Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/5005
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 mei 2023 in de zaak tussen
Transtolk B.V., uit Maasdijk, eiseres
(gemachtigde: mr. R.E. Betgen),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigden: mr. J.I.J. Langenberg en mr. L.J.F. Peerdeman).
Procesverloop
Bij besluit van 9 september 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd wegens overtreding van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw).
Bij besluit van 18 juli 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 5 april 2023 op zitting behandeld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Op 8 maart 2019 is door een inspecteur bij de Inspectie Leefomgeving en Transport een vooraf aangekondigde inspectie bij eiseres uitgevoerd op naleving van de Atw en de daarop berustende wet- en regelgeving over de periode 1 oktober 2018 tot en met 28 oktober 2018. Volgens het boeterapport van 11 september 2019 is tijdens de inspectie en na nader onderzoek vastgesteld dat toezicht op naleving van de Atw en de daarop berustende bepalingen niet mogelijk was wegens het ontbreken van een deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden van de werknemers van eiseres. Dit is een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Verweerder heeft hiervoor aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd. Er zijn in totaal 17 overtredingen geconstateerd, wat neerkomt op een boetebedrag van € 74.800,-. Verweerder heeft deze boete op grond van het geldende beleid gemaximeerd naar € 62.250,-.
2. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres gegrond verklaard ten aanzien van twee overtredingen. Er blijven daardoor 15 overtredingen over. Het boetebedrag wordt daardoor € 66.000,-. Dit betekent dat de opgelegde gemaximeerde boete van € 62.250,- blijft staan.
Relevante wet- en regelgeving.
3. De relevante wet- en regelgeving zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Wat vindt eiseres?
4. Eiseres betoogt dat verweerder onvoldoende heeft bewezen dat Verordening (EG) nr. 561/2006 en Verordening (EU) nr. 165/2014 van toepassing zijn. Zij voert daartoe aan dat in het boeterapport alleen is opgenomen dat de verordeningen van toepassing zijn, omdat dit uit de bedrijfsadministratie, zoals GPS gegevens, zou blijken. Nadere toelichting ontbreekt en de betreffende bescheiden zijn niet bijgevoegd. Alleen op basis van een conclusie van de inspecteur kan geen bestuurlijke boete worden opgelegd. Hetzelfde geldt voor de conclusie dat vervoer was verricht, geheel of gedeeltelijk over de voor openbaar gebruik toegankelijke wegen en dat daarom de bepalingen van hoofdstuk 2 van het Atbv van toepassing zijn. Het rijden zonder bestuurderskaart levert pas een overtreding op als is bewezen dat de betreffende rit onder de toepassing van de genoemde verordeningen viel. De bewijslast ligt op verweerder. Eiseres wijst in dit kader naar uitspraken van de hoogste bestuursrechter. [1] Het aanvullend rapport van 20 juni 2022 van de inspecteur dient buiten beschouwing te worden gelaten, nu deze veel te laat is opgesteld en overgelegd. Dit is in strijd met de goede procesorde.
Eiseres betwist verder dat zij artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. Zij voert daartoe aan dat verweerder ten onrechte heeft gesteld dat met het ontbreken van de gegevens van de bestuurderskaart (C-bestanden) en van het voertuig (M-bestanden) toezicht op de naleving van de arbeids- en rusttijden onmogelijk is. Dit kan immers ook worden gecontroleerd aan de hand van de volledige rittenadministratie, facturen en cmr’s van de onderneming. Deze zijn door de inspecteur niet bekeken. Eiseres stelt verder dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat er bestanden ontbreken. Zij stelt dat verweerder de overtredingen enkel heeft gebaseerd aan de hand van het analyseprogramma DIANTA. Het is echter onduidelijk welke gegevens in dit programma zijn ingevoerd. Bovendien staat op basis van de C- en M-bestanden niet vast dat de bestuurders en voertuigen op de betreffende dagen werkzaamheden hebben verricht ten behoeve van eiseres. Eiseres voert verder aan dat het rijden zonder bestuurderskaart bovendien niets zegt over het niet naleven van de registratieverplichting. Het constateren van het vermeend rijden zonder bestuurderskaart kan immers alleen als is voldaan aan de registratieverplichting. Het rijden zonder bestuurderskaart valt onder artikel 2.4:13, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer, gelezen in samenhang met artikel 31, eerste lid, van Verordening 165/2014, wat een lagere boete oplevert.
