Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: NL24.1795
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam], V-nummer: [nummer], eiser
(gemachtigde: mr. M. Pals),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, de staatssecretaris
(gemachtigde: D.L. Boer).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag van eiser tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor het doel humanitair tijdelijk.
1.1.
De staatssecretaris heeft deze aanvraag met het besluit van 31 oktober 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 16 januari 2024 op het bezwaar van eiser is de staatssecretaris bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
2. De rechtbank heeft het beroep op 11 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van de staatssecretaris deelgenomen.
Voorgeschiedenis en totstandkoming van het besluit
3. Eiser heeft op 5 oktober 2023 aangifte gedaan van mensenhandel. De staatssecretaris merkt de kennisgeving van aangifte of het verlenen van medewerking aan het strafprocesmensenhandel (model M55) ambtshalve aan als een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning in de zin van artikel 16 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) en artikel 3.48, eerste lid, onder a, c, of g, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb), zoals uitgewerkt in paragraaf B8 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) (ofwel: B8-vergunning).
3.1.
Het model M55 is op 25 oktober 2023 doorgestuurd naar de staatssecretaris. Het Openbaar Ministerie (OM) heeft op 30 oktober 2023 medegedeeld geen vervolging in te stellen en laten weten dat eisers aanwezigheid in Nederland niet noodzakelijk wordt geacht in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel.
3.2.
Op basis van het bepaalde in paragraaf B8/3 van de Vc heeft de staatssecretaris op 31 oktober 2023 de aanvraag van eiser afgewezen, aangezien het OM heeft bericht dat de aanwezigheid van de vreemdeling niet noodzakelijk wordt geacht in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel. Bij besluit van 17 januari 2024 heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
5. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Voldoet eiser aan de voorwaarden voor een B8-vergunning?
6. Eiser stelt dat uit het sepotbesluit blijkt dat er naar aanleiding van de aangifte door het OM een strafrechtelijk onderzoek is gestart en dat er wel degelijk een opsporingsonderzoek heeft plaatsgevonden. Daarmee is volgens eiser voldaan aan de voorwaarden in artikel 8 van Pro de Richtlijn 2004/81 en is aan hem ten onrechte geen verblijfsvergunning in de zin van artikel 3.48, eerste lid, onder a of b, van de Vw verleend.
6.1.
De staatssecretaris heeft hierover overwogen dat in het beleid is opgenomen dat de vergunning aan Dublinclaimanten pas kan worden verleend indien uit het bericht van het OM blijkt dat de aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland noodzakelijk wordt geacht in het belang van opsporing en vervolging van mensenhandel. Het OM heeft in eisers geval bericht dat zijn aanwezigheid in Nederland niet noodzakelijk is voor de opsporing en vervolging van mensenhandel. Niet is gebleken dat het OM is teruggekomen op het sepotbesluit of dat sprake is van een gegrond beklag daartegen. Eiser voldoet daarom niet aan de voorwaarden zoals genoemd in artikel 3.48, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb en het beleid zoals uitgewerkt in paragraaf B8/3 van de Vc. Het enkele feit dat er enige onderzoekshandelingen zijn verricht, maakt volgens de staatssecretaris niet dat daarmee is voldaan aan artikel 8 van Pro de Richtlijn 2004/81.
6.2.
De rechtbank volgt het standpunt van de staatssecretaris dat eiser niet voldoet aan de voorwaarden voor een B8-vergunning. Anders dan eiser betoogt, is de verlening van die verblijfsvergunning niet alleen afhankelijk van het doen van aangifte en de onderzoekshandelingen die daarop volgen. Een lidstaat moet volgens artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Richtlijn 2004/81 ook bekijken of het voor het onderzoek of de gerechtelijke procedure dienstig is om het verblijf van de persoon in kwestie op zijn grondgebied te verlengen, zoals ook geoordeeld door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) op 4 november 2022. [1] De staatssecretaris heeft daarom terecht gewezen op het bericht van het OM - waaruit is gebleken dat eisers aanwezigheid niet langer noodzakelijk is voor de opsporing en vervolging van mensenhandel - en om die reden geconcludeerd dat eiser niet voldoet aan de voorwaarden zoals genoemd in artikel 3.48, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb en de uitwerking daarvan in paragraaf B8/3 van de Vc.
Had eiser recht op (langere) bedenktijd en meer voorzieningen?
7. Eiser voert aan dat het onderscheid in bedenktijd tussen Dublinclaimanten en niet-Dublinclaimanten strijdig is met de Richtlijn 2004/81 en daarom onrechtmatig is. Hoewel inmiddels het standpunt dat Dublinclaimanten geen bedenktijd behoeven is losgelaten, blijft de maand bedenktijd die nu wordt geboden volgens eiser te kort om het doel van de bedenktijd (rust, veiligheid en medische verzorging) te bereiken. Ter onderbouwing verwijst eiser naar artikel 6, eerste lid van de Richtlijn 2004/81 en naar de annotatie van Prof. Mr. C.R.J.J. Rijken en S. Hageman bij de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2022. [2]
7.1.
