Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/15636
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 januari 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , v-nummer [nummer] , eiseres
(gemachtigde: mr. D.W. Beemers),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. G.J. Douma).
Procesverloop
Bij besluit van 27 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd van eiseres met terugwerkende kracht ingetrokken met ingang van 12 december 2012. Ook heeft verweerder de aanvraag om verlenging van de verblijfsvergunning afgewezen.
Bij besluit van 16 oktober 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres, voor zover dat ziet op intrekking van de verblijfsvergunning, ongegrond verklaard. Het bezwaar van eiseres gericht tegen afwijzing van de aanvraag om verlenging heeft verweerder gegrond verklaard. Verweerder heeft aan eiseres een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verleend met ingang van 23 mei 2017.
Op 8 november 2017 heeft eiseres beroep ingesteld tegen dit besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op de zitting van 23 oktober 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten en besluitvorming
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres is geboren op [datum] 1985 en van Turkse nationaliteit. Bij besluit van 11 april 2011 is eiseres in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, met als doel ‘Verblijf bij echtgenoot, gezinshereniging’. Eiseres en haar echtgenoot hebben twee minderjarige dochters. De echtgenoot en dochters van eiseres hebben de Nederlandse nationaliteit. Eiseres en haar echtgenoot ontvingen met ingang van 12 december 2012 een bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet (voorheen de Wet werk en bijstand). Deze uitkering is per 15 mei 2017 gestopt, omdat de echtgenoot van eiseres weer een betaalde baan heeft.
2. Verweerder heeft de verblijfsvergunning van eiseres ingetrokken op grond van artikel 19 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) gelezen in samenhang met artikel 18, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000. Omdat eiseres en haar echtgenoot een uitkering ontvingen op grond van de Participatiewet, werd namelijk niet meer voldaan aan het middelenvereiste. Verweerder heeft de verblijfsvergunning daarom met terugwerkende kracht ingetrokken tot 12 december 2012, de datum vanaf wanneer eiseres en haar echtgenoot deze uitkering ontvingen. Omdat de echtgenoot van eiseres sinds 15 mei 2017 weer een betaalde baan heeft, heeft verweerder aan eiseres een (nieuwe) verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verleend met ingang van 23 mei 2017, de datum waarop door eiseres is aangetoond dat zij (opnieuw) aan het middelenvereiste voldoet. Als gevolg hiervan is sprake van een zogenoemd ‘verblijfsgat’ van 12 december 2012 tot 23 mei 2017.
3. De rechtbank stelt vast dat eiseres, als gevolg van het ontstaan van het verblijfsgat, een procesbelang heeft. De rechtbank verwijst in dit kader naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). [1]
Tijdsverloop
4. Eiseres betoogt dat verweerder niet behoorlijk heeft gehandeld door pas vier jaar nadat niet langer aan de voorwaarden werd voldaan over te gaan tot intrekking van de verblijfsvergunning. Eiseres stelt dat zij niet wist dat de uitkering gevolgen had voor haar verblijfsrecht en dat zij als gevolg van dit tijdsverloop in een lastigere bewijspositie terecht is gekomen.
4.1.
Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat eiseres zelf gehouden was om verweerder op de hoogte te stellen van een wijziging in haar situatie die gevolgen zou kunnen hebben voor haar verblijfsrecht. Dit wordt ook aangegeven in de aanvraagformulieren voor (het verlengen van) de verblijfsvergunning. Vast staat dat eiseres verweerder niet op de hoogte heeft gesteld dat zij vanaf 12 december 2012 een bijstandsuitkering had. Dat verweerder er dus pas later achter is gekomen dat eiseres deze uitkering had, maakt daarom niet dat verweerder zijn recht om de vergunning in te trekken heeft verspeeld. Voor zover eiseres hierdoor in een lastigere bewijspositie is geraakt, komt dit voor haar eigen rekening en risico. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het VWEU
5. Eiseres betoogt dat zij een afgeleid verblijfsrecht heeft op grond van artikel 20 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) dat zich ook uitstrekt over de periode van het ontstane verblijfsgat. Eiseres beroept zich hierbij op het arrest Chavez-Vilchez. [2] Verweerder heeft dit bij het bestreden besluit ten onrechte niet beoordeeld, zo betoogt eiseres.
5.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij niet aan een beoordeling hiervan is toegekomen, omdat aan eiseres een nieuwe verblijfsvergunning is verleend. Voor zover het gaat om de periode van het ontstane verblijfsgat acht verweerder zich niet bevoegd om een eerdere ingangsdatum van dit verblijfsrecht vast te stellen. Volgens verweerder volgt dit uit een uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2019. [3]
5.2.
