Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 22/2396, 22/2398, 22/2399, 22/2401, 22/2402 en 22/2403
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2023 in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaatsnaam] , eiser 1,
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaatsnaam], eiser 2,
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaatsnaam], eiser 3,
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaatsnaam], eiser 4,
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaatsnaam], eiser 5,
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaatsnaam], eiser 6.
gezamenlijk te noemen: eisers,
(gemachtigde: mr. M.J. Tunnissen),
en
de minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, de minister
(gemachtigde: mr. R.E. van der Kamp en B. Ouwenhand).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de hoogte van het aan hen toegekende voorlopige budget voor de gebundelde uitkeringen voor het jaar 2022.
1.1.
In de Participatiewet (Pw) zijn bepalingen opgenomen waarin de financiering van uitkeringen en de verdeling van het beschikbare budget voor die uitkeringen onder de gemeenten is geregeld. In artikel 69, eerste lid, van de Pw staat dat de minister aan het college een uitkering verstrekt om het college van middelen te voorzien met het oog op het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte zelfstandigen. De minister verstrekt ook middelen met het oog op de kosten van loonkostensubsidies. Het college verstrekt een loonkostensubsidie overeenkomstig artikel 10d van de Pw aan een werkgever die voornemens is om een dienstbetrekking aan te gaan met een persoon die tot de doelgroep voor zo’n subsidie behoort. De middelen voor de uitkeringen en de loonkostensubsidies worden aangeduid als de gebundelde uitkering.
1.2.
Het totale budget voor de gebundelde uitkeringen – dat is het macrobudget – wordt bij wet vastgesteld en daarbij is het uitgangspunt dat het bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geschatte kosten van alle gemeenten voor de uitgaven in verband met de verschillende hiervoor genoemde uitkeringen en de loonkostensubsidie. De gebundelde uitkering die de minister uit het macrobudget aan het college verstrekt, maakt hij ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft bekend. Na afloop van het jaar stelt de minister de gebundelde uitkering definitief vast.
1.3.
In het Besluit Participatiewet (het Besluit Pw) zijn regels opgenomen over de verdeling van het macrobudget onder de gemeenten. Artikel 6 van het Besluit Pw bepaalt dat de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen worden vastgesteld aan de hand van het in de bijlage bij het Besluit Pw opgenomen verdeelmodel. Het objectieve verdeelmodel bestaat uit twee delen, te weten de ontvangst van de uitkering (volumecomponent) en de hoogte van de uitkering (de prijscomponent). De volumecomponent schat de kans op bijstand van een huishouden in op basis van objectieve factoren, zoals huishoudenssamenstelling en leeftijd. De prijscomponent schat de hoogte van een uitkering in op basis van de wettelijke normbedragen en objectieve factoren.
1.4.
De minister heeft de voorlopige gebundelde uitkeringen voor het jaar 2022 voor eisers bij aparte besluiten van 1 oktober 2021 vastgesteld op € 3.610.146,- (eiser 1), € 3.044.191,- (eiser 2), € 10.274.556,- (eiser 3), € 5.981.751,- (eiser 4), € 42.002.568,- (eiser 5) en € 6.549.983,- (eiser 6). De minister heeft daarbij het verdeelmodel 2022 gebruikt. Dat verdeelmodel verschilt met het model dat eerder werd gebruikt op het punt van de loonkostensubsidies. De loonkostensubsidies waren eerder onderdeel van het macrobudget dat met het verdeelmodel werd verdeeld. Voor het jaar 2022 geldt dat de loonkostensubsidies niet meer via dat model worden verdeeld, maar dat ze worden verdeeld op basis van de laatst bekende realisaties. [1] Daarvoor wordt in het macrobudget een deelbudget geschat voor de te verwachten uitgaven aan loonkostensubsidie van alle gemeenten samen. Deze verandering van financiering heeft als doel om gemeenten financieel te stimuleren de loonkostensubsidie in te zetten om mensen naar werk te begeleiden. [2] Met deze verandering is ook het verdeelmodel gewijzigd. Vanaf het jaar 2022 is de groep mensen waarvoor loonkostensubsidie wordt verstrekt uit het verdeelmodel gehaald. Het model voorspelt daarmee alleen de kans op bijstand. De mensen die deels bijstand ontvangen en waarvoor deels een loonkostensubsidie wordt verstrekt, blijven meelopen in het verdeelmodel. Deze mensen krijgen, omdat zij ook loon ontvangen, een lagere bijstandsuitkering. Daarom is in het verdeelmodel in de schatting van de prijscomponent (de hoogte van de uitkering) een indicator voor ‘ontvangst LKS’ opgenomen. [3]
1.5.
