Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/5124
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juli 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. R. Imkamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden, verweerder
(gemachtigde: O.J. Massalova).
Procesverloop
Bij besluit van 28 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een voorziening in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) voor opleidingskosten van een hulphond op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) afgewezen.
Bij besluit van 27 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft aanvullende gronden ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft via videoverbinding (Skype) plaatsgevonden op 25 juni 2020. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en vergezeld van haar moeder. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [A] .
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres, geboren op [geboortedag] 1996, is bekend met een autismespectrumstoornis en PTSS. Zij ontving sinds 2015 een maatwerkvoorziening overbruggingszorg beschermd wonen. Eiseres heeft op 16 november 2017 een aanvraag voor een vergoeding voor de opleidingskosten van een hulphond ingediend. Bij besluit van 23 januari 2018 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen op de grond dat de gevraagde voorziening onder de Zorgverzekeringswet valt. Eiseres ontvangt sinds 9 maart 2018 een maatwerkvoorziening beschermd wonen.
1.2
Eiseres heeft zich op 25 september 2018 opnieuw bij verweerder gemeld met de hulpvraag voor een hulphond. Naar aanleiding van deze melding heeft een huisbezoek plaatsgevonden door een medewerker van het Sociaal wijkteam. Eiseres heeft vervolgens op 14 november 2018 een aanvraag om een vergoeding voor de opleidingskosten van een hulphond ingediend. Dit heeft geleid tot het primaire besluit.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Dit berust op het standpunt dat eiseres voldoende wordt gecompenseerd in haar beperkingen met de huidige voorziening (beschermd wonen). Zij heeft ook geen bezwaar gemaakt tegen deze voorziening. In de regel vindt er geen stapeling van voorzieningen plaats, tenzij dit een aanzienlijke toegevoegde waarde heeft. Er is voldoende onderzocht of een hulphond de resterende problemen compenseert. Het is verweerder onvoldoende gebleken dat een hulphond dusdanig de beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie van eiseres wegneemt dat een dergelijke investering te rechtvaardigen is. Eiseres wordt door de hulpverlening en de consulent Beschermd Wonen niet in staat geacht om zelfstandig te gaan wonen. Er is nog onvoldoende aanleiding om uit te gaan van een algemeen wetenschappelijk aangetoond nut van een hulphond bij psychologische problemen. Hoewel het nut van een maatwerkvoorziening niet te allen tijde wetenschappelijk bewezen hoeft te worden, acht verweerder de toegevoegde waarde van een hulphond in dit geval onvoldoende substantieel. Er is geen aanleiding om de hardheidsclausule toe te passen. Tot slot is het aan verweerder om de afweging te maken wat de goedkoopst adequate voorziening is.
3. Eiseres voert aan dat sprake is van een onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd bestreden besluit. Verweerder heeft niet zorgvuldig onderzocht of een hulphond een substantiële bijdrage zou leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van eiseres. Het verrichte onderzoek voldoet niet aan de eisen die de Centrale Raad van Beroep (CRvB) daaraan stelt. [1] Er is geen volledig beeld geschetst van de hulp die eiseres in totaliteit nodig heeft. Evenmin is vastgesteld welke problemen er na oplossingen buiten een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo resteren. Het advies van verweerder mist een medische onderbouwing aan de hand waarvan inzichtelijk is gemaakt hoe de medische en therapeutische doelen in verhouding staan tot het verbeteren van de zelfredzaamheid en participatie van eiseres. Eiseres verwijst hierbij naar een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 18 april 2019 [2] en de in beroep ingebrachte uitspraken van de rechtbank Noord-Holland van 27 juni 2019 en de rechtbank Oost-Brabant van 24 juni 2019. Ook is geen gebruik gemaakt van specifieke deskundigheid conform het stappenplan van de CRvB. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder advies heeft ingewonnen bij de hulpverlening van eiseres en de consulent Beschermd Wonen. Welke informatie is gebruikt en welke overwegingen hierbij een rol hebben gespeeld, is niet verduidelijkt. De afwegingen die ten grondslag liggen aan het advies zijn daarom niet inzichtelijk en controleerbaar. Uit de door eiseres overgelegde onderzoeken blijkt de positieve werking die een hulphond kan hebben op de situatie van mensen met ASS en angstproblematiek in het kader van hun zelfredzaamheid en participatie. Verweerder heeft niet onderbouwd waarom eiseres met de huidige hulpverlening voldoende is gecompenseerd. Tot slot is door verweerder niet onderbouwd dat er geen sprake is van de goedkoopst adequate voorziening.
