Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 18/2411
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 18 april 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. R. Imkamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van Velsen, verweerder
(gemachtigden: C. de Greef en N. de Bruijn).
Procesverloop
Bij besluit van 28 november 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een maatwerkvoorziening te verstrekken in de vorm van een financiële tegemoetkoming voor de kosten van de opleiding van haar hond tot assistentiehond.
Bij besluit van 10 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 maart 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Tevens waren aanwezig [naam 1] (begeleider eiseres) en [naam 2] ( [naam 3] Assistance Dogs). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Eiseres ondervindt beperkingen in haar functioneren als gevolg van een stoornis in het autistisch spectrum. Zij ontvangt sinds 2016 op grond van de Wmo drie uur per week individuele begeleiding (als zorg in natura).
1.2
Zij heeft verweerder verzocht om een tegemoetkoming voor de kosten van de opleiding van haar eigen hond tot autisme-assistentiehond. Naar aanleiding van dat verzoek heeft een huisbezoek plaatsgevonden op 31 oktober 2017. Vervolgens heeft verweerder besloten zoals hiervoor vermeld onder procesverloop.
2. Het bestreden besluit berust op de volgende standpunten.
2.1
Voor zover de assistentiehond (na voltooiing van de training) zou kunnen helpen bij het aanvoelen en tijdig ingrijpen van overprikkeling, bij het reguleren en reduceren van opgebouwde stress / spanning, bij het verminderen van angsten en sombere - en zelfmoordgedachten en bij emotieregulatie dient de assistentiehond therapeutische doelen. Ook uit de door eiseres overgelegde verklaring van klinisch psycholoog drs. [naam 4] heeft verweerder afgeleid dat de inzet van de hond therapeutische doelen dient. Bovendien is onzeker of een hulphond een middel is voor het verminderen van lijdensdruk, gelet op het feit dat [naam 4] aangeeft dat er ‘mogelijk’ verbetering zal plaatshebben.
2.2
Voor zover de assistentiehond een functie heeft bij het structureren en plannen van de dag en bij het uitbreiden van het netwerk is de gevraagde training van de hond niet nodig.
2.3
Verder is aan eiseres reeds individuele begeleiding toegekend, waarvan niet is gebleken dat eiseres daarmee onvoldoende wordt gecompenseerd.
3. Het standpunt van eiseres in beroep.
3.1
Eiseres heeft aangevoerd dat het door verweerder verrichte onderzoek niet voldoet aan de eisen die daaraan op grond van de Wmo door de Centrale Raad van Beroep (CRvB) worden gesteld. Zij verwijst daarvoor naar de uitspraak van de CRvB van 21 maart 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:819). Het standpunt dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat een aanvullende voorziening nodig is, verdraagt zich niet met de systematiek van de Wmo. Eiseres heeft zich gemeld met een hulpvraag die veronderstelt dat zij met de individuele begeleiding onvoldoende in staat wordt gesteld om zelfredzaam te zijn en voldoende te participeren. Dan moet een volledig onderzoek plaatsvinden. Het is daarmee aan verweerder en niet aan eiseres om te onderbouwen welke voorziening nodig is. De stappen uit genoemde uitspraak zijn onvoldoende kenbaar gevolgd. Zo is de problematiek van eiseres niet volledig in kaart gebracht. Weliswaar lijkt te worden erkend dat zij (ondanks de toegekende begeleiding) problemen ervaart met haar participatie, maar in het midden blijft in hoeverre dat geldt. Haar problematiek is volgens eiseres ten onrechte als ‘matig’ gekwalificeerd. Daarnaast is ook de aard en omvang van de benodigde ondersteuning niet beschreven en gemotiveerd. Hetzelfde geldt voor de mogelijkheden die zij heeft om een deel van de problematiek (zelf) op te lossen. Bovendien is niet inzichtelijk gemaakt hoe de deskundigheid van de persoon die het onderzoek heeft verricht zich verhoudt tot de problematiek van eiseres. Dat betekent dat ook de eindconclusie niet op een zorgvuldig onderzoek en een draagkrachtige motivering berust.
3.2
Eiseres heeft verder aangevoerd dat verweerder geen goed beeld heeft van de gevraagde voorziening. Bij de gevraagde voorziening komt een gespecialiseerde begeleider van [naam 3] bij eiseres thuis om met haar samen de assistentiehond op te leiden en de hond die vaardigheden bij te brengen die eiseres nodig heeft om haar te ondersteunen in het dagelijks leven. De individuele begeleiding die eiseres ontvangt is van een geheel andere aard dan de ondersteuning die zij kan ontlenen aan een opgeleide assistentiehond. Verweerder heeft de totale ondersteuningsbehoefte en de rol van de assistentiehond volgens eiseres onvoldoende onderzocht.