Met de bestreden besluiten van 24 augustus 2022 (eiser 2 en 6) en 25 augustus 2022 (eiser 1, 3, 4 en 5) op de bezwaren van eisers is de minister bij zijn besluiten van 1 oktober 2021 gebleven. Hij heeft de hoogte van de gebundelde uitkeringen dus niet gewijzigd. Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
1.6.
De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.7.
De rechtbank heeft de beroepen op 13 april 2023 op zitting gevoegd behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, vergezeld door [naam] en [naam] en de gemachtigden van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt of de minister de aan eisers toegekende voorlopige gebundelde uitkeringen voor het jaar 2022 op de juiste wijze heeft vastgesteld. Dat doet zij aan de hand van de beroepsgronden van eisers. Deze beroepsgronden zien op de verandering van het verdeelmodel wat betreft de loonkostensubsidie, zoals hiervoor in overweging 1.4 omschreven.
2.1.
Omdat eisers op het gebied van de loonkostensubsidies zeer actief zijn en gemiddeld fors meer loonkostensubsidies verstrekken dan landelijk, rekenden zij op een verdere verbetering van het budget van 2022 ten opzichte van 2021. Eisers voeren aan dat de stijging van hun budget lager was dan verwacht. Het ontbreekt volgens eisers met de bestreden besluiten aan inzicht in de effecten van de aangepaste verdeelsystematiek van het verdeelmodel. Het systeem is daarmee minder transparant geworden. Verder stellen eisers dat de uitkering voor de loonkostensubsidie onvoldoende is om een bijstandsgerechtigde aan het werk te krijgen en te houden, omdat de kosten voor het inzetten van de loonkostensubsidie veel hoger zijn dan de uitkering die voor de loonkostensubsidie wordt verstrekt. De uitvoerings- en begeleidingskosten komen uit het gemeentefonds en dat betekent dat gemeenten die niet of nauwelijks loonkostensubsidies verstrekken toch een vergoeding krijgen voor loonkostensubsidie. Gemeenten die veel loonkostensubsidie verstrekken, worden zo benadeeld ten opzichte van gemeenten die niet veel loonkostensubsidie verstrekken. Onder verwijzing naar het rapport van Berenschot van 11 november 2022 (hierna: het rapport Berenschot) dat is bijgevoegd bij het beroepschrift, betogen eisers verder dat de nieuwe verdelingssystematiek de gemeenten in het landelijk gebied verhoudingsgewijs harder raakt dan gemeenten in stedelijk gebied. Het verdeelmodel werkt op het punt van de loonkostensubsidie voor hen zo onredelijk uit dat het in zoverre buiten toepassing zou moeten worden gelaten. Ook voor dit standpunt wijzen eisers op het rapport Berenschot.
2.2.
De rechtbank vat het betoog van eisers zo op dat de toepassing van artikel 6 van het Besluit Participatiewet en de bijbehorende bijlage zoals deze golden voor het jaar 2022 op het punt van de loonkostensubsidies in de situatie van eisers onevenredig uitpakt en dat de minister het verdeelmodel op dat punt daarom buiten toepassing had moeten laten. Hieruit leidt de rechtbank af dat eisers de verbindendheid van het verdeelmodel zoals dat gold voor het jaar 2022 als zodanig niet ter discussie stellen. Voor het antwoord op de vraag of de minister het verdeelmodel voor zover het ziet op de loonkostensubsidie in de situatie van eisers buiten toepassing had moeten laten, moet de rechtbank beoordelen of eisers als gevolg van de wijziging van het verdeelmodel voor het jaar 2022 significant zijn benadeeld ten opzichte van de andere gemeenten. [4] Daarbij is van belang dat de minister, gezien de uitdrukkelijke keuze die de wetgever heeft gemaakt voor budgetbekostiging, voor de wijze waarop het verdeelmodel tot stand is gekomen en de complexiteit van het model, een ruime beslissingsruimte heeft. [5]
2.3.