De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser geen belang heeft bij zijn beroep op de bedenktijd, omdat de vraag of eiser al dan niet een (formele) bedenktijd gegund had moeten worden ziet op de periode vóór de aanvraag en de aangifte. Daarnaast heeft de staatssecretaris erop gewezen dat eiser niet heeft gesteld dat een eventuele (langere) bedenktijd in zijn geval tot een ander OM-besluit en daarmee tot een ander primair besluit zou hebben kunnen leiden. Subsidiair heeft de staatssecretaris overwogen dat het onderscheid tussen Dublinclaimanten en niet-Dublinclaimanten gerechtvaardigd is.
7.2.
De rechtbank volgt de staatssecretaris in zijn standpunt dat eiser niet heeft onderbouwd wat voor invloed een langere bedenktijd zou hebben gehad op het bestreden besluit. Aan de beoordeling van het gemaakte onderscheid in bedenktijd tussen Dublinclaimanten en niet-Dublinclaimanten komt de rechtbank dan ook niet toe, nu niet valt in te zien welk belang eiser hierbij heeft.
8. Vervolgens stelt eiser dat hij niet op tijd is (h)erkend als vermoedelijk slachtoffer van mensenhandel en dat hij daardoor voorafgaand aan de aangifte geen recht heeft gehad op de voorzieningen volgend uit de Richtlijnen 2004/81 en 2011/36. Volgens eiser bepaalt de Richtlijn 2011/36 dat een slachtoffer van mensenhandel onmiddellijk, nadat er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat er sprake is van slachtofferschap van mensenhandel, toegang dient te krijgen tot bescherming en voorzieningen in overeenstemming met die Richtlijn. Hij verwijst ook naar paragraaf B8/3.1 van de Vc, waarin staat dat al bij de geringste aanwijzing dat sprake is van mensenhandel de politie of Koninklijke Marechaussee (KMar) aan het vermoedelijke slachtoffer de bedenktijd aanbiedt. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij de bijstand, voorzieningen en informatie over zijn rechten die volgen uit de Richtlijnen 2004/81, 2011/36 en 2012/29 niet heeft ontvangen, omdat hij na aankomst in Nederland is doorgestuurd naar Ter Apel zonder te weten van de reguliere B8-procedure, met specifieke opvang en aandacht voor speciale behoeften. Eiser licht toe dat hij pas vijf maanden na aankomst in Nederland via een zorgcoördinator op het AZC tot een aangifte is gekomen.
8.1.
De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser vanaf zijn asielaanvraag voorzieningen heeft ontvangen, bestaande uit recht op opvang en (medische) voorzieningen op grond van de Regeling verstrekkingen asielzoekers (Rva) en de Opvangrichtlijn. Op grond van artikel 18a van het Rva en artikel 21 van Pro de Opvangrichtlijn houdt het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) tijdens het verblijf in de opvangvoorziening rekening met de specifieke situatie van kwetsbare personen, waaronder slachtoffers van mensenhandel. Daarnaast heeft de staatssecretaris overwogen dat eiser een beroep kon doen op kosteloze rechtsbijstand. De staatssecretaris heeft vervolgens vastgesteld dat eiser sinds de indiening van zijn asielaanvraag (31 mei 2023) dan wel het aanmeldgehoor Dublin (17 juli 2023) voldoende tijd heeft gehad om na te denken of hij al dan niet aangifte van mensenhandel wenste te doen. Verder heeft de staatssecretaris gesteld dat eiser ook niet heeft geconcretiseerd dat er andere rechten zouden zijn waar hij geen beroep op heeft kunnen doen. Gelet hierop volgt de staatssecretaris eiser niet in zijn standpunt dat hij niet de informatie, bescherming en rechten heeft gekregen die hem als slachtoffer toekomen op grond van de Richtlijnen 2004/81, 2011/36 en 2012/29.
8.2.
Het betoog van eiser slaagt niet. Eiser heeft niet onderbouwd op welk moment en onder welke omstandigheden hij (eerder) herkend had moeten worden als slachtoffer van mensenhandel. De rechtbank stelt vast dat eiser vanaf zijn asielaanvraag voorzieningen heeft ontvangen en dat eiser niet nader heeft toegelicht op welke andere voorzieningen – volgend uit de Richtlijnen 2004/81, 2011/36 en 2012/29 – hij aanspraak had willen maken, maar nu geen beroep heeft kunnen doen. Daarbij acht de rechtbank de overweging van de staatssecretaris van belang dat eiser vanaf zijn asielaanvraag voorzieningen heeft ontvangen, bestaande uit onder andere opvang en (medische) voorzieningen. De enkele stelling van eiser dat hij eerder aangemerkt diende te worden als vermoedelijk slachtoffer van mensenhandel, leidt er niet toe dat niet is voldaan aan de bescherming zoals vereist in voornoemde Richtlijnen.