Eiseres heeft alsnog de M-bestanden van het voertuig met kenteken 01-BDG-6 overgelegd. Dit voertuig was ten tijde van de inspectie al verkocht en het is eiseres nu gelukt de Mbestanden alsnog te verkrijgen.
Eiseres vindt de opgelegde boete disproportioneel en onevenredig. Verweerder heeft niet de evenredigheid per specifiek beboetbaar feit beoordeeld. Ook wordt in het boetebeleid geen rekening gehouden met de hoeveelheid parttimers die in dienst zijn en of meerdere overtredingen door dezelfde werknemer zijn begaan. Verweerder heeft onvoldoende beoordeeld of de opgelegde boete passend is en is niet ingegaan op de aard, ernst of verwijtbaarheid van de overtredingen. Bovendien is de boete onevenredig hoog, omdat het telkens dezelfde verwijten betreffen. Door voor elke overtreding direct een boete op te leggen, wordt de preventieve werking van de boete ontnomen.
Voorts wijst eiseres erop dat de redelijke termijn is overschreden en verzoekt daarom om matiging van de opgelegde boete.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Toepasselijkheid van de Verordeningen.
5. Het is vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter [2] dat het opleggen van een bestuurlijke boete een sanctie is met een punitief karakter, hetgeen met zich brengt dat aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen worden gesteld. Gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat van een overtreding sprake is. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund.
6. Eiseres heeft er terecht op gewezen dat in de door haar genoemde uitspraken van de hoogste bestuursrechter [3] is overwogen dat alleen op basis van een conclusie van de inspecteur, zonder het onderliggende bewijsmateriaal daartoe, niet kan worden vastgesteld dat Verordening (EG) nr. 561/2006 en Verordening (EU) nr. 165/2014 van toepassing zijn. In de uitspraak van 18 augustus 2021 is daarbij overwogen dat ook in een later opgemaakte verklaring van de inspecteur niet is weergegeven wat de basis van de conclusie was. Een later opgemaakte verklaring van de inspecteur is dan ook wel degelijk mogelijk. Voorts is het vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter [4] dat het bestuursorgaan het dragende bewijs van een overtreding bij de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming dient te leveren. Verweerder heeft hier met het aanvullend rapport van 20 juni 2022 van de inspecteur in de bezwaarfase aan voldaan. De rechtbank acht de omstandigheid dat dit aanvullend rapport dateert van drie jaar na het boeterapport niet in strijd met de goede procesorde. Het aanvullend rapport bevat geen voor eiseres onbekende informatie, omdat deze informatie van eiseres afkomstig is. Ook heeft eiseres in beroep voldoende mogelijkheid gehad om hierop te reageren.
Heeft eiseres artikel 4:3 van de Atw overtreden?
7. De inspecteur heeft vastgesteld dat er verschillende C- en M-bestanden misten in de registratie van eiseres. C-bestanden bevatten digitale data van de bestuurderskaart. Door die bestanden te vergelijken met M-bestanden, die digitale data van het motorvoertuig bevatten, kan de deugdelijkheid en de volledigheid van de registraties van de arbeids- en rusttijden worden vastgesteld. Indien één van die bestanden niet kan worden overgelegd, is controle daarvan niet mogelijk. [5] De registratieverplichting van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw ziet op deze C- en M-bestanden en is niet vormvrij.
