Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/7556 en SGR 20/7562
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 november 2021 in de zaak tussen
1. [eiser 1]te [woonplaats 1] ,
2. [eiser 2]te [woonplaats 2] ,
eisers
(gemachtigde: drs. S.H. Springer),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. van Keeken).
Procesverloop
Bij besluiten van 4 mei 2020 (de primaire besluiten) heeft verweerder de verzoeken van eisers om hun ontslaguitkering aan te laten sluiten op de Algemene Ouderdomswet (AOW)-gerechtigde leeftijd van eisers afgewezen.
Bij besluiten van 22 oktober 2020 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
De zitting heeft plaatsgevonden met behulp van een Skypeverbinding op 23 september 2021. Daaraan namen deel eisers bijgestaan door hun gemachtigde en namens verweerder mr. J.H. van Keeken en [A] .
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1.1.
[eiser 1] is geboren op [geboortedag 1] 1957. Hij is werkzaam geweest bij de politie in de functie van vlieger. Verweerder heeft aan hem op 56-jarige leeftijd met ingang van 1 november 2013 functioneel leeftijdsontslag (FLO) verleend. Zij AOW-gerechtigde leeftijd is [dag 1] 2024.
[eiser 2] is geboren op [geboortedag 2] 1956. Ook hij is werkzaam geweest als vlieger bij de politie. Aan hem is op 55-jarige leeftijd per 1 november 2011 FLO verleend. Zijn AOW-gerechtigde leeftijd is [dag 2] 2023.
1.2.
Met ingang van 1 november 2013 is aan [eiser 1] een ontslaguitkering toegekend op grond van de Regeling ontslaguitkering vliegers Landelijke eenheid (de Regeling). Met ingang van 1 november 2011 is aan [eiser 2] een ontslaguitkering toegekend op grond van de Regeling.
Op grond van deze Regeling, zoals die gold tot 26 juli 2016 (de Regeling (oud)), eindigde de ontslaguitkering met ingang van de eerste dag van de maand die volgde op de maand waarin de betrokkene de leeftijd van 65 jaar bereikte. Met ingang van 26 juli 2016 is de Regeling gewijzigd, in die zin dat de ontslaguitkering sindsdien eindigt met ingang van de dag waarop de betrokkene de AOW-gerechtigde leeftijd heeft bereikt (de Regeling (nieuw)).
1.3.
Deze zaken gaan over de vraag of verweerder mocht weigeren de ontslaguitkering te laten doorlopen tot de AOW-gerechtigde leeftijd van eisers.
Wat vinden eisers en verweerder?
2.1.
Eisers stellen dat verweerder in strijd met het rechtszekerheids-, het vertrouwens- en het zorgvuldigheidsbeginsel en de geest en de inhoud van de regelgeving heeft gehandeld. Eisers mochten ervan uitgaan dat de uitkering altijd bedoeld is geweest om de overgang tussen het moment waarop een einde komt aan het salaris (de FLO-leeftijd) en de ingangsdatum van het ouderdomspensioen te overbruggen. Dit mochten eisers onder andere ook uit het ABP Pensioenreglement 2015 en de brief van 10 mei 2007 van de Directeur-Generaal Veiligheid afleiden. Volgens eisers blijkt uit de Regeling (oud) en de toelichting daarbij niet dat de uitkering een maximale duur van 10 jaar had, maar blijkt daaruit dat de einddatum van de uitkering aan de aanvangsdatum van het ouderdomspensioen is gekoppeld. Dit is ook altijd de geest van de regeling geweest. Deze regeling moet niet zuiver taalkundig worden uitgelegd, maar overeenkomstig de zin die de partijen over een weer daaraan mochten toekennen en wat zij redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten. Indien de aanvang van het ouderdomspensioen op een latere leeftijd wordt gesteld, betekent dat automatisch dat verweerder de regelgeving moet wijzigen, zodat de uitkering naadloos aansluit op de aanvang van het ouderdomspensioen.
Eisers stellen verder dat in strijd met het gelijkheidsbeginsel de bestaande afspraken en arbeidsvoorwaarden van de top van de nationale politie wel zijn gerespecteerd.
Eisers stellen ook dat verweerder een verboden onderscheid naar leeftijd maakt en daarmee in strijd handelt met de Wet Gelijke Behandeling op grond van Leeftijd bij de arbeid (WGBLA). Eisers worden ongelijk behandelt ten opzichte van politievliegers die op het moment dat eisers 65 jaar worden jonger dan 65 jaar zijn. Zij ontvangen enkel op grond van hun leeftijd wel een uitkering op grond van de Regeling. Ook worden zij ongelijk behandeld ten opzichte van oudere politievliegers met FLO. Zij hebben een minder groot AOW-hiaat en dus een minder groot financieel nadeel.
2.2.
Verweerder betwist dat hij de Regeling had moeten aanpassen in de zin als door eisers bepleit. Verweerder betwist dat sprake is van leeftijdsdiscriminatie.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Is sprake van strijd met het rechtszekerheids-, vertrouwens- en motiveringsbeginsel?
