisatie door het objectieve verdeelmodel grotendeels gecompenseerd. Voor de gemeente Dordrecht geldt dat zij er door LKS naar realisatie met 3,7 % op vooruit is gegaan, maar dat dit een gedempt effect is. Zonder aanpassing in het objectief verdeelmodel zou de gemeente Dordrecht er 4,l % op vooruit zijn gegaan. De gemeente Dordrecht ontvangt dus een correctie op het objectief budget van 11,2 % van het voordeel van LKS naar realisatie. Dit is relatief laag: van alle gemeenten die er zonder correctie 3 % op vooruit zouden gaan, heeft de gemeente Dordrecht de kleinste (relatieve) correctie.

13.1.

De rechtbank stelt vast dat de kritiek van Berenschot met name ziet op de keuzes die zijn gemaakt bij de manier waarop het model is aangepast. Dat er, zoals in het rapport van Berenschot wordt gesteld, alternatieven zijn voor het verwerken van de LKS in het verdeelmodel die rechtvaardiger zouden kunnen uitpakken, is onvoldoende voor het oordeel dat de minister het aangepaste model in zoverre buiten toepassing had moeten laten. De minister heeft een ruime beslissingsruimte bij de vaststelling en de doorontwikkeling van het verdeelmodel. Met de keuze voor de nieuwe financieringswijze van de LKS is de minister die beslissingsruimte niet te buiten gegaan. Daarbij komt dat Berenschot concludeert dat de gemeente Dordrecht er als gevolg van de nieuwe financieringswijze 3,7 % in budget op vooruit is gegaan en dat van alle gemeenten die er zonder correctie vanwege de aanpassing in het verdeelmodel meer dan 3 % op vooruit zouden gaan, de gemeente Dordrecht de kleinste (relatieve) correctie heeft.

13.2.

Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente Dordrecht ten opzicht van andere gemeenten in belangrijke mate wordt benadeeld als gevolg van de nieuwe financieringswijze van LKS.^[21]

Methodologiewijziging Enquête beroepsbevolking (EBB)

14. Eiser stelt zich onder verwijzing naar de rapporten van Berenschot van 29 september 2023 en van 14 januari 2025 op het standpunt dat de gemeente Dordrecht als gevolg van de methodologiewijziging van de EBB in het jaar 2023 extra nadeel heeft ondervonden. Dit nadeel lijkt te zijn veroorzaakt door wijzigingen in het kenmerk 'Werken onder niveau'. Berenschot beschrijft dat de regiokenmerken, zoals 'Werken onder niveau', in 2023 zijn geschat aan de hand van EBB-data uit 2020. Deze EBB-data zijn volgens de oude methodologie verkregen en vervolgens gebruikt om met niet-vergelijkbare EBB-data van 2021, die aan de hand van de nieuwe methodologie zijn uitgevraagd, een voorspelling te maken van de te verwachten kosten. Deze manier van actualiseren levert inconsistente voorspellingen op. Berenschot concludeert dat als gevolg van deze wijziging de resultaten van 2020 niet vergelijkbaar zijn met die van 2021, ook niet na het aanpassen van de ophooggewichten. Het is goed denkbaar dat de grote veranderingen in de variabele 'Werken onder niveau' en dus ook de daling voor de gemeente Dordrecht van die variabele het gevolg zijn van de methodologiewijziging. Er is bij het verdelen van de bijstandsbudgetten niet goed onderzocht of dit het geval is. Berenschot heeft het nadeel voor de gemeente Dordrecht berekend op € 361.000,-.

14.1.

De rechtbank overweegt dat de wijziging van de EBB-methodologie, meer in het bijzonder het actualiseren van gegevens door gebruik te maken van gegevens verkregen met de oude EBB-methodologie en gegevens verkregen met de nieuwe EBB-methodologie, vooral gevolgen heeft voor het kenmerk 'Werken onder niveau'. Deze wijziging van de EBB-methodologie leidt echter tot een wijziging in het verdeelmodel 2023 als geheel. Dit raakt dus alle gemeenten bij de verdeling van het macrobudget. Alle gemeenten hebben immers een budget toegekend gekregen op basis van het verdeelmodel 2023 dat bij het vaststellen van het kenmerk 'Werken onder niveau' mede gebruik heeft moeten maken van EBB-data die met de nieuwe methodologie is verkregen. Eiser heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat dit voor hem anders uitpakt dan voor andere gemeenten en hij dus ten opzichte van deze andere gemeenten onevenredig wordt benadeeld.^[22]Daarbij komt dat, mede gelet op de door SEO bij de berekening van Berenschot geplaatste kanttekeningen, niet met zekerheid is vast te stellen dat het genoemde nadeel van € 361.000,- het gevolg is van de methodologiewijziging van de EBB.