8. Ten aanzien van het ontbreken van gegevens van bestuurderskaarten overweegt de rechtbank dat het dan ook vaste rechtspraak [6] is dat het rijden zonder bestuurderskaart ertoe leidt dat geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden wordt gevoerd, die toezicht mogelijk maakt. De inspecteur was niet gehouden de naleving van de arbeids- en rusttijden te controleren aan de hand van de eigen administratie van eiseres, zoals bijvoorbeeld rittenstaten, omdat dit geen betrouwbaar registratiemiddel is. De bestuurderskaart is dat wel. Door het ontbreken van deze C-bestanden heeft de inspecteur niet kunnen controleren of de regelgeving ten aanzien van de arbeids- en rusttijden is nageleefd. Maar andersom geldt dit ook. Verweerder heeft terecht gesteld dat zonder de Mbestanden niet kan worden gecontroleerd of er werkzaamheden zijn verricht zonder bestuurderskaart. Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat een overtreding van artikel 4:3 van de Atw niet alleen mag worden gebaseerd op de uitkomsten van het softwareprogramma DIANTA, wordt overwogen dat de hoogste bestuursrechter het gebruik van dit softwareprogramma als bewijsmiddel heeft aanvaard.
9. Verweerder heeft voorts de na de inspectie overgelegde M-bestanden van voertuig 01BDG6 buiten beschouwing mogen laten. Het is vaste rechtspraak dat het tijdstip van de inspectie bepalend is voor de vraag of een overtreding is begaan. [7] Daarbij komt dat de inspectie vooraf aan eiseres is aangekondigd en dat eiseres van tevoren had kunnen controleren of de bij haar aanwezige gegevens compleet waren. Eiseres heeft echter verklaard dat zij de M-bestanden van dit voertuig ten tijde van de inspectie niet tot haar beschikking had en deze bij een ander bedrijf heeft opgevraagd. Dit komt voor haar eigen rekening en risico.
10. Gelet op voorgaande heeft verweerder mogen concluderen dat eiseres de registratieverplichting van artikel 4:3 van de Atw meerdere keren heeft overtreden.
De hoogte van de boete.
11. De hoogste bestuursrechter heeft eerder overwogen dat het bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw gaat om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen, of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. [8]
12. De aan eiseres opgelegde boete is overeenkomstig de Beleidsregel [9] bepaald op € 26.250,-. De rechtbank acht deze boete geschikt en passend. Het gaat hier om een belangrijke inbreuk, omdat het toezicht op de naleving van de arbeids- en rusttijden wordt gefrustreerd, terwijl de regelgeving beoogt de veiligheid en gezondheid van de bestuurder te beschermen en de verkeersveiligheid en eerlijke concurrentie te bevorderen. Daarom is in het beleid opgenomen dat voor dergelijke overtredingen direct een boete van € 4.400,- wordt opgelegd, per geconstateerde overtreding. Dit beleid is door de hoogste bestuursrechter niet onredelijk geacht. Voor zover eiseres heeft gesteld dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het aantal parttimers die zij in dienst heeft, overweegt de rechtbank dat het vaste rechtspraak is dat voor alle werknemers een registratieplicht geldt. De regels over arbeidstijden zijn immers bedoeld ter bescherming van alle betrokken werknemers. [10]
13. In het verweerschrift heeft de minister de uitspraak van de hoogste bestuursrechter van 13 juli 2022 [11] betrokken, waarin onderscheid wordt gemaakt tussen opzet, grove schuld, normale verwijtbaarheid en verminderde verwijtbaarheid. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat de boetebedragen in de Beleidsregel al decennia lang normbedragen voor normale verwijtbaarheid betreffen, aangezien opzet geen bestanddeel vormt van de bepalingen in de arbeidstijdenregelgeving. De Afdeling heeft in veel uitspraken de normbedragen acceptabel en niet onevenredig geacht. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder dan ook terecht uitgegaan van normale verwijtbaarheid. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat er sprake zou zijn van verminderde verwijtbaarheid of dat de boete anderszins onevenredig is.
Redelijke termijn.
14. Volgens vaste rechtspraak [12] geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. In dit geval heeft verweerder op 12 september 2019 aan eiseres kenbaar gemaakt tot het opleggen van een boete te willen overgaan (het voornemen). Voor zover eiseres heeft betoogd dat 8 maart 2019 als startdatum dient te gelden, omdat eiseres op die datum is onderworpen aan een boeteverhoor en haar het boeterapport is aangezegd, overweegt de rechtbank dat dit volgens het boeterapport heeft plaatsgevonden op 24 april 2019. De rechtbank ziet evenwel geen aanleiding om die datum als startdatum voor de redelijke termijn te hanteren, nu op die datum alleen is aangezegd dat de inspecteur een boeterapport zal opstellen. Hieruit blijkt nog niet het voornemen van de minister tot het opleggen van een boete. [13]
15. De redelijke termijn is dan ook gaan lopen op 12 september 2019. Aangezien eiseres in totaal tien weken uitstel heeft gekregen voor het indienen van de gronden in de zienswijze- en bezwaarfase, is de redelijke termijn geëindigd op 21 november 2021. Dit betekent dat op het moment van deze uitspraak de redelijke termijn met 1 jaar en 6 maanden is overschreden.