3.1.
De Regeling (oud) is een algemeen verbindend voorschrift. Het betoog van eisers komt neer op een exceptieve toetsing van de Regeling (oud). Over die toetsing heeft de hoogste bestuursrechter [1] het volgende geoordeeld:
“Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast komt in de rechtspraak van de Raad, bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 mei 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD2441, tot uitdrukking dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter de bevoegdheid toekomt te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.”
3.2.
Evenals de rechtbank Rotterdam eerder heeft geoordeeld [2] is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet strijd met het rechtszekerheids-, vertrouwens- en motiveringsbeginsel heeft gehandeld door de ontslaguitkering niet te laten aansluiten op de ingangsdatum van het ouderdomspensioen. Aan eisers is met toepassing van artikel 88a van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp), zoals dat voor 1 juli 2016 gold (oud), FLO verleend. Hierdoor maakte eisers vanaf die datum aanspraak op een uitkering in de zin van de Regeling (oud). Artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van deze regeling bepaalt dat het recht op de uitkering eindigt met ingang van de eerste dag van de maand volgende op die waarin de betrokkene de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt. Het einde van de uitkering is in de oude regelgeving dan ook bepaald op een concrete leeftijdsgebonden einddatum en is niet algemeen omschreven met een term als de pensioengerechtigde leeftijd.
Net als de rechtbank Midden-Nederland [3] komt ook deze rechtbank tot de conclusie dat de oude regeling een uitkeringsduur van tien jaar kende. Op basis van de Regeling (oud) kunnen eisers dan ook geen aanspraak maken op een uitkering voor de periode na het bereiken van de leeftijd van 65 jaar.
3.3.
Dat eisers die aanspraak wel zouden hebben en dat de wetgever dat zou hebben beoogd, blijkt niet uit artikel A.3, vierde lid, van het AFUP-opbouwreglement van 22 december 2000 en de toelichting daarbij. In die toelichting staat: “Het specifieke deel van het afup-pensioen is een aanvulling op het algemeen deel. Het algemene deel en het specifieke deel tezamen voorzien (…) in een uitkering van 80% ingaande op 60 jarige leeftijd tot ingangsdatum ouderdomspensioen”. Echter hieruit blijkt niet dat duur van de uitkering kan worden verlengd. De bepaling heeft alleen tot doel om het bedrag van de uitkering tot 80% aan te vullen. Zonder die aanvulling zou de uitkering alleen uit het algemene deel van 70% bestaan, zoals blijkt uit artikel A.3, tweede lid, van het reglement. Ook in de toelichting van deze bepaling staat dat het gaat om een uitkering voor de periode tot 65 jaar. Verder is in de AFUP-opbouwreglement geen ander aanknopingspunt te vinden waaruit blijkt dat eisers betoog juist is. Ook op basis van de AFUP-opbouwreglement gold dus een maximale uitkeringsduur van tien jaar.
3.4.
Ook uit het ABP Pensioenreglement 2015 blijkt niet dat de uitkering als bedoeld in de Regeling (oud) nog na de leeftijd van 65 jaar kan doorlopen of dat dit is beoogd. Het enkele feit dat in dat reglement de pensioenleeftijd aan de AOW-leeftijd is gekoppeld is daarvoor onvoldoende.
3.5.
Verder is het enkele gegeven dat de in artikel 11 van de Regeling (oud) genoemde leeftijd van 65 jaar samenviel met de AOW-gerechtigde leeftijd en pensioengerechtigde leeftijd zoals die toentertijd golden, onvoldoende voor het oordeel dat het uitdrukkelijk de bedoeling is geweest om bij eventuele toekomstige veranderingen in de AOW-gerechtigde leeftijd de einddatum van de Regeling (oud) op te schuiven.
3.6.
Daarnaast blijkt uit de nieuwe regeling juist dat het niet de bedoeling van de regelgever is geweest dat de ontslaguitkering zou eindigen op het moment dat eisers de pensioengerechtigde leeftijd zouden bereiken en die uitkering dus langer dan tien jaar zou moeten doorlopen. In de nieuwe regeling hoefde anders geen compensatieregeling te worden opgenomen.
3.7.
Ook uit de brief van 10 mei 2007 van de Directeur-Generaal Veiligheid blijkt niet dat eisers is toegezegd of dat er andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit eisers redelijkerwijs mochten afleiden dat zij na de concrete datum van 65 jaar aanspraak op de uitkering als bedoeld in de Regeling (oud) zouden blijven maken. In deze brief wordt wel gesproken over het behouden van het oorspronkelijke perspectief of aanspraken(niveau) maar niet dat daarmee is bedoeld dat na de concrete datum van 65 jaar aanspraak op een uitkering zou bestaan of dat de regelgever dat zou hebben beoogd. Het oorspronkelijke perspectief en het ongewijzigde aansprakenniveau is juist een uitkering tot de leeftijd van 65 jaar.