Is het onderscheid in voorwaarden voor vergunningverlening onrechtmatig?
9. Eiser voert aan dat het primaire besluit en het besluit op bezwaar gebaseerd zijn op onrechtmatig beleid, aangezien dit beleid strijdig is met de Richtlijn 2004/81. De beleidswijziging die op 1 augustus 2019 in werking is getreden houdt namelijk in dat er niet langer binnen 24 uur na de kennisgeving van aangifte een verblijfsvergunning wordt verleend aan Dublinclaimanten, terwijl dat bij niet-Dublinclaimanten wel gebeurt. Eiser erkent dat uit Richtlijn niet volgt dat na het doen van aangifte een onmiddellijke beslissing moet worden genomen door de lidstaat. Nederland heeft er echter wel voor gekozen een gunstigere bepaling vast te stellen in het Nederlandse recht, namelijk dat deze beslissing onmiddellijk (binnen 24 uur) dient te worden genomen. Volgens eiser verengt de beleidswijziging van 1 augustus 2019 deze gunstigere bepaling voor Dublinclaimanten. Een dergelijke differentiatie tussen Dublinclaimanten en niet-Dublinclaimanten is volgens eiser dan ook onrechtmatig, mede omdat de Richtlijn 2004/81 in artikel 3, eerste lid, ook geen onderscheid maakt.
9.1.
Volgens de staatssecretaris werd de Richtlijn 2004/81 in Nederland tot de beleidswijziging op 1 augustus 2019 dusdanig ruim uitgelegd dat aan iedere vreemdeling die aangifte deed van mensenhandel in beginsel binnen 24 uur een verblijfsvergunning werd verstrekt. De staatssecretaris heeft toegelicht dat besloten is om het beleid voor Dublinclaimanten aan te passen zodat het beleid meer aansluit bij het oorspronkelijke doel van de regeling, te weten een verblijfstitel te verlenen indien de aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland noodzakelijk is voor het opsporen en vervolgen van mensenhandel. Deze wijziging beoogt ook ondermijning van de Dublinverordening te voorkomen. Ter onderbouwing heeft de staatssecretaris verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2022, [3] die ziet op het gerechtvaardigde onderscheid tussen de voorwaarden voor verlening van een verblijfsvergunning B8/3 aan Dublinclaimanten en niet-Dublinclaimanten. De uitspraak van 4 november 2022 is door de Afdeling bevestigd bij de uitspraken van 27 januari 2023 [4] en 15 februari 2023. [5] Hoewel de Richtlijn 2004/81 geen onderscheid maakt tussen verschillende categorieën, betekent dit volgens de staatssecretaris niet dat Nederland in begunstigend beleid geen onderscheid mag maken tussen Dublinclaimanten en niet-Dublinclaimanten.
9.2.
De rechtbank overweegt dat de Afdeling op 4 november 2022 [6] heeft geoordeeld dat het in het beleid gemaakte onderscheid tussen Dublinclaimanten en niet-Dublinclaimanten gerechtvaardigd is. Eiser heeft geen gronden aangevoerd die nopen tot een andersluidend oordeel. Daarbij acht de rechtbank vooral van belang dat het wijzigen van het begunstigende beleid ten aanzien van Dublinclaimanten onverlet laat dat moet worden voldaan aan de vereisten van artikel 8, eerste lid, van de Richtlijn 2004/81. De wijzigingen van het beleid brengen daarin geen verandering. De rechtbank volgt eiser dan ook niet in zijn betoog dat het wijzigen van het beleid voor Dublinclaimanten strijdig is met de Richtlijn 2004/81. De beroepsgrond slaagt niet.
10. Eiser doet daarnaast een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel en stelt dat door het terugdraaien van de gunstigere bepaling ten aanzien van enkel Dublinclaimanten onrechtmatig wordt gehandeld.
10.1.
Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is volgens de staatssecretaris geen sprake. De wijziging van het beleid is aangekondigd per Kamerbrief van 28 juni 2019 en ingevoerd met een Wijzigingsbesluit. De staatssecretaris stelt dat hieruit duidelijk blijkt waarom het onderscheid is gemaakt, waarna dit beleid is toegepast en gemotiveerd in het bestreden besluit. Ten tijde van eisers aanvraag gold het nieuwe beleid ten aanzien van Dublinclaimanten al geruime tijd (meer dan vier jaar). Bovendien valt volgens de staatssecretaris uit geen van de bepalingen uit de Richtlijn 2004/81 af te leiden dat gunstigere bepalingen niet meer kunnen worden beëindigd of beperkt.