16. Nu de redelijke termijn met meer dan een jaar is overschreden, ziet de rechtbank aanleiding om, in navolging van de hoogste bestuursrechter [14] , naar bevind van zaken te handelen. De rechtbank acht het in dit geval passend en geboden de boete met 15% te matigen. De rechtbank heeft daarbij in overweging genomen dat er 10 maanden waren verstreken tussen de indiening van de gronden van de zienswijze van eiseres en het primaire besluit.
Conclusie.
17. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarin de hoogte van de boete is bepaald en zelf in de zaak voorzien door de boete te matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank zal de hoogte van de boete vaststellen op € 52.912,50. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
18. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Bij de berekening van de kosten zal wat betreft de zwaarte van de zaak de wegingsfactor licht (0,5) worden gehanteerd, omdat in dit geval de gegrondheid van het beroep uitsluitend is gelegen in de overschrijding van de redelijke termijn. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 837,-), bij een wegingsfactor 0,5. Toegekend wordt € 837,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarin de hoogte van de boete is bepaald;
- bepaalt dat het bedrag van de boete aan eiseres wordt vastgesteld op € 52.912,50;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 837,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Nobel, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
BIJLAGE
Arbeidstijdenwet
Artikel 4:3
1. Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld welke aangeven op welke wijze aan de in het eerste lid neergelegde verplichting wordt voldaan. Deze regels kunnen voor verschillende sectoren verschillend worden gesteld.
(…).
Artikel 10:1
1. Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen (…) 4:3, eerste lid, (…).
Arbeidstijdenbesluit vervoer(zoals die luidde ten tijde van belang)
Artikel 2.4:1
1. Met uitzondering van de gegevens en bescheiden, bedoeld in verordening (EU) nr. 165/2014, bewaren de werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, de gegevens en bescheiden met betrekking tot de in artikel 4:3 van de wet neergelegde registratieverplichting ten minste 104 weken, gerekend vanaf de datum waarop de gegevens en bescheiden betrekking hebben.
2. De werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, handelen in overeenstemming met artikel 33, eerste en tweede lid, van verordening (EU) nr. 165/2014.
(…).
4. De werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, handelen in overeenstemming met artikel 10, vijfde lid, van verordening (EG) nr. 561/2006.
(…).
Artikel 8:1
1. Het niet naleven van de artikelen 2.4:1, eerste tot en met vijfde lid, (…) levert een overtreding op.
Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016
Artikel 1. Berekening van de bestuurlijke boete
1. (…).
2. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de Tarieflijst normbedragen bestuurlijke boete wegvervoer die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd.
(…).
Artikel 2. Cumulatie bestuurlijke boetes
Onverminderd de artikelen 3, 5 en 6 bestaat de bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete, in geval er sprake is van meerdere overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.
Artikel 5. Maximumboete bij een eerste bedrijfsinspectie
1. De boete die maximaal per boetebeschikking kan worden opgelegd bij een eerste bedrijfsinspectie voor een bedrijf met 100 of meer werknemers, bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
2. Voor de werkgever die een van het eerste lid afwijkend aantal werknemers in dienst heeft, worden de volgende uitgangspunten gehanteerd voor de maximaal op te leggen boete bij een eerste bedrijfsinspectie:
a.0,25 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij minder dan 25 werknemers;
b.0,50 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij 25 of meer, maar minder dan 50 werknemers;
c.0,75 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij 50 of meer maar minder dan 100 werknemers.
In de tabel in Bijlage 1 is opgenomen dat voor een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw een boete van € 4.400,- wordt opgelegd.