Aan de wijziging van het verdeelmodel voor het jaar 2022 ligt het rapport ‘Vaststellen bijstandsbudgetten 2022: herschatting en verdeling van de budgetten’ van SEO economisch onderzoek ten grondslag (hierna: het rapport SEO). In het rapport SEO hebben de opstellers over de wijziging van de financiering van loonkostensubsidies toegelicht dat met de aanpassingen aan het verdeelmodel prikkels ontstaan om het bijstandsbudget te beïnvloeden. Als gemeenten meer loonkostensubsidies toekennen, neemt de compensatie op basis van realisaties toe, terwijl de uitgaven aan bijstand afnemen. Dit prikkelt gemeenten om meer gebruik te maken van dit instrument. Als gemeenten loonkostensubsidie en bijstand aan een huishouden combineren, dan worden ze gecompenseerd op basis van zowel het objectieve verdeelmodel als de gerealiseerde uitgaven aan loonkostensubsidies. Hierdoor ontstaat, aldus het rapport SEO, een prikkel om huishoudens voor een klein deel in de bijstand te houden, omdat de compensatie die uit de prijscomponent komt hoger kan zijn dan de daadwerkelijke bijstandsuitkering. De indicator voor ‘ontvangst LKS’ beperkt deze prikkel, omdat de compensatie met deze indicator kleiner is voor huishoudens in de bijstand waarvoor ook loonkostensubsidie wordt verstrekt. Hoewel deze indicator vanwege het beïnvloedbare karakter strikt genomen niet aan het afwegingskader van het objectieve verdeelmodel voldoet, is deze toch opgenomen omdat de prikkel om mensen waarvoor loonkostensubsidie wordt verstrekt deels in de bijstand te houden zonder deze indicator nog groter was geweest. In het rapport SEO zijn verder tabellen opgenomen die laten zien wat de gevolgen zijn van het verwijderen uit het verdeelmodel van personen waarvoor uitsluitend loonkostensubsidie wordt verstrekt. Met het verwijderen van deze groep personen daalt de bijstandskans van 5,7% naar 5,5%. De daling in de bijstandskans is het sterkst in de groep die (voortgezet) speciaal onderwijs heeft gevolgd of praktijkonderwijs. Deze groep heeft vaak minder arbeidsvermogen dan het minimumloon en komen daarom vaak in aanmerking voor loonkostensubsidie. De bijstandskans daalt ook voor jongeren en voor de groep thuiswonende kinderen. In het rapport SEO is verder toegelicht dat de nieuwe objectieve verdeling zonder huishoudens waarvoor uitsluitend loonkostensubsidie wordt verstrekt een duidelijke verbetering laat zien van het procentuele verschil tussen het voorspelde en werkelijke aantal huishoudens in de bijstand. Ook de verklaringskracht is aanzienlijk toegenomen.
2.4.
Eisers hebben voor hun stelling dat zij significant zijn benadeeld ten opzichte van andere gemeenten verwezen naar het rapport Berenschot. De opstellers van het rapport Berenschot komen daarin tot de conclusie dat het financieel kan lonen om huishoudens voor een klein deel in de bijstand te houden. Over de correctie in de prijscomponent hebben de opstellers toegelicht dat daarmee het aanbieden van deeltijdcontracten minder aantrekkelijk is dan het aanbieden van voltijdcontracten, ondanks dat een deeltijdcontract voor deze doelgroep in sommige gevallen beter zou zijn. Het nieuwe stelsel beantwoordt volgens de opstellers daarom niet aan het doel. Bovendien wordt de financiële stimulans om mensen in deeltijd met loonkostensubsidie aan de slag te laten gaan afgezwakt, omdat deze groep wordt meegenomen in de berekening van de prijscomponent in het objectieve verdeelmodel. Hierdoor ligt de vergoeding voor loonkostensubsidie naar realisatie bij kleinere contracten mogelijk lager dan de korting op de prijscomponent. Vervolgens presenteren de opstellers van het rapport Berenschot twee alternatieven voor het verwerken van de loonkostensubsidie in het objectieve verdeelmodel. In het rapport Berenschot hebben de opstellers ook aandacht besteed aan de omvang van het nadeel van eisers ten opzichte van het verdeelmodel zonder de wijziging. Het nadeel op het budget voor de gebundelde uitkeringen is volgens de opstellers voor eiser 1 -4,5%, voor eiser 2 3,3%, voor eiser 3 -2,1%, voor eiser 4 -4,5%, voor eiser 5 -1,8% en voor eiser 6 4,4%.
2.5.