4. Verweerder heeft in het verweerschrift opgemerkt dat aan het beroepschrift mogelijk een gebrek kleeft nu dit is ondertekend door [B] . Verweerder stelt dat niet duidelijk is of [B] advocaat is en dat er mogelijk om een machtiging verzocht dient te worden. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen. Verweerder betoogt dat de jurisprudentie waar eiseres naar verwijst, te rigide wordt opgevat. Niet bij iedere melding van een betrokkene van wie reeds een dossier aanwezig is, hoeven alle stappen conform het stappenplan van de CRvB elke keer weer volledig gezet te worden. Uit de jurisprudentie en artikel 2.3.2 van de Wmo volgt dat alle te beoordelen aspecten bekend moeten zijn en betrokken moeten worden. In het geval van eiseres was reeds een omvangrijk dossier aanwezig. Aan eiseres is eerder een voorziening Beschermd wonen toegekend. Nu uit het onderzoek dat hieraan ten grondslag ligt, niet naar voren is gekomen dat de aanwezigheid van een hulphond noodzakelijk was om te kunnen voorzien in de concrete, specifieke ondersteuningsbehoefte van eiseres – en er geen rechtsmiddel tegen deze toekenning en vaststelling is aangewend – dient vastgesteld te worden dat dat besluit voor juist moet worden gehouden. Bij besluit van 23 januari 2018 heeft verweerder de eerdere aanvraag om een hulphond van eiseres afgewezen. Eiseres heeft geen bezwaar gemaakt tegen dit besluit. De nieuwe aanvraag wordt aangemerkt als een verzoek om de reeds toegekende voorziening Beschermd wonen te wijzigen dan wel aan te vullen. Verweerder stelt dat met de reeds getroffen maatwerkvoorzieningen eiseres op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie in afdoende mate is gecompenseerd. Verweerder verwijst hierbij naar uitspraken van de CRvB. [3] Niet is gebleken dat eiseres in een sociaal isolement verkeert of dreigt te geraken. Verweerder betoogt dat aan de mening van de begeleiders en de consulent Beschermd wonen dat eiseres met de inzet van een hulphond niet in staat is zelfstandig te wonen, waarde gehecht mag worden en acht hen specifiek deskundig. Verweerder ziet daarom de meerwaarde van het opvragen van een medisch advies niet.
5. Eiseres heeft in haar aanvullende gronden van het beroep aangegeven dat zij sinds 6 maart 2020 haar plek bij beschermd wonen is kwijtgeraakt en ze weer noodgedwongen bij haar moeder woont. Sindsdien is er drie maal sprake geweest van een crisisopname en een langere opname. Hieruit blijkt dat de voorziening Beschermd wonen onvoldoende was om de beperkingen van eiseres te compenseren. Intensieve hulp in combinatie met een hulphond is naar verwachting het beste voor eiseres. Verder is, in reactie op het verweerschrift, betoogd dat verweerder gebruik mag maken van eerder verricht Wmo-onderzoek, maar dat het totale pakket aan informatie dat gebruikt is voor de besluitvorming wel dient te voldoen aan de onderzoekseisen van de CRvB. Hieraan is niet voldaan. Eiseres stelt dat verweerder met het standpunt dat de besluitvorming in het kader van de maatwerkvoorziening beschermd wonen niet meer ter discussie kan worden gesteld nu eiseres hier geen bezwaar tegen heeft gemaakt, miskent dat eiseres zich er wel tegen mag verzetten voor zover dezelfde afweging opnieuw ten grondslag wordt gelegd aan de voorliggende besluitvorming. Verder stelt eiseres dat Wmo-voorzieningen duuraanspraken zijn, waarvoor geldt dat verweerder na een nieuwe melding integraal moet bezien welke hulp nodig is. Conform vaste rechtspraak van de CRvB dient het bestuursorgaan bij een nieuwe aanvraag een onderscheid te maken tussen de periodes voor en na die aanvraag. [4] Tot slot heeft eiseres de rechtbank verzocht om verweerder op te dragen alsnog onderzoek te laten doen conform de eisen van de CRvB.
6. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
6.1
De rechtbank ziet geen noodzaak om een schriftelijke machtiging te verlangen nu het beroepschrift namens mr. R. Imkamp is ondertekend. Naar het oordeel van de rechtbank kleeft aan het beroepschrift geen gebrek.
6.2
Het feit dat eiseres geen bezwaar heeft gemaakt tegen de eerdere toekenning van de voorziening Beschermd wonen, leidt er naar het oordeel van de rechtbank niet toe dat de aanvraag voor een hulphond niet inhoudelijk beoordeeld kan worden. Eiseres heeft medegedeeld dat zij sinds het wonen in een beschermd wonen locatie gemerkt heeft dat zij niet voldoende wordt gecompenseerd met deze voorziening. Derhalve is sprake van een nieuwe (aanvullende) hulpvraag.
