ECLI:NL:RBDHA:2018:14761

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK DEN HAAG

Team handel

zaaknummer / rolnummer: C/09/550256 / HA ZA 18-342

Vonnis van 12 december 2018

in de zaak van

1.[de V.O.F.] , te [plaats] ,

2.
[vennoot 1], te [plaats] ,

3.
[vennoot 2], te [plaats] ,

eisers,

advocaat mr. R. Brouwer te Zoetermeer,

tegen

de publiekrechtelijke rechtspersoon

STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),te Den Haag,

gedaagde,

advocaat mr. G.M.C. Neuteboom-Klink te Den Haag.

Eisers zullen hierna afzonderlijk ‘ [de V.O.F.] ’, ‘ [vennoot 1] ’ en ‘ [vennoot 2] ’ en gezamenlijk (in enkelvoud) ‘ [de V.O.F. c.s.] ’ worden genoemd. Gedaagde zal hierna ‘de Staat’ worden genoemd.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

de dagvaarding van 6 maart 2018, met producties,
de conclusie van antwoord, met producties,
het tussenvonnis van 30 mei 2018, waarin een comparitie van partijen is bepaald,
het (met instemming van partijen buiten hun aanwezigheid opgemaakte) proces-verbaal van comparitie van 30 oktober 2018 en de daarin genoemde aanvullende stukken, waaronder de producties van [de V.O.F. c.s.]

1.2.

Ten slotte is vonnis bepaald.

2.De feiten

2.1.

[de V.O.F.] is een zorginstelling die uiteenlopende vormen van zorg levert. [vennoot 1] en [vennoot 2] zijn de vennoten van [de V.O.F.] .

2.2.

Op 14 maart en 23 mei 2013 heeft de Inspectie voor de Gezondheidszorg (inmiddels de Inspectie voor de Gezondheidszorg en Jeugd geheten, hierna te noemen: de Inspectie) een onaangekondigde inspectie uitgevoerd bij [de V.O.F.] . Bij brief van 20 juni 2013 heeft de Inspectie [de V.O.F.] haar bevindingen kenbaar gemaakt en geconcludeerd dat [de V.O.F.] niet in staat is tot het bieden van verantwoorde zorg. Bij brief van 18 juli 2013 heeft [de V.O.F.] gereageerd op de bevindingen van de Inspectie. Op 25 november 2013 heeft de Inspectie de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Staatssecretaris) geadviseerd over te gaan tot sluiting van de instelling van [de V.O.F.] . Bij brief van 29 november 2013 heeft de Staatssecretaris zijn voornemen kenbaar gemaakt om [de V.O.F.] een aanwijzing op grond van artikel 8 van de destijds geldende Kwaliteitswet zorginstellingen (hierna: Kwz) te geven. [de V.O.F.] heeft vervolgens bij brief van 4 december 2013 haar schriftelijke zienswijze naar voren gebracht, waarna op 5 december 2013 een zienswijzegesprek heeft plaatsgevonden.

2.3.

Na het zienswijzegesprek heeft de Inspectie op 12 december 2013 een (onaangekondigde) herinspectie uitgevoerd bij [de V.O.F.] . Na ontvangst van de bevindingen van deze herinspectie heeft de Staatssecretaris bij besluit van 20 december 2013 aan [de V.O.F.] een schriftelijke aanwijzing als bedoeld in artikel 8, eerste lid Kwz gegeven (hierna te noemen: de Aanwijzing). De Staatssecretaris overweegt in de Aanwijzing dat de bevindingen van de herinspectie hem geen redenen geven om van het voornemen tot het geven van een aanwijzing af te zien. De Staatssecretaris overweegt in de Aanwijzing, voor zover van belang:

‘De inspectie geeft aan haar advies om [de V.O.F.] een aanwijzing te geven op basis van artikel 8, eerste lid van de Kwaliteitswet Zorginstellingen, te handhaven. (…) De bevindingen van de inspectie geven mij geen reden van mijn voornemen af te zien. Mijn overwegingen zijn de volgende:

1. De inspectie zegt ook na hertoetsing van mening te blijven dat de zorgverlening door [de V.O.F.] onverantwoord is, en daarmee dus niet voldoet aan de eisen van de Kwaliteitswet zorginstellingen. Dit blijkt ondermeer uit onderstaande bevindingen, die in de bijlage nader worden onderbouwd. In het kort betreft het (ondermeer) de volgende punten:


[de V.O.F.] kan de Inspectie geen overzicht geven van de verbeterpunten waaraan gewerkt is;


Er is geen (SMART geformuleerd) verbeterplan beschikbaar;


De intake en risicotaxatie van cliënten vindt plaats door een niet aantoonbaar bekwame hulpverlener. Voorts is de intake niet vastgelegd in dossiers;


De deskundigheid van medewerkers is onvoldoende afgestemd op de doelgroep;


Medewerkers zijn onbekend met het agressiebeleid en beleid inzake middelengebruik;


Cliënten zijn volgens [de V.O.F.] zelf verantwoordelijk voor medicatie, ook al blijken zij therapie-ontrouw te zijn;


Medewerkers hebben geen zicht op medicatiegebruik van cliënten;


Er is onjuiste informatie verstrekt door [de V.O.F.] over de Raad van Toezicht;


De PGB-besteding is (nog steeds) niet inzichtelijk voor de cliënt;


[de V.O.F.] heeft geen schriftelijke afspraken met ketenpartners, noch schriftelijke afspraken met behandelaren op cliëntniveau;


[de V.O.F.] accepteert dat er iemand in een verwaarloosde ruimte verblijft.