3.8.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van schending van het rechtszekerheids-, vertrouwens- en motiveringsbeginsel op grond waarvan kan worden geoordeeld dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van de Regeling (oud) zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Verweerder heeft terecht geoordeeld dat de duur van de uitkering van eisers op basis van de toepasselijke regelgeving niet tot de AOW-gerechtigde leeftijd kan worden verlengd.
Is sprake van verboden onderscheid naar leeftijd?
3.9.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder geen verboden onderscheid naar leeftijd maakt. Op grond van zowel de Regeling (oud) als de Regeling (nieuw) wordt de ontslaguitkering voor maximaal tien jaar verstrekt. Het verschil in de Regeling (oud of nieuw) is geen leeftijdsverschil, maar heeft betrekking op het moment waarop de termijn van tien jaar aanvangt. De enkele theoretische mogelijkheid dat lopende de ontslaguitkering de AOW-leeftijd verder stijgt is een toekomstige onzekere gebeurtenis. Op grond daarvan kan niet worden geoordeeld dat verweerder op dit moment een onderscheid naar leeftijd maakt.
3.10.
De rechtbank stelt verder vast dat eisers met ingang van het bereiken van de leeftijd van 65 jaar recht hebben op een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 13b van de Regeling. Deze bestaat uit:
a. een uitkering die netto een bedrag oplevert dat gelijk is aan het ouderdomspensioen, verhoogd met de vakantiebijslag, dat de betrokkene op grond van de Algemene ouderdomswet had ontvangen, indien die wet al op hem van toepassing was geweest;
b. een financiële compensatie voor de verlaging van het ouderdomspensioen, bedoeld in hoofdstuk 5 van het pensioenreglement wegens het eerder ingaan van dit pensioen dan de op dat moment geldende pensioenrekenleeftijd, bedoeld in bijlage 2 bij het pensioenreglement, waarbij voor de vaststelling van de omvang van de verlaging wordt uitgegaan van een ingang van het ouderdomspensioen bij het bereiken van de leeftijd van 65 jaar door de betrokkene;
c. een aanvullend bedrag voor zover de op grond van de onderdelen a en b vastgestelde aanspraken tezamen minder bedragen dan 90 procent van de gerechtvaardigde aanspraak.
3.11.
Voor zover verweerder wel onderscheid op grond van leeftijd maakt ten opzichte van vliegers die ouder zijn dan eisers, verwijst de rechtbank kortheidshalve naar de uitspraak van de hoogste bestuursrechter van 22 februari 2018 [4] , waarin de hoogste bestuursrechter in een vergelijkbare zaak in het kader van de compensatie tot 90% van de gerechtvaardigde aanspraak al heeft geoordeeld dat met dat middel, ook in het licht van de rechtspraak van het Europese Hof [5] , geen excessieve inbreuk (meer) wordt gemaakt op de gerechtvaardigde aanspraak van de betrokken ambtenaren. Onder de gerechtvaardigde aanspraak wordt verstaan het bedrag van de gecombineerde netto AOW- en pensioenuitkeringen die bij 65 jaar zouden zijn uitgekeerd als ware de AOW- en pensioenleeftijd nog steeds 65 jaar. De rechtbank heeft geen aanleiding om in de onderhavige zaak anders te oordelen.
De rechtbank ziet in het feit dat het bij het defensiepersoneel gaat om een groot aantal werknemers, terwijl het bij de politievliegers gaat om gering aantal en dus een lagere financiële last voor verweerder, geen grond voor het oordeel dat bij de vliegers de compensatie zou moeten bestaan uit het doorbetalen van de ontslaguitkering tot aan de AOW-gerechtigde leeftijd van eisers. Dit zou betekenen dat eisers in een gunstigere positie zouden komen te verkeren ten opzichte van de oude situatie dat de AOW-gerechtigde leeftijd nog 65 jaar was. [6]
Is er sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel?
3.12.
Eisers stellen dat de bestaande afspraken en arbeidsvoorwaarden voor de top van de Nationale Politie wel worden gerespecteerd. Deze functionarissen behoorden net als eisers tot de executieve politieambtenaren. Er is dus sprake van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Niet onderbouwd of gebleken is dat de situatie van de door eisers genoemde functionarissen qua rechtspositie en uitkeringsaanspraken vergelijkbaar is met die van eisers.
Is er sprake van strijd met het motiveringsbeginsel?
3.13.
Eisers stellen dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd, omdat aan eisers geen inkomensoverzicht is verstrekt. Onduidelijk is wat de financiële gevolgen zijn voor eisers bij toepassing van de compensatieregel/tegemoetkoming.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit ziet op afwijzing van het verzoek tot wijziging van de einddatum van de uitkering. Het bestreden besluit ziet niet op de toekenning van de tegemoetkoming van artikel 13b van de Regeling (nieuw). Verweerder hoefde daarom geen inkomensoverzicht met betrekking tot de tegemoetkoming over te leggen. Indien de tegemoetkoming wordt toegekend kunnen eisers tegen de berekening daarvan rechtsmiddelen aanwenden.
3.14.
De beroepen zijn ongegrond.
3.15.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Biever, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 november 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.