Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 23/4656 en 24/3422
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juli 2024 in de zaken tussen
[eiser], eiser
(gemachtigden: mr. W. Breure en mr. A. Hielkema),
en
de minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, de minister
(gemachtigde: mr. R.E. van der Kamp en drs. S. Delgado).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de beslissingen op bezwaar van 26 mei 2023 en 13 maart 2024 (bestreden besluiten). De bestreden besluiten betreffen respectievelijk het voorlopige en het definitieve budget voor de specifieke uitkering algemene bijstand LKS, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (specifieke uitkering) van eiser over het jaar 2023.
2. Met het primaire besluit van 30 september 2022 heeft de minister het budget voor de specifieke uitkering van eiser over het jaar 2023 voorlopig vastgesteld op
€ 469.369.377,-. Met het primaire besluit van 29 september 2023 heeft de minister het budget voor de specifieke uitkering van eiser over het jaar 2023 definitief vastgesteld op
€ 550.863.275,-.
€ 469.369.377,-. Met het primaire besluit van 29 september 2023 heeft de minister het budget voor de specifieke uitkering van eiser over het jaar 2023 definitief vastgesteld op
€ 550.863.275,-.
3. Met de bestreden besluiten heeft de minister de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en is hij bij de primaire besluiten gebleven.
4. Eiser heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
5. De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Op
14 mei 2024 en op 24 mei 2024 heeft de minister het verweerschrift aangevuld en aanvullende stukken toegezonden. Op 22 mei 2024 heeft eiser een schriftelijke reactie met aanvullende stukken toegezonden.
14 mei 2024 en op 24 mei 2024 heeft de minister het verweerschrift aangevuld en aanvullende stukken toegezonden. Op 22 mei 2024 heeft eiser een schriftelijke reactie met aanvullende stukken toegezonden.
6. De rechtbank heeft de beroepen op 4 juni 2024 gezamenlijk op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiser en [naam 1] namens eiser en de gemachtigden van de minister. Daarnaast waren als deskundigen aanwezig:
[naam 2] en [naam 3] namens eiser en [naam 4] en [naam 5] namens de minister.
[naam 2] en [naam 3] namens eiser en [naam 4] en [naam 5] namens de minister.
Beoordeling door de rechtbank
7. De rechtbank beoordeelt de beroepen van eiser die zien op de toekenning van het voorlopige en het definitieve budget voor de specifieke uitkering van eiser over het jaar 2023. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
8. De rechtbank is van oordeel dat de beroepen van eiser ongegrond zijn
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
9. De voor de beoordeling van de beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Waar gaat de zaak over?
10. De minister heeft met de bestreden besluiten een voorlopig en een definitief budget aan eiser toegekend ten behoeve van de door eiser te verstrekken specifieke uitkering over het jaar 2023. De minister doet dit op grond van artikel 69, eerste lid, van de Participatiewet (Pw).
11. Bij wet wordt jaarlijks het totale budget (macrobudget) vastgesteld dat beschikbaar is voor alle gemeenten voor het verstrekken van de specifieke uitkering. Dit macrobudget wordt vervolgens verdeeld. Het uitgangspunt daarbij is dat het macrobudget toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten gezamenlijk. Voor de vaststelling en verdeling van het macrobudget voor de specifieke uitkering wordt met ingang van het jaar 2015 gebruik gemaakt van een door het Sociaal en Cultureel Planbureau ontwikkeld verdeelmodel. Dit verdeelmodel is vastgelegd in artikel 6 van het Besluit Participatiewet en de daarbij behorende bijlage. Met het verdeelmodel wordt beoogd een zo goed mogelijke verdeling van de beschikbare middelen over de gemeenten te bewerkstelligen. Het verdeelmodel is gebaseerd op de kans dat een bepaald type huishouden een beroep doet op bijstand. Op die manier sluit het verdeelmodel nauw aan bij het niveau waarop het recht op bijstand werkelijk wordt bepaald.