Wijziging kenmerk "Buurt waar werken niet de norm is"

15. Eiser stelt zich onder verwijzing naar het rapport van Berenschot van 14 januari 2025 op het standpunt dat de gemeente Dordrecht nadeel ondervindt van de manier waarop het kenmerk "Buurt waar werken niet de norm is" vanaf 2024 in het verdeelmodel is vormgegeven.

15.1.

In het verdeelmodel voor de gebundelde uitkering vanaf 2024 is niet langer sprake van een vooraf bepaalde grens die wordt gehanteerd om bepaalde buurten al dan niet aan te merken als "buurt waar werken niet de norm is" waarna vervolgens het aandeel inwoners dat in zo'n buurt woont opgeteld wordt tot een indicator op gemeenteniveau. In plaats daarvan wordt per CBS-buurt het gewogen gemiddelde berekend van de 'overwerkloosheid': het verschil in het aandeel niet-werkende werkzoekenden in de directe omgeving en dat aandeel in de ruimere omgeving. In buurten met een hoge 'overwerkloosheid' zijn er meer niet-werkende mensen dan gemiddeld in de ruimere omgeving. Deze wijziging heeft tot doel het model te verbeteren, omdat de op buurtniveau berekende indicator op huishoudniveau wordt meegewogen in een niet-lineaire logistische regressie, waardoor voor de verwachte kans op bijstand van huishoudens nu de feitelijke over- of onderwerkloosheid in de eigen buurt wordt meegewogen. Dit zou volgens de minister leiden tot verbeterde prestaties van het model op huishoudniveau.

15.2.

Eiser plaatst hierbij onder verwijzing naar het rapport Berenschot kanttekeningen. Volgens eiser zorgt de wijziging voor minder duidelijke verschillen op gemeenteniveau. Doordat in het nieuwe model de feitelijke onder- of overwerkloosheid per buurt wordt meegenomen, wordt dit een indicator op een continue schaal. Ook voor buurten waar sprake is van een zeer beperkte overwerkloosheid geldt dat de bijstandskans hier stijgt op basis van de vernieuwde indicator. De vraag is echter of sprake is van een buurt waar werken niet de norm is wanneer deze buurt slechts minimaal afwijkt van een bepaalde drempelwaarde die als norm functioneert. De nieuwe variabele meet dus echt een ander fenomeen dan de variabele die tot en met model 2023 werd gehanteerd. Een tweede effect is volgens eiser dat op gemeenteniveau nu de buurten waar sprake is van onderwerkloosheid, ook effect hebben op de waarde van de indicator "Buurt waar werken niet de norm is". De waarde van de indicator "Buurt waar werken niet de norm is" is voor een huishouden in een buurt met onderwerkloosheid nu lager, omdat geen afkapgrens wordt gehanteerd, maar een continue schaal die ook waardes onder nul kan aannemen. Impliciet ligt hieraan de aanname ten grondslag dat in buurten waar werken juist wel sterk de norm is, dit bij medebewoners leidt tot een lagere bijstandskans. De wetenschappelijke onderbouwing hiervoor ontbreekt echter. Volgens het rapport van Berenschot ondervindt de gemeente Dordrecht waarschijnlijk nadeel van deze methodologiewijziging. Wanneer deze definitiewijziging niet had plaatsgevonden, had de gemeente Dordrecht volgens Berenschot naar verwachting zo'n € 1.650.000,- extra ontvangen in 2024.

15.3.

De rechtbank overweegt dat de minister een ruime beslissingsruimte heeft bij de vaststelling en de doorontwikkeling van het verdeelmodel. Hieronder valt ook de keuze van de minister voor de wijze waarop vanaf 2024 invulling wordt gegeven aan het kenmerk "Buurt waar werken niet de norm is". Met de keuze voor de nieuwe invulling van dit kenmerk is de minister die beslissingsruimte niet te buiten gegaan. Dit laat onverlet dat de keuze die de minister maakt gevolgen heeft voor hoe het verdeelmodel voor bepaalde gemeenten uitpakt. Niet in geschil is dat de gemeente Dordrecht mogelijk enig nadeel ondervindt van de wijziging van het kenmerk "Buurt waar werken niet de norm is" vanaf 2024, al dan niet in de vorm van het verlies van een eerder ontvangen voordeel, zoals door de minister bepleit. De rechtbank ziet hierin echter geen grond voor het oordeel dat de minister het verdeelmodel voor 2024 in zoverre buiten toepassing had moeten laten. Daarvoor is immers vereist dat sprake is van een serieuze tekortkoming in het model. In de kritiek van Berenschot, die met name ziet op de keuzes die zijn gemaakt bij de manier waarop het model is aangepast, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat van een dergelijke tekortkoming sprake is.