De rechtbank is van oordeel dat eisers met het rapport Berenschot niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij ten opzichte van andere gemeenten een zodanig significant nadeel ondervinden als gevolg van de wijziging van het objectieve verdeelmodel dat de minister het verdeelmodel in zoverre buiten toepassing had moeten laten. Daarbij is allereerst van belang dat in het rapport SEO een onderbouwing is opgenomen voor de wijziging van het model wat betreft de loonkostensubsidie, hoe deze wijziging positief uitwerkt voor de vaststelling van de budgetten en hoe deze wijziging de verklaarbaarheid van het model verbetert. Die onderbouwing is in het rapport Berenschot niet ter discussie gesteld. De tekortkoming die in het rapport Berenschot is geconstateerd, dat het financieel kan lonen om huishoudens voor een klein deel in de bijstand te houden, is in het rapport SEO meegenomen in de overwegingen die hebben geleid tot de wijziging van het verdeelmodel. Volgens het rapport SEO is juist om deze reden een nieuwe indicator in de prijscomponent van het verdeelmodel opgenomen. Zonder deze indicator zou de prikkel om mensen waarvoor loonkostensubsidie wordt verstrekt deels in de bijstand te houden nog groter zijn. Het argument in het rapport Berenschot dat de nieuwe indicator in de prijscomponent er toe zou kunnen leiden dat de vergoeding voor loonkostensubsidie naar realisatie bij kleinere contracten mogelijk lager is dan de korting op de prijscomponent, betekent niet dat eisers daarmee aannemelijk hebben gemaakt dat zij significant nadeel hebben geleden ten opzichte van andere gemeenten. Dat er, zoals in het rapport Berenschot wordt gesteld, alternatieven zijn voor het verwerken van de loonkostensubsidie in het verdeelmodel die rechtvaardiger zouden kunnen uitpakken, is ook onvoldoende voor het oordeel dat de minister het model in zoverre buiten toepassing had moeten laten. Zoals uit overweging 2.2 volgt, heeft de minister een ruime beslissingsruimte bij de vaststelling en de doorontwikkeling van het verdeelmodel. Die beslissingsruimte is de minister naar het oordeel van de rechtbank niet te buiten gegaan. De minister heeft overigens ter zitting laten weten naar deze alternatieven in de toekomst te willen kijken. De verdeling van het macrobudget onder de gemeenten en daarmee de vaststelling van de voorlopige gebundelde uitkeringen is afhankelijk van vele factoren. Uit het rapport SEO volgt bijvoorbeeld dat de bijstandsafhankelijkheid in alle gemeenten voor het jaar 2022 afneemt en dat die afname relatief groot is in het noorden en oosten van Noord-Brabant en dat ook de coronapandemie een rol heeft gespeeld bij de herverdeeleffecten. Enig nadeel voor individuele gemeenten of, zoals in dit geval, een aantal bij de uitvoering van de Pw samenwerkende gemeenten valt, gelet op de vele factoren die bij de verdeling zijn betrokken, dan ook niet uit te sluiten. De rechtbank ziet verder geen grond voor het oordeel dat het nadeel voor eisers, zoals berekend in het rapport Berenschot, dusdanig significant is ten opzichte van andere gemeenten, dat de minister het verdeelmodel in zoverre voor eisers buiten toepassing had moeten laten. Dat eisers onder het eerdere model een hogere gebundelde uitkering zouden hebben ontvangen, betekent niet dat zij onder het model 2022 een significant nadeel hebben ten opzichte van andere gemeenten. Ook het betoog van eisers dat de uitkering voor loonkostensubsidie onvoldoende is om een bijstandsgerechtigde aan het werk te krijgen en te houden, omdat de uitvoerings- en begeleidingskosten voor het inzetten van de loonkostensubsidie veel hoger zijn dan de uitkering die voor de loonkostensubsidie wordt verstrekt, leidt niet tot een ander oordeel. Die uitvoerings- en begeleidingskosten komen, zoals ook eisers stellen, uit het gemeentefonds en dat fonds staat in deze zaak niet ter discussie. Daarbij komt dat met deze stelling niet is gezegd dat eisers een significant nadeel hebben ten opzichte van andere gemeenten.
Conclusie en gevolgen
3. De conclusie is dat eisers naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij als gevolg van de wijziging wat betreft de loonkostensubsidie in het verdeelmodel voor het jaar 2022 dusdanig significant zijn benadeeld ten opzichte van andere gemeenten dat het verdeelmodel in zoverre voor hen buiten toepassing zou moeten blijven. Dit betekent dat de toegekende budgetten voor de gebundelde uitkeringen over het jaar 2022 in stand blijven.
3.1.
De beroepen zijn ongegrond. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T.C. Wijsman, voorzitter, en mr. R.H. van Marle en mr. R. Grimbergen, leden, in aanwezigheid van drs. M.T. Petersen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.