12. Het verdeelmodel kent een volumecomponent en een prijscomponent. Met de volumecomponent wordt de kans op ontvangst van een bijstandsuitkering voor een huishouden ingeschat. Met de prijscomponent wordt de hoogte van de bijstandsuitkering ingeschat. Aan de hand van deze twee componenten wordt het bijstandsbudget per huishouden geraamd. Aan de hand daarvan wordt vervolgens verder berekend wat de objectief vastgestelde gemeentelijke uitkeringslasten zijn. Daarbij wordt rekening gehouden met indicatoren, ‘regiokenmerken’, op verschillende niveaus, namelijk huishoud-, gemeente- en buurtniveau. Deze regiokenmerken zijn mede bepalend voor de kans op ontvangst van een bijstandsuitkering en/of de hoogte van de bijstandsuitkering. Eén van de regiokenmerken in de volumecomponent is ‘Werken onder niveau’. Dit regiokenmerk meet de verhouding tussen het aantal banen met een laag beroepsniveau vervuld door mensen met een middelbaar of hoog opleidingsniveau in een regionale arbeidsmarkt en de beroepsbevolking met een laag opleidingsniveau in een regionale arbeidsmarkt. De kans op bijstand is naar verwachting groter in een gemeente waar relatief veel beschikbare banen met een laag beroepsniveau worden vervuld door mensen met een middelbaar of hoog opleidingsniveau.
13. Eiser is het niet eens met de invulling van het regiokenmerk ‘Werken onder niveau’ in het verdeelmodel 2023.
Waarom is eiser het niet eens met de bestreden besluiten?
Onvolkomenheden verdeelmodel 2023
14. Eiser stelt dat het aan hem toegekende budget onvoldoende is om te voldoen aan zijn verplichtingen jegens de uitkeringsgerechtigden in de gemeente Rotterdam. Dit strookt niet met het uitgangspunt bij de toekenning van het budget voor de specifieke uitkering dat deze voor het betreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde niet-vermijdbare kosten van de te verstrekken specifieke uitkering. Het tekort wordt veroorzaakt door onvolkomenheden in het verdeelmodel 2023. Eiser betoogt dat hij door toepassing van het verdeelmodel 2023 voor de vaststelling van het budget voor de specifieke uitkering wordt benadeeld ten opzichte van andere gemeenten en dat dit een disproportioneel financieel nadeel oplevert.
15. Eiser stelt dat het regiokenmerk ‘Werken onder niveau’ in het verdeelmodel 2023 ten onrechte uitgaat van een veel snellere afname van verdringing op de arbeidsmarkt [1] in de grote gemeenten dan in de rest van het land. Dat heeft tot gevolg dat de kans op ontvangst van een bijstandstanduitkering lager wordt verondersteld, wat – uiteindelijk – leidt tot toekenning van een lager budget. In de gemeente Rotterdam is volgens eiser echter geen sprake van een snelle(re) afname van verdringing op de arbeidsmarkt. Het verdeelmodel gaat er aan voorbij dat bijstandsgerechtigden bij afname van verdringing op de arbeidsmarkt niet onmiddellijk inzetbaar zijn om de vrijgekomen banen in te vullen. Door de coronapandemie zijn de bijstandsgerechtigden (nog) verder van de arbeidsmarkt af komen te staan, waardoor dit effect alleen maar groter is geworden. De coronapandemie leidt in de gemeente Rotterdam dus niet tot een lagere kans op ontvangst van een bijstandsuitkering, zoals het verdeelmodel 2023 voorspelt, maar tot een hogere kans op ontvangst van een bijstandsuitkering. Het verdeelmodel 2023 heeft ten onrechte geen rekening gehouden met deze gevolgen van de coronapandemie voor het bijstandsvolume in de gemeente Rotterdam. Eiser kon dit niet opvangen vanuit beleid en uitvoering. Daarbij wijst eiser er op dat het verdeelmodel 2023 weliswaar gebruik maakt van arbeidsmarktstatistieken van na de coronacrisis, maar dat deze statistieken een heel ander beeld laten zien dan de werkelijkheid.