15.4.

Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente Dordrecht bij de vaststelling van het budget voor 2024 in belangrijke mate wordt benadeeld als gevolg van de aanpassing van de indicator "Buurt waar werken niet de norm is".

Onevenredige benadeling

16. De volgende vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de in overwegingen 11.1 tot en met 11.7 gesignaleerde tekortkomingen in de verdeelmodellen tot zodanig onevenredig grote tekorten op het budget hebben geleid, dat artikel 6 van het Besluit Pw en het verdeelmodel opgenomen in de bijlage bij dat Besluit buiten toepassing moeten worden gelaten.

16.1.

Wat betreft de jaren 2018 en 2019 is de rechtbank van oordeel dat van dergelijke onevenredig grote tekorten sprake is. Niet weersproken is immers dat die tekorten, vóór toepassing van de vangnetregeling, respectievelijk, € 7.272.904,- en € 5.838.018,- bedragen. Dit komt voor beide jaren neer op een tekort van meer dan 10 % ten opzichte van het definitief toegekende budget.

16.2.

Voor wat betreft de jaren 2020 tot en met 2024 is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van onevenredig grote tekorten op het budget. Hierbij is van belang dat de tekorten in die jaren aanzienlijk kleiner zijn en onder de grens liggen van het eigen risico van 7,5 % dat bepalend is voor het ontvangen van de vangnetuitkering. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat (ook) aan de hand van het totale tekort over de gehele periode van 2018 tot en met 2024 moet worden beoordeeld of sprake is van onevenredig grote tekorten. Het budget wordt immers jaarlijks vastgesteld, zodat per jaar dient te worden bezien of van dergelijke tekorten sprake is.

Conclusie en gevolgen

17. De beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 zijn gegrond. De rechtbank vernietigt daarom deze besluiten. De rechtbank kan op dit moment niet tot finale geschilbeslechting komen, omdat daarvoor de juiste gegevens ontbreken en nader onderzoek nodig is. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de minister nieuwe besluiten moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft partijen in overweging om via een schatting tot een oplossing te komen.

18. De beroepen tegen bestreden besluiten 3 tot en met 12 zijn ongegrond.

19. Omdat de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 gegrond zijn moet de minister het griffierecht in die zaken aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. De vergoeding bedraagt in totaal € 2.721,-. Dat bedrag is als volgt berekend. De beroepen tegen de bestreden besluit 1 en 2 dienen te worden aangemerkt als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor het indienen van de beroepschriften en het verschijnen ter zitting bedraagt de proceskostenvergoeding € 1.814,-. Vanwege het gewicht van de zaken (zwaar) moet het bedrag van € 1.814,- worden vermenigvuldigd met een factor 1,5. De vergoeding komt daarmee op het totaalbedrag van € 2.721,-. Verder zijn er geen kosten gebleken die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen met zaaknummers SGR 22/2088 en SGR 22/2091 gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten 1 en 2;

- draagt de minister op nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van eiser met inachtneming van deze uitspraak;

- verklaart de beroepen met zaaknummers SGR 22/2089, SGR 22/2090, SGR 22/2092, SGR 22/3306, SGR 22/3307, SGR 23/3465, SGR 23/3466, SGR 24/960, SGR 24/968 en SGR 25/553 ongegrond;

- bepaalt dat de minister het griffierecht in de beroepen met zaaknummers SGR 22/2088 en SGR 22/2091 van in totaal € 742,- aan eiser moet vergoeden;

- veroordeelt de minister tot betaling van € 2.721,- aan proceskosten aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, voorzitter, en mr. L.C. Bannink en mr. F. Arichi, leden, in aanwezigheid van mr. W. Goederee en mr. D.W.A. van Weert, griffiers. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2025.

griffier

Omdat de voorzitter is verhinderd, is de uitspraak getekend door de tweede rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Participatiewet (Pw)

Artikel 69

1. Onze Minister verstrekt jaarlijks ten laste van 's Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:

a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van de Zorgverzekeringswet;

b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.

2. Bij wet wordt het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.

3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.

4. De uitkering aan het college wordt ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.

Artikel 71

Het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.

Indien het totale bedrag wordt herzien, wordt het bedrag waarmee de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt aangepast binnen een periode van vier weken na de herziening door Onze Minister vastgesteld.

Besluit Participatiewet (Besluit Pw)

Artikel 6

1. Aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit worden de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van zelfstandigen op grond van het Bbz 2004 vastgesteld.

(…)

Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ (Regeling Pw)