3.3
Met betrekking tot de ‘mogelijke’ verbetering die [naam 4] noemt merkt eiseres op dat behandelaars in het algemeen een slag om de arm houden bij het doen van uitspraken over verwachtingen van de inzet van voorzieningen. Eiseres wijst erop dat in het kader van de Wmo doorslaggevend is of in redelijkheid aannemelijk kan worden geacht dat de gevraagde voorziening een passende bijdrage kan leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van eiseres.
3.4
Eiseres heeft verder gewezen op de uitspraak van de CRvB van 12 september 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:2785). De CRvB sluit daarin volgens eiseres niet uit dat een assistentiehond als maatwerkvoorziening kan worden verstrekt, als dat in de individuele situatie als meest passend wordt ervaren. Het antwoord op de vraag of de gevraagde voorziening in het geval van eiseres een reële bijdrage kan leveren aan haar zelfredzaamheid of participatie zou doorslaggevend moeten zijn, niet de eventuele therapeutische (bij)effecten.
4. Verweerder heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat geen (rechtstreekse) noodzaak is gebleken voor de (opleiding van een) assistentiehond om de beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie weg te nemen. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat individuele begeleiding is toegekend, gericht op ondersteuning bij structureren/plannen/organiseren, voeren van regie, bespreken van problemen, gezond eetpatroon, administratieve en financiële ondersteuning, uitbreiding netwerk en zinvolle dagbesteding, kortom ondersteuning van de zelfredzaamheid en participatie.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
5.1
Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert maatschappelijke ondersteuning (voor zover hier van belang) als het ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving.
5.2
Volgens artikel 1.2.1, onder a, van de Wmo 2015 komt een ingezetene van Nederland in aanmerking voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit door het college te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie, voor zover hij in verband met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk voldoende zelfredzaam is of in staat is tot participatie.
5.3
Uit artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015 vloeit voort dat het college voldoende kennis moet vergaren over de voor het nemen van een besluit over maatschappelijke ondersteuning van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. Dit brengt met zich dat wanneer bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving. Eerst wanneer die problemen voldoende concreet in kaart zijn gebracht, kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager, onderscheidenlijk het zich kunnen handhaven in de samenleving. Uit artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder b, c en f, van de Wmo 2015 in samenhang met het derde en vierde lid van artikel 2.3.5 van de Wmo 2015 vloeit voort dat het onderzoek er vervolgens op gericht moet zijn of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een maatwerkvoorziening te verlenen. Voor zover het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet kunnen ontbreken (zie hiervoor de uitspraken van de CRvB van 1 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1477 en van 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819).
5.4
Aan het gespreksverslag van 31 oktober 2017 ontleent de rechtbank dat verweerder beperkingen van eiseres heeft onderkend op het gebied van organisatie van huishouden, begrijpen van gesproken, non-verbaal en geschreven boodschappen, spreken, gebruiken van lichaamstaal, gesprekken kunnen voeren en beëindigen, luisteren, ontwikkelen van vaardigheden, denken, richten van de aandacht, oplossen van eenvoudige problemen, oplossen van complexe problemen. Als participatieproblemen zijn in het gespreksverslag vermeld: intieme relaties, familierelaties, formele relaties, informele sociale relaties, omgaan met onbekenden, maatschappelijk leven, recreaties en vrije tijd, beroep en werk, financiële transacties.
5.5
Weliswaar heeft verweerder hiermee de gebieden waarop eiseres problemen ondervindt geïnventariseerd, maar daarmee is nog onvoldoende concreet in kaart gebracht welke problemen eiseres thans ondervindt. Welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager, onderscheidenlijk het zich kunnen handhaven in de samenleving is door verweerder niet onderzocht, althans niet kenbaar. Voor zover verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat eiseres voldoende is gecompenseerd met de toegekende begeleiding kan dat niet worden gevolgd, nu dat door het ontbreken van inzicht in de totaalbehoefte niet kan worden beoordeeld. Met eiseres is de rechtbank bovendien van oordeel dat, gelet op de gecompliceerde problematiek van eiseres, het de vraag is of de behandelend functionaris van de Afdeling Zorg en Ondersteuning, voldoende deskundig is om in geval van eiseres het onderzoek naar de (concrete aard en de omvang van de) nodige ondersteuning te verrichten. In geval van eiseres had het veeleer voor de hand gelegen een specifiek deskundig oordeel en advies te vragen van een (externe) deskundige.