Verweerder heeft in het bestreden besluit terecht niet beoordeeld of en vanaf welk moment eiseres een eventueel verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het VWEU heeft gehad. Dat volgt echter niet uit de uitspraak van 29 januari 2019, waarnaar verweerder wijst. In rechtsoverweging 3.4 van die uitspraak geeft de Afdeling namelijk niet haar eigen oordeel, maar geeft ze slechts het oordeel van de rechtbank in de voorliggende zaak weer. De Afdeling gaat hier vervolgens niet inhoudelijk op in, omdat ze vaststelt dat dit buiten de omvang van het geschil in hoger beroep valt.
De rechtbank vindt wel steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2011, waarin de Afdeling het volgende overweegt:
De rechtbank vindt wel steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2011, waarin de Afdeling het volgende overweegt:
“De richtlijn staat er niet aan in de weg dat het nationale recht voorziet in de mogelijkheid om de ingangsdatum van het rechtmatig verblijf van een vreemdeling op grond van het gemeenschapsrecht vast te stellen, indien daar door een vreemdeling als bedoeld in artikel 8.7 van het Vb 2000 uitdrukkelijk om wordt verzocht. Bij of krachtens de Vw 2000 is in een dergelijke bevoegdheid echter niet voorzien. De staatssecretaris was derhalve, gelet op het ontbreken van een wettelijke grondslag daarvoor, niet bevoegd om de ingangsdatum van het rechtmatig verblijf van de vreemdeling vast te stellen. De beslissing omtrent de afgifte van voormeld document kan daarom, anders dan de vreemdeling betoogt, niet mede betrekking hebben op die ingangsdatum.” [4]
Ook ten tijde van het bestreden besluit was niet bij of krachtens de Vw 2000 in deze bevoegdheid voorzien. Een nationaalrechtelijke bevoegdheid bestaat dus niet.
Verder stelt de rechtbank vast dat alle verblijfsrechten die zijn verbonden aan het burgerschap van de Europese Unie rechtstreeks uit het Unierecht voortvloeien en declaratoir van aard zijn. Een vaststelling van verweerder in het bestreden besluit dat eiseres op grond van het Unierecht rechtmatig verblijf heeft, heeft daarom geen verdere reikwijdte dan de motivering van het bestreden besluit. Deze vaststelling krijgt geen gezag van gewijsde, in die zin dat deze later tussen partijen vast staat en aan eiseres kan worden tegengeworpen. Als de periode(n) van rechtmatig verblijf van eiseres op grond van het Unierecht in de toekomst van belang wordt, zal dat op dat moment moeten worden beoordeeld. Aan de vaststelling in het bestreden besluit van dit recht komt bij dat toekomstig oordeel geen betekenis toe [5] . Europeesrechtelijk heeft het met terugwerkende kracht vaststellen van het op artikel 20 van het VWEU gestoelde verblijfsrecht dus geen belang voor eiseres.
Verder stelt de rechtbank vast dat alle verblijfsrechten die zijn verbonden aan het burgerschap van de Europese Unie rechtstreeks uit het Unierecht voortvloeien en declaratoir van aard zijn. Een vaststelling van verweerder in het bestreden besluit dat eiseres op grond van het Unierecht rechtmatig verblijf heeft, heeft daarom geen verdere reikwijdte dan de motivering van het bestreden besluit. Deze vaststelling krijgt geen gezag van gewijsde, in die zin dat deze later tussen partijen vast staat en aan eiseres kan worden tegengeworpen. Als de periode(n) van rechtmatig verblijf van eiseres op grond van het Unierecht in de toekomst van belang wordt, zal dat op dat moment moeten worden beoordeeld. Aan de vaststelling in het bestreden besluit van dit recht komt bij dat toekomstig oordeel geen betekenis toe [5] . Europeesrechtelijk heeft het met terugwerkende kracht vaststellen van het op artikel 20 van het VWEU gestoelde verblijfsrecht dus geen belang voor eiseres.
5.3.
Verweerder heeft om bovenstaande redenen bij het bestreden besluit terecht buiten de beoordeling gelaten of eiseres eerder verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het VWEU had. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Associatierecht EEG-Turkije
6. Eiseres beroept zich op rechten die voortvloeien uit het Besluit 1/80. [6] Eiseres betoogt dat haar echtgenoot een Turkse werknemer is en dit is gebleven, ook na 12 december 2012. Daartoe voert eiseres aan dat er geen sprake was van een situatie waarin haar echtgenoot objectief gezien geen enkele kans maakte op re-integratie en niet binnen een redelijke termijn nieuw werk zou vinden. Eiseres betoogt verder dat het middelenvereiste in strijd is met de standstill-bepaling in artikel 13 van het Besluit 1/80.