16. Daarnaast stelt eiser dat de wijziging van de methodologie van de Enquête Beroepsbevolking (EBB) in het verdeelmodel 2023 heeft geleid tot een daling van het regiokenmerk ‘Werken onder niveau’ en daarmee tot een daling van het budget voor de specifieke uitkering voor de gemeente Rotterdam. Eiser voert aan dat in het verdeelmodel 2023 op een verkeerde manier gebruik is gemaakt van EBB-data. Het regiokenmerk ‘Werken onder niveau’ is geschat aan de hand van EBB-data uit 2020. Deze EBB-data zijn volgens de oude methodologie verkregen. De EBB-data die volgens de oude methodologie zijn verkregen, zijn vervolgens gebruikt om met de EBB-data van 2021, die aan de hand van de nieuwe methodologie zijn uitgevraagd, een voorspelling te maken van de te verwachten kosten. Deze manier van actualiseren levert inconsistente voorspellingen op. De minister had daarom volgens eiser de gegevens beter niet kunnen actualiseren. Eiser verwijst ter onderbouwing van dit standpunt naar het rapport ‘Verkenning naar het BUIG-budget van Rotterdam 2023’.
Wat vindt de minister?
Kostendekkend budget
17. De minister stelt dat het feit dat het aan eiser toegekende budget niet kostendekkend is gebleken, niet maakt dat het verdeelmodel 2023 om die reden buiten toepassing moet blijven. De minister verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 1 juli 2019, 21 februari 2023 en 4 juli 2023. [2] Daarin oordeelt de Raad dat ook met de verdeling van het macrobudget volgens het verdeelmodel beoogd is dat de uitkering van het Rijk aan de gemeenten voor de uitvoering van de bijstandstaak de kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn. Deze uitspraken hebben betrekking op het verdeelmodel 2015 en de verdeelmodellen 2017 tot en met 2020, maar gelden evengoed voor het verdeelmodel 2023. Het verdeelmodel is immers aan de hand van hetzelfde zorgvuldige proces tot stand gekomen. In jaren volgend op de invoering daarvan is het verdeelmodel steeds verder verbeterd. Met het verdeelmodel 2019 was het verdeelmodel uitontwikkeld. In het verdeelmodel 2022 is alleen nog een wijziging aangebracht ten aanzien van de vaststelling van het budget voorloonkostensubsidies. Verder is het verdeelmodel zo veel mogelijk gelijk gebleven.
Geen onvolkomenheden in verdeelmodel 2023
18. Er is volgens de minister ook overigens geen reden waarom het verdeelmodel 2023 buiten toepassing moet worden gelaten. De omstandigheid dat van een dergelijke reden sprake is, moet door eiser worden bewezen. Eiser moet inzichtelijk maken dat en waarom hij door de verdeling van het macrobudget volgens het verdeelmodel 2023 onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. De minister vindt dat eiser daarin niet is geslaagd. Eiser heeft alleen in algemene zin naar voren gebracht dat hij door onvolkomenheden in het verdeelmodel 2023 onevenredig wordt benadeeld.
19. De minister is het niet eens met de stelling van eiser dat de nieuwe groep bijstandsgerechtigden die in de gemeente Rotterdam is ontstaan als gevolg van de coronapandemie, niet goed bemiddelbaar is naar werk. Daarbij wijst de minister erop dat ook hier geldt dat eiser slechts in algemene zin stelt dat de gemeente Rotterdam onevenredig door de coronapandemie is getroffen, zonder dit verder inzichtelijk te maken.