Dat eiseres geen bezwaar heeft gemaakt tegen de eerder afgewezen aanvraag om de opleidingskosten van een hulphond, staat evenmin in de weg aan een inhoudelijke beoordeling. De rechtbank merkt hierbij op dat verweerder de nieuwe melding ook inhoudelijk heeft beoordeeld.
6.3
Artikel 1.1.1 van de Wmo definieert maatschappelijke ondersteuning (voor zover hier van belang) als het ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving.
6.4
Volgens artikel 1.2.1, onder a, van de Wmo komt een ingezetene van Nederland in aanmerking voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit door het college te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie, voor zover hij in verband met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk voldoende zelfredzaam is of in staat is tot participatie.
6.5
Uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo vloeit voort dat het college voldoende kennis moet vergaren over de voor het nemen van een besluit over maatschappelijke ondersteuning van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. Dit brengt met zich dat wanneer bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving. Eerst wanneer die problemen voldoende concreet in kaart zijn gebracht, kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager, onderscheidenlijk het zich kunnen handhaven in de samenleving. Uit artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder b, c en f, van de Wmo in samenhang met het derde en vierde lid van artikel 2.3.5 van de Wmo vloeit voort dat het onderzoek er vervolgens op gericht moet zijn of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een maatwerkvoorziening te verlenen. Voor zover het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet kunnen ontbreken. [5]
6.6
Tussen partijen is in geschil of verweerder de problemen die eiseres ondervindt bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving, voldoende concreet in kaart heeft gebracht. Partijen zijn tevens verdeeld over de vraag of verweerder voldoende onderzocht heeft welke ondersteuning eiseres naar aard en omvang in zijn totaliteit nodig heeft om een passende bijdrage te leveren aan haar zelfredzaamheid, participatie en het zich kunnen handhaven in de samenleving, en in het verlengde daarvan of eiseres met de maatwerkvoorziening Beschermd wonen reeds voldoende gecompenseerd is.
6.7
Verweerder heeft het bestreden besluit gebaseerd op dossieronderzoek, het rapport van sociaal werker [sociaal werker] van 14 november 2018, het rapport van Wmo-consulent [Wmo-consulent] van 27 december 2018, met daarin opgenomen een ongedateerde brief van psycholoog [psycholoog] , en de e-mail van zorgcoördinator van [zorgcoördinator] van 18 juni 2019. Aan deze stukken ontleent de rechtbank het volgende. Eiseres is bekend met een autismespectrumstoornis en PTSS. Eiseres heeft verschillende behandelingen ondergaan, welke niet het gewenste effect hebben gehad. Eiseres stelt dat een hulphond haar zelfverzekerdheid zou vergroten, haar angst zou wegnemen en ervoor zou zorgen dat zij weer zelfstandig naar buiten kan gaan. Eiseres zou in de toekomst volledig zelfstandig willen wonen, waarbij zij ook zelfstandig over straat zou moeten kunnen lopen. Met een hulphond zou zij dit kunnen uitvoeren. De sociaal werker heeft in zijn rapport van 14 november 2018 beperkingen van eiseres onderkend op het gebied van geestelijke gezondheid, sociaal netwerk en maatschappelijke participatie. In het rapport van 27 december 2018 wordt – samengevat – door de Wmo-consulent geconcludeerd dat een hulphond grotendeels een therapeutische functie heeft. Er is onvoldoende medisch wetenschappelijk onderzoek naar de werking en effectiviteit van een hulphond en de toegevoegde waarde in het wegnemen van beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie. Een hulphond kan een bijdrage leveren in het verbeteren van de gezondheidstoestand, zelfredzaamheid en participatie. Een gewone hond zou hierin mogelijk ook kunnen volstaan. Ook is een hulphond niet toegestaan in de beschermde woonomgeving, waar eiseres woont.