5.6
De rechtbank is dan ook van oordeel dat het door verweerder verrichte onderzoek niet voldoet aan de eisen die daaraan gesteld worden. Het bestreden besluit is dan ook gebaseerd op onvoldoende onderzoek (artikel 3:2 Awb Pro en artikel 2.3.2 en 2.3.5 Wmo 2015) en daardoor ontbeert het bestreden besluit ook een deugdelijke motivering (artikel 7:12 Awb Pro).
5.7
Zoals hiervoor is overwogen is het bestreden besluit in strijd met artikel 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015 en artikel 7:12 van Pro de Awb. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit.
5.8
Om het gebrek te herstellen, moet verweerder alsnog voldoende onderzoek verrichten naar de noodzakelijke ondersteuningsbehoefte van eiseres. Verweerder zal in dat onderzoek aandacht moeten besteden aan de volgende aspecten.
5.9
Ter zitting heeft eiseres nader toegelicht dat contact met mensen haar veel meer energie kost dan de omgang met haar hond. Anders dan mensen hoeft eiseres de hond niet ‘te lezen’. Meer individuele begeleiding is voor eiseres geen oplossing, omdat het contact met mensen altijd stressvol is, ook als het gaat om (professionele) begeleiding. Daarbij is de hond, in tegenstelling tot mensen, in staat om stress bij haar te verminderen. Als haar hond goed getraind is verwacht eiseres dat hij als filter kan dienen en steun, zekerheid en meer bewegingsvrijheid kan geven. Ook kan hij ‘bufferen’, dat wil zeggen mensen op voor eiseres noodzakelijke afstand houden, bijvoorbeeld bij de kassa in een supermarkt.
5.1
[naam 2] heeft ter zitting nader toegelicht dat de opleiding van de hond twee jaar in beslag zal nemen en dat daarna regelmatig zal worden beoordeeld of aanvullende training noodzakelijk is, bijvoorbeeld omdat de behoeften van eiseres zijn veranderd. De training vindt in de thuissituatie plaats. Het gaat in de opleiding niet alleen om het trainen van de hond, maar ook om de training van de cursist (eiseres), die wordt opgeleid tot instructeur van de eigen hond. Het gaat erom dat hond en cursist leren volkomen op elkaar gericht te zijn. Specifiek bij mensen met autisme gaat het vooral om allerlei zaken die in het hoofd omgaan, waardoor iemand tot niets meer komt waarbij de hond geleerd wordt te helpen focussen, en betrokkene weer terug te brengen in het hier en nu. De hond moet dus leren te signaleren dat zijn baasje stress ervaart en daarop eenduidig te communiceren. De cursist moet leren de signalen die de hond geeft te herkennen.
5.11
De omstandigheid dat de opleiding van de assistentiehond ook therapeutische doelen zou dienen, sluit – anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd – niet uit dat dit een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo kan zijn. De opleiding van de hond zou immers toegevoegde waarde kunnen hebben in het wegnemen van beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie. De rechtbank vindt steun voor deze opvatting in de uitspraak van 12 september 2018 van de CRvB (ECLI:NL:CRVB:2018:2785), waarin de CRvB dat geenszins uitsluit, zoals blijkt uit rechtsoverweging 4.3 van deze uitspraak. Daarin overweegt de CRvB immers dat:
“Het in hoger beroep gepreciseerde standpunt van het college dat de toegevoegde waarde van een PTSS-hulphond – voor zover die zou zijn gelegen in het wegnemen van beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie – onvoldoende is gebleken, vormt een toereikende grondslag voor het niet toekennen van de gevraagde maatwerkvoorziening.”
en:
“Dat laat onverlet dat een ander college wel tot verstrekking van een (opleiding tot) PTSS-hulphond kan overgaan als dat in een individuele situatie als het meest passend wordt ervaren (…).”
5.12
De rechtbank merkt hierbij verder nog op dat het waar het bijvoorbeeld om het doen van boodschappen niet aangaat eiseres te wijzen op een boodschappenservice zoals verweerder ter zitting heeft geopperd, nu dat geen oplossing biedt voor haar problemen met betrekking tot participatie. In haar geval is het zelfstandig kunnen doen van boodschappen een participatiedoel.
6. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
7. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
8. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.G. van Roest, voorzitter, en mr. M.P. de Valk en
mr. A. Buiskool, leden, in aanwezigheid van mr. J.H. Bosveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 april 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.