10.2.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de Richtlijn 2004/81 niet dat eenmaal ingesteld begunstigend beleid nadien niet kan worden beëindigd of beperkt. Ook het rechtszekerheidsbeginsel gaat niet zo ver dat de beleidswijziging, zoals die met WBV 2019/10 heeft plaatsgevonden, niet ten nadele van de vreemdelingen zou mogen zijn. Uit voorgaande overwegingen volgt dat het beleid van de staatssecretaris ook na deze wijziging voldoet aan de minimale voorwaarden die door de Richtlijn 2004/81 worden gesteld en dat de wijziging ook anderszins geen afbreuk doet aan het nuttig effect van de Richtlijn 2004/81. Verder is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het met de beleidswijziging ontstane onderscheid tussen Dublinclaimanten en niet-Dublinclaimanten gerechtvaardigd is. De rechtbank sluit hiermee aan bij de motivering van de meervoudige kamer van deze rechtbank en zittingsplaats van 26 april 2021 [7] en maakt de dragende overwegingen betreffende het rechtszekerheidsbeginsel tot de hare.
Is de Richtlijn 2004/81 onjuist geïmplementeerd?
11. Eiser voert verder aan dat de wijziging van het beleid die op 1 augustus 2019 in werking is getreden, onverbindend moet worden verklaard, omdat de implementatie in de Vc niet correct is. Een dergelijke implementatie moet in de wet worden verankerd.
11.1.
De staatssecretaris heeft hierover overwogen dat de Richtlijn 2004/81 geïmplementeerd is in artikel 3.48 van het Vb, waarbij het beleid nader is uitgewerkt in paragraaf B8/3 van de Vc. Verder heeft de staatssecretaris toegelicht dat de beleidswijziging van de Verblijfsregeling Mensenhandel op juiste wijze is doorgevoerd.
11.2.
De rechtbank stelt vast dat de meervoudige kamer van deze rechtbank en zittingsplaats [8] reeds heeft geoordeeld dat artikel 3.48 van het Vb een juiste implementatie is van artikel 8 van Pro de Richtlijn 2004/81 en het beleid, zoals opgenomen in paragraaf B8/3 van de Vc, in overeenstemming is met de Richtlijn 2004/81. De rechtbank ziet geen aanleiding om van dat oordeel af te wijken. Anders dan eiser stelt, kan implementatie namelijk ook plaatsvinden bij algemene maatregel van bestuur. Nu de staatssecretaris de Richtlijn 2004/81 op juiste wijze heeft geïmplementeerd via artikel 3.48 van het Vb en daarnaast het beleid in lijn met de Richtlijn 2004/81 heeft uitgewerkt in paragraaf B8/3 van de Vc, slaagt de beroepsgrond van eiser niet.
Mocht de staatssecretaris afzien van horen?
12. Eiser is ten slotte van mening dat de staatssecretaris onvoldoende heeft onderbouwd dat het bezwaarschrift kennelijk ongegrond kon worden verklaard zonder eiser hierover te horen.
12.1.
De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat het bezwaar terecht kennelijk ongegrond is verklaard en dat hij terecht heeft afgezien van horen, nu er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat de bezwaren niet konden leiden tot een andersluidend besluit. Daartoe heeft de staatssecretaris overwogen dat het feitencomplex compleet is, de beslissing van het OM helder en voldoende duidelijk was en dat het bezwaar daarom niet tot een ander oordeel kon leiden.
12.2.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog. Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden afgezien van het horen van een belanghebbende als het bezwaar kennelijk ongegrond is. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat dit het geval is als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. [9] Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat dit in deze zaak het geval was. De rechtbank stelt vast dat eiser in zijn bezwaarschift en het verloop van de bezwaarfase het aan het besluit ten grondslag gelegde feitencomplex niet heeft betwist. Daarbij volgt de rechtbank het standpunt van de staatssecretaris dat het besluit van het OM duidelijk was en daarom het bezwaar niet tot een ander besluit kon leiden. Eiser heeft ook naar het oordeel van de rechtbank in zijn bezwaarschrift geen feiten en omstandigheden naar voren gebracht die voor de beoordeling in de bezwaarfase van betekenis hadden kunnen zijn geweest. De rechtbank komt tot de slotsom dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake was van een kennelijk ongegrond bezwaar en op goede gronden eiser niet heeft gehoord.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Hij krijgt geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Munsterman, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Hessels, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De uitspraak is bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.