6.8
Weliswaar mag verweerder reeds aanwezige informatie in het dossier van eiseres gebruiken voor het onderzoek, maar uit de rapportages blijkt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende concreet welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving. Voorts is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderzocht welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager, onderscheidenlijk het zich kunnen handhaven in de samenleving. Verweerder heeft niet kenbaar het stappenplan van de CRvB gevolgd. Ook heeft verweerder niet zorgvuldig onderzocht of een hulphond een substantiële bijdrage zou leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van eiseres. Voor zover verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat eiseres is gecompenseerd met de toekenning van de voorziening beschermd wonen kan dat niet worden gevolgd, nu dat door het ontbreken van inzicht in de totaalbehoefte niet kan worden beoordeeld en niet duidelijk is welke problemen resteren. De rechtbank merkt hierbij op dat zich in het dossier aanwijzingen bevinden dat een hulphond aan de zelfredzaamheid of participatie van eiseres zou kunnen bijdragen. De rechtbank verwijst hierbij naar de productbestelling van de sociaal werker die is opgenomen in het rapport van 27 december 2018, waarin een positief advies voor een hulphond wordt gegeven. De sociaal werker schat dat het gebruiksdoel voor circa een derde zal zijn voor participatie-doeleinden en twee derde voor therapeutische en/of signalerende doeleinden en adviseert het opvragen van een medisch advies indien zekerheid hierover gewenst is. De brief van psycholoog [psycholoog] bevat eveneens een positief advies voor een hulphond. Zij meent dat een hulphond ondersteunend is voor eiseres, waardoor participatie in de maatschappij mogelijk is. Tot slot blijkt uit de e-mail van de zorgcoördinator van [zorgcoördinator] dat zij van mening is dat eiseres, ongeacht haar woonsituatie, baat zou hebben bij een hulphond en dat dit haar zal helpen bij het aangaan van sociaal contact.
6.8
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat het door verweerder verrichte onderzoek niet voldoet aan de eisen die, zoals weergegeven onder 6.5, daaraan gesteld worden. Het bestreden besluit is dan ook gebaseerd op onvoldoende onderzoek (artikel 3:2 Awb en artikel 2.3.2 en 2.3.5 Wmo) en daardoor ontbeert het bestreden besluit ook een deugdelijke motivering (artikel 7:12 Awb).
6.9
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit.
6.1
Om het gebrek te herstellen, moet verweerder alsnog voldoende onderzoek verrichten naar de noodzakelijke ondersteuningsbehoefte van eiseres gedurende de periode van de datum van de aanvraag tot en met het bestreden besluit, te weten 14 november 2018 tot en met 27 juni 2019, en met name naar welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van eiseres. Verweerder zal bij dat onderzoek aandacht moeten besteden aan het volgende. De omstandigheid dat de hulphond ook therapeutische doelen zou dienen, sluit niet uit dat dit een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo kan zijn. De hulphond zou immers toegevoegde waarde kunnen hebben in het wegnemen van beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie. De rechtbank vindt steun voor deze opvatting in de uitspraak van de CRvB van 12 september 2018, waarin de CRvB dat geenszins uitsluit, zoals blijkt uit rechtsoverweging 4.3 van deze uitspraak. [6] Daarin overweegt de CRvB immers dat:
“Het in hoger beroep gepreciseerde standpunt van het college dat de toegevoegde waarde van een PTSS-hulphond – voor zover die zou zijn gelegen in het wegnemen van beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie – onvoldoende is gebleken, vormt een toereikende grondslag voor het niet toekennen van de gevraagde maatwerkvoorziening.”
en:
“Dat laat onverlet dat een ander college wel tot verstrekking van een (opleiding tot) PTSS-hulphond kan overgaan als dat in een individuele situatie als het meest passend wordt ervaren (…).”
Derhalve zal uit het onderzoek moeten blijken hoe de medische en therapeutische doelen in verhouding staan tot het verbeteren van de zelfredzaamheid en participatie van eiseres.
6.11
De rechtbank merkt hierbij verder nog op dat zij er vanuit gaat dat verweerder hierbij een medisch advies zal laten opmaken door een adviseur die voldoende deskundig is op het gebied van autismespectrumstoornis en PTSS, waarbij informatie wordt opgevraagd bij de behandelaars van eiseres.
6.12
Tot slot merkt de rechtbank nog het volgende op. Ter zitting heeft de moeder van eiseres meegedeeld dat zij in maart 2020 een gesprek heeft gehad met Z. Blok en M. Nijenhuis, twee Wmo-consulenten van verweerder, over een toekomstige plek bij beschermd wonen, waarbij de mogelijkheid van een hulphond in combinatie met beschermd wonen is besproken en is aangegeven op welke locaties dit is toegestaan. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting medegedeeld niet op de hoogte te zijn van dit gesprek. De rechtbank geeft partijen gelet hierop in overweging te bezien of zij er samen uit kunnen komen, mede gelet op de toekomst van eiseres en in het kader van finale geschilbeslechting.
7. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, mededelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
8. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is op 23 juli 2020 gedaan door mr. J.B. Wijnholt, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P.G. van Egeraat, griffier. Als gevolg van de maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Dat zal op een later moment alsnog gebeuren. Deze uitspraak wordt zo snel mogelijk gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.