20. De stelling van eiser dat het regiokenmerk ‘Werken onder niveau’ beter niet geactualiseerd had kunnen worden in verband met de wijziging van de EBB-methodologie, volgt de minister niet. Er is gekozen voor het actualiseren van het regiokenmerk ‘Werken onder niveau’ omdat de minister het belang van actualisering zwaarder laat wegen dan een mogelijke vertekening van de hoogte van het regiokenmerk als gevolg van de methodologiewijziging. De minister vindt dat het verdeelmodel gebruik moet maken van zo actueel mogelijke gegevens. Daarbij wijst hij er op dat hij de EBB-data niet zelf verzamelt. Dat doet het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en het CBS bepaalt welke methodologie wordt gebruikt. Bovendien heeft de daling van het kenmerk ‘Werken onder niveau’ meerdere oorzaken. Slechts in beperkte mate speelt de actualisatie op basis van EBB-data die is opgevraagd aan de hand van de nieuwe methodologie een rol. De minister verwijst in dit verband naar de deskundigenrapporten van 4 april 2024 en 24 mei 2024.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Beoordelingskader
21. Het Besluit Participatiewet, waarin het verdeelmodel 2023 is opgenomen, is een algemeen verbindend voorschrift. Algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, kunnen exceptief worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast kunnen aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019. [3]
22. De Centrale Raad van Beroep heeft in de uitspraken van 1 juli 2019, 21 februari 2023 en 4 juli 2023 geoordeeld dat er geen aanleiding bestaat om het verdeelmodel als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Besluit Participatiewet voor de jaren 2017 tot en met 2020 als zodanig verbindende kracht te ontzeggen. [4] De rechtbank ziet geen grond om hierover ten aanzien van het verdeelmodel 2023 anders te oordelen. Dat neemt niet weg dat de bestuursrechter onder omstandigheden tot het oordeel kan komen dat de minister, die met de toepassing van het verdeelmodel is belast, om andere redenen gehouden was om het algemeen verbindend voorschrift waarin het verdeelmodel 2023 is neergelegd, buiten toepassing te laten. De bewijslast dat van dergelijke omstandigheden sprake is, rust in beginsel bij eiser als bestuursorgaan dat hier een beroep op doet. [5]
23. Het is dan ook aan eiser om te onderbouwen dat het verdeelmodel tekortkomingen bevat die juist de gemeente Rotterdam treffen en die leiden tot een voor hem zodanig onevenredig nadeel ten opzichte van andere gemeenten dat het verdeelmodel 2023 buiten toepassing moet worden gelaten. Eiser moet aannemelijk maken dat en waarom hij door de verdeling van het macrobudget in 2023 onevenredig is benadeeld. Als hij hierin slaagt, is het vervolgens aan de minister om aannemelijk te maken dat het tekort op het budget niet door de werking van het verdeelmodel is veroorzaakt. [6]
Onvolkomenheden verdeelmodel 2023
24. Niet in geschil is dat door een daling van het regiokenmerk ‘Werken onder niveau’, het budgetaandeel van de gemeente Rotterdam is afgenomen. [7] Ook is niet in geschil dat eiser minder budget heeft gekregen dan de kosten die hij daadwerkelijk heeft moeten maken om aan zijn verplichtingen jegens de bijstandsgerechtigden in de gemeente Rotterdam te voldoen. Dit maakt op zichzelf echter niet dat daarmee aannemelijk is gemaakt dat dit tekort te wijten is aan een onvolkomenheid in het verdeelmodel 2023 en dat juist eiser hierdoor onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten.
25. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat het regiokenmerk ‘Werken onder niveau’ onvoldoende rekening houdt met de gevolgen van de coronapandemie voor het aantal bijstandsgerechtigden in de gemeente Rotterdam. Uit de grafiek in het bezwaarschrift waar eiser naar verwijst, blijkt weliswaar dat het aantal bijstandsuitkeringen in de periode na maart 2020 in de gemeente Rotterdam verder toenam dan in de rest van Nederland, maar eiser heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoe dit moet worden begrepen in verhouding tot het verdeelmodel 2023. Ook heeft eiser niet inzichtelijk gemaakt dat en op welke manier dit tot een onevenredige benadeling ten opzichte van andere gemeenten leidt bij toepassing van het verdeelmodel 2023.