6.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres geen verblijfsrecht heeft gekregen als werknemer op grond van artikel 6 van het Besluit 1/80, omdat niet is gebleken dat zij ten minste één jaar legale, reële en daadwerkelijke arbeid heeft verricht. De regels over een tijdelijke afwezigheid van de arbeidsmarkt zijn alleen van toepassing op werknemers die al rechten hebben opgebouwd. Verweerder verwijst in dit kader naar paragraaf B10/4.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat eiseres ook geen rechten kan ontlenen aan artikel 7 van het Besluit 1/80 als gezinslid van een Turkse werknemer. Eiseres heeft namelijk op geen enkele wijze onderbouwd dat haar echtgenoot aan de daarvoor geldende voorwaarden voldoet. Zo staat niet vast dat de echtgenoot van eiseres naast de Nederlandse nationaliteit ook nog de Turkse nationaliteit bezit. Bovendien behoorde de echtgenoot van eiseres sinds 12 december 2012 niet meer tot de legale arbeidsmarkt en is, anders dan eiseres stelt, niet aangenomen dat sprake is van onvrijwillige werkloosheid, aldus verweerder.
Omdat eiseres geen rechten ontleent aan artikel 6 of 7 van het Besluit 1/80 valt zij ook niet onder het toepassingsbereik van de in artikel 13 van het Besluit 1/80 neergelegde standstill‑bepaling, aldus verweerder.
Omdat eiseres geen rechten ontleent aan artikel 6 of 7 van het Besluit 1/80 valt zij ook niet onder het toepassingsbereik van de in artikel 13 van het Besluit 1/80 neergelegde standstill‑bepaling, aldus verweerder.
6.2.
De rechtbank heeft geen aanknopingspunten voor het oordeel dat eiseres zelf rechten ontleent aan artikel 6 van het Besluit 1/80. Uit het dossier blijkt dat eiseres enkel van 10 december 2012 tot 14 juli 2013 heeft gewerkt, waardoor geen sprake is van ten minste één jaar (legale) arbeid.
6.3.
De volgende vraag is dan of eiseres rechten kan ontlenen aan artikel 7 van het Besluit 1/80. Om aan dit artikel rechten te ontlenen is slechts van belang dat de echtgenoot van eiseres een tot de legale arbeidsmarkt behorende Turkse werknemer moet zijn (geweest) én dat eiseres daarmee ten minste drie jaar legaal in Nederland heeft moeten samenwonen. [7] Verweerder heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de echtgenoot van eiseres per 12 december 2012 niet meer tot de legale arbeidsmarkt behoorde en er reeds om die reden niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 7 van het Besluit 1/80. De omstandigheid dat de echtgenoot van eiseres sinds 12 december 2012 een bijstandsuitkering ontving, is onvoldoende voor het oordeel dat hij reeds daarom geen tot de legale arbeidsmarkt behorende Turkse werknemer is. Een Turkse werknemer staat volgens het Hof van Justitie slechts buiten de legale arbeidsmarkt indien hij objectief gezien geen enkele kans meer maakt op re-integratie op de arbeidsmarkt of niet binnen een redelijke termijn na het einde van zijn tijdelijke inactiviteit een nieuwe dienstbetrekking heeft gevonden. [8] Die toets heeft verweerder ten onrechte niet gedaan. Verweerder dient die toets alsnog te doen en voorts te bekijken of eiseres aan de andere voorwaarden van artikel 7 van het Besluit 1/80 voldoet. Nu eiseres op zitting onweersproken heeft gesteld dat haar echtgenoot naast de Nederlandse ook de Turkse nationaliteit heeft, is niet uitgesloten dat eiseres aan deze voorwaarde voldoet. [9] Voorts heeft verweerder niet bestreden dat eiseres vanaf haar aankomst in Nederland op 11 april 2011 steeds ononderbroken met haar echtgenoot heeft samengewoond. Dat de verblijfsvergunning met terugwerkende kracht is ingetrokken omdat niet aan het middelenvereiste is voldaan, betekent niet dat geen drie jaar legaal is samengewoond. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt namelijk dat het begrip ‘ten minste drie jaar legaal wonen’ van artikel 7 van het Besluit 1/80 moet worden uitgelegd als feitelijk daadwerkelijk samenwonen met een gezinslid die moet worden aangemerkt als een tot de legale arbeidsmarkt behorende Turks werknemer. [10] Niet uitgesloten is dus dat eiseres gedurende in ieder geval drie jaar legaal in Nederland heeft samengewoond met een tot de legale arbeidsmarkt behorende Turkse werknemer. In dat geval kan eiseres vanaf 11 april 2014 zelf recht op arbeid en dus op verblijf ontlenen aan artikel 7 van het Besluit 1/80. [11] Het besluit van verweerder is op dit punt onvoldoende gemotiveerd.
6.4.
De rechtbank is verder van oordeel dat de redenering van verweerder dat het toepassingsbereik van artikel 13 van het Besluit 1/80 afhankelijk is van de vraag of eiseres rechten ontleent aan artikel 6 of 7 van het Besluit 1/80, onjuist is. Voldoende is dat eiseres onder het personele toepassingsbereik van één van deze artikelen valt. [12] Artikel 13 van het Besluit 1/80 is namelijk niet primair bedoeld om reeds in de arbeidsmarkt van een lidstaat geïntegreerde Turkse staatsburgers te beschermen, maar is juist van toepassing op Turkse staatsburgers die nog niet in aanmerking komen voor de rechten op het gebied van arbeid en, in samenhang daarmee, van verblijf. Artikel 13 van het Besluit 1/80 heeft dus ook betrekking op Turkse staatsburgers die nog niet voldoen aan de voorwaarden van artikel 6 en 7 van het Besluit 1/80. Ook in zoverre is het besluit van verweerder onjuist gemotiveerd.
Omdat de rechtbank van oordeel is dat eiseres onder de personele reikwijdte van artikel 13 van het Besluit 1/80 valt, heeft verweerder ten onrechte niet beoordeeld of het middelenvereiste een nadere beperking is als bedoeld in dat artikel.
Omdat de rechtbank van oordeel is dat eiseres onder de personele reikwijdte van artikel 13 van het Besluit 1/80 valt, heeft verweerder ten onrechte niet beoordeeld of het middelenvereiste een nadere beperking is als bedoeld in dat artikel.
6.5.
Conclusie is dat de beroepsgrond slaagt omdat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom eiseres aan artikel 7 van het Besluit 1/80 geen verblijfsrechten ontleent. Uitgaande van de Turkse nationaliteit van haar echtgenoot en drie jaar samenwoning dient verweerder daarvoor te beoordelen of de echtgenoot van eiseres nog tot de legale arbeidsmarkt behoort en dus of hij in de periode van 12 december 2012 tot 11 april 2014 (drie jaar samenwoningsperiode, geteld vanaf verlening eerste verblijfsvergunning aan eiseres op 11 april 2011) objectief gezien geen enkele kans meer maakte op re-integratie op de arbeidsmarkt. Als blijkt dat eiseres geen directe verblijfsaanspraak aan artikel 7 van het Besluit 1/80 kan ontlenen, dient verweerder nader te onderzoeken of het middelenvereiste een nadere beperking is als bedoeld in artikel 13 van het Besluit 1/80. Ook in zoverre slaagt de beroepsgrond.
Conclusie
7. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank ziet geen aanleiding de zaak finaal te beslechten. Nader onderzoek is nodig, wat beter in een nieuwe bezwaarfase kan worden gedaan. Verweerder moet een nieuw besluit op bezwaar nemen. De rechtbank stelt daarvoor een termijn van acht weken.
8. Aan de beroepsgronden over toepassing van het (unierechtelijk) evenredigheidsbeginsel of artikel 8 van het EVRM en artikel 3 van het IVRK, komt de rechtbank niet toe. Aan deze beoordeling wordt pas toegekomen als eiseres geen aanspraak kan ontlenen aan artikel 7 van het Besluit 1/80 en het tegenwerpen van het middelenvereiste niet in strijd is met artikel 13 van het Besluit 1/80. Omdat verweerder over deze aspecten een nieuw besluit op bezwaar zal moeten nemen, acht de rechtbank het niet nodig die beroepsgronden nu te bespreken.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525 en een wegingsfactor 1). Ook bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 168, - aan haar vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 16 oktober 2017;
- draagt verweerder op binnen acht weken een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 1050;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ter hoogte van € 168 aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.W.P. van Gastel, voorzitter, mr. D. Bruinse-Pot en mr. R. Ortlep, rechters, in aanwezigheid van mr. R.P.H. Evers, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 januari 2020.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen de uitspraak in beroep kunnen partijen binnen vier weken na de verzending van een afschrift hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC ’s-Gravenhage. Het beroepschrift dient een of meer grieven tegen de uitspraak te bevatten. Artikel 6:6 van de Awb is niet van toepassing. Een afschrift van de uitspraak dient overgelegd te worden. Meer informatie treft u aan op de website van de Raad van State (www.raadvanstate.nl).