26. Voor wat betreft de stelling dat de wijziging van de EBB-methodologie een onvolkomenheid in het verdeelmodel 2023 oplevert en dat eiser daardoor onevenredig wordt benadeeld ten opzichte van andere gemeenten, geldt eveneens dat eiser deze stelling onvoldoende heeft onderbouwd. De wijziging van de EBB-methodologie, meer in het bijzonder het actualiseren van gegevens door gebruik te maken van gegevens verkregen met de oude EBB-methodologie en gegevens verkregen met de nieuwe EBB-methodologie, heeft mogelijk invloed op de hoogte van het regiokenmerk ‘Werken onder niveau’. Uit de door de minister ingebrachte deskundigenrapporten van 4 april 2024 en 24 mei 2024 blijkt echter dat deze invloed, als die er is, beperkt is. Op de zitting is stilgestaan bij de tabel die als figuur 3 is opgenomen in het deskundigenrapport van 24 mei 2024. Uit deze tabel blijkt dat de hoogte van het regiokenmerk ‘Werken onder niveau’ steeds anders kan zijn. Dit is inherent aan het verdeelmodel. Los daarvan geldt dat de wijziging van de EBB-methodologie leidt tot een wijziging in het verdeelmodel 2023 als geheel. Dit raakt dus alle gemeenten bij de verdeling van het macrobudget. Alle gemeenten hebben immers een budget toegekend gekregen op basis van het verdeelmodel 2023 dat bij het vaststellen van het regiokenmerk ‘Werken onder niveau’ mede gebruik heeft moeten maken van EBB-data die met de nieuwe methodologie is verkregen. Eiser heeft, ook met de ter zitting gegeven toelichting, onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat dit voor hem anders uitpakt dan bij andere gemeenten en hij dus ten opzichte van deze andere gemeenten onevenredig wordt benadeeld.
27. De rechtbank is van oordeel dat eiser met wat hij heeft aangevoerd er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat het verdeelmodel tekortkomingen bevat die leiden tot een voor hem zodanig onevenredig nadeel ten opzichte van andere gemeenten dat het verdeelmodel 2023 buiten toepassing moet worden gelaten.
28. In wat eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank verder geen bijzondere omstandigheden die maken dat de toepassing van het verdeelmodel 2023 onredelijk bezwarend is. [8]
Conclusie en gevolgen
29. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.L. van Dijkman, voorzitter, en mr. E. Lunenberg en mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van R.F.J.B. ten Thije, ook genoemd Boonkkamp, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2024.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Participatiewet
Artikel 69. Uitkering en verdeling onder de gemeenten
1. Onze Minister verstrekt jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van de Zorgverzekeringswet;
b.de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
2. Bij wet wordt het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
4. De uitkering aan het college wordt ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.
Artikel 71. Aanpassing uitkering
1. Het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
(…)
De in artikel 69, derde lid, van de Participatiewet bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit Participatiewet.
Besluit participatiewet
Artikel 6. Objectief verdeelmodel en macrobudget
1. Aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit worden de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van zelfstandigen op grond van het Bbz 2004 vastgesteld.
2. Het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering aan de gemeenten is het beschikbare macrobudget.
3. Jaarlijks worden bij ministeriële regeling voor alle indicatoren zoals opgenomen in tabel 1 en tabel 3 en de typen normbedragen zoals opgenomen in tabel 2 van de bijlage bij dit besluit de gewichten en de peildata respectievelijk de bedragen vastgesteld.
4. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld voor de toepassing van de artikelen 2 en 3, en het objectief verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit, ter voorkoming van onvoorziene en ongewenste verdeeleffecten.
5. De minister kan de uitkering herzien indien wordt geconstateerd dat in de toepassing van de formule, bedoeld in artikel 3, eerste lid, of het objectief verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit, fouten zijn gemaakt. De herziening vindt uiterlijk plaats op het moment van aanpassing van het totale bedrag, bedoeld in artikel 71 van de wet.
6. Bij een wijziging van de gemeentelijke indeling wordt voor de budgetberekening uitgegaan van een redelijke inschatting van de situatie zoals die zou zijn geweest als de instelling, splitsing of opheffing van gemeenten in de van belang zijnde jaren al was ingegaan.