De inspectie meldt mij dat bovenstaande punten, gecombineerd met alle bevindingen uit het eerdere toezichttraject, de inspectie onvoldoende vertrouwen bieden in de zorgverlening zoals geleverd door [de V.O.F.] . De inspectie acht verbetering op alle fronten op korte termijn onwaarschijnlijk gezien de wijze waarop het bestuur van [de V.O.F.] tot op heden op de gesignaleerde tekortkomingen heeft gereageerd. Hierdoor acht de inspectie een aanwijzing het geëigende middel.

2. Gezien bovenstaande bevindingen van de inspectie en de onderbouwing ervan in de bijlage acht ik het niet zinvol om u via een aanwijzing op te dragen de zorgverlening te verbeteren overeenkomstig de vigerende wet- en regelgeving. Uw verweer ademt steeds weer dat u er stellig van overtuigd bent dat [de V.O.F.] verantwoorde zorg levert, zowel op dit moment als ook ten tijde van de start van het toezichttraject in maart jongstleden. (…)

3. Ondanks de door de inspectie geconstateerde tekortkomingen blijken cliënten met een hoge zorgzwaarte binnen [de V.O.F.] te verblijven met een ‘Arrangement begeleid wonen’. Gelet op hun hoge zorgzwaarte hebben deze cliënten echter recht op een setting van een beschermde woonomgeving met permanent toezicht (…) Op grond van (..) beleidsregels hebben cliënten met matige tot zware beperkingen als gevolg van probleemgedrag, psychisch functioneren en geheugen- en oriëntatiestoornissen begeleiding nodig van deskundige professionals om verslechtering te voorkomen. (…) U heeft niet aangetoond te (kunnen) beschikken over deze deskundigheid en ook uit de zorgleefplannen van [de V.O.F.] blijkt niet dat de zorg van de cliënten geborgd is met voldoende psychiatrische en orthopedagogische expertise. Daarnaast kan, blijkens de bevindingen van de inspectie, het (ontbreken van een adequaat) medicatiebeleid worden aangemerkt als risicovol. In het licht van dit alles acht ik het dan ook onverantwoord dat cliënten langer zorg ontvangen van [de V.O.F.] , terwijl op voor de zorg voor hen essentiële punten als de inhoudelijke kwaliteit van de intake (in relatie tot de uitsluitingscriteria), medicatieveiligheid, deskundigheid personeel, beleid rond (het voorkomen van) conflicten en agressie en rond alcohol en drugs, samenwerkings- en ketenafspraken, nog geen adequaat beleid aanwezig is, dan wel onvoldoende is geborgd.

Gelet op mijn bovenstaande overwegingen zie ik voldoende aanleiding het advies van de inspectie over te nemen. (…)

Ik geef u daarom thans een aanwijzing op grond van artikel 8, eerste lid, van de Kwaliteitswet zorginstellingen, die luidt als volgt:

1. [de V.O.F.] zorgt dat alle in zorg zijnde cliënten per direct aantoonbaar worden overgedragen aan een andere zorgaanbieder. Aangezien cliënten recht hebben op een zorgvuldige overdracht aan een andere zorgaanbieder dient [de V.O.F.] deze overdracht zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen één maand na inwerkingtreding van dit besluit tot aanwijzing te hebben geregeld.

2. [de V.O.F.] dient alle cliënten binnen één maand na inwerkingtreding van dit besluit tot aanwijzing te informeren over deze aanwijzing.

3. [de V.O.F.] neemt met onmiddellijke ingang geen nieuwe cliënten meer aan.

4. Als [de V.O.F.] in de toekomst weer nieuwe cliënten wil aannemen zal [de V.O.F.] deze zorg pas weer mogen leveren indien na toetsing door de inspectie is vastgesteld dat [de V.O.F.] voldoet aan de vereisten van de Kwaliteitswet zorginstellingen.

(…)’

2.4.

De Staatssecretaris heeft bepaald dat de Aanwijzing op 23 december 2013 in werking treedt. De Aanwijzing is per 23 december 2013 openbaar gemaakt, met in de adressering ook de namen van de vennoten van [de V.O.F.] ( [vennoot 1] en [vennoot 2] ).

2.5.

[de V.O.F. c.s.] heeft bezwaar gemaakt tegen de Aanwijzing. Bij beslissing op bezwaar van 28 mei 2014 heeft de Staatssecretaris het bezwaar ongegrond verklaard.

2.6.

Tegen de bovenstaande beslissing op bezwaar is [de V.O.F. c.s.] in beroep gegaan. Op 16 juli 2015 heeft de meervoudige kamer van de rechtbank Gelderland uitspraak gedaan in het beroep. De rechtbank heeft in de uitspraak in verband met de beslissing tot onmiddellijke beëindiging van de zorgactiviteiten door [de V.O.F.] kort gezegd en voor zover van belang overwogen, dat:

uit het rapport van de Inspectie van 25 november 2013 op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd, en dat die conclusies ook niet onbegrijpelijk zijn,
[de V.O.F. c.s.] geen concrete aanknopingspunten naar voren heeft gebracht die leiden tot twijfel aan de juistheid van de hoofdlijn van het rapport, namelijk dat [de V.O.F.] niet in staat is om verantwoorde zorg te verlenen,
de Staatssecretaris op het rapport van de Inspectie mocht afgaan,
uit de tekst van artikel 8 Kwz niet volgt dat een aanwijzing niet gericht kan zijn op beëindiging van de zorg totdat weer aan de eisen van de Kwz kan worden voldaan, en
de Aanwijzing tot beëindiging van de zorgverlening aan de eisen van proportionaliteit voldoet.

De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat de Aanwijzing niet voldoet aan artikel 8, tweede lid Kwz, aangezien in de Aanwijzing geen concrete maatregelen zijn genoemd die [de V.O.F. c.s.] moet nemen met het oog op de naleving van de eisen van de Kwz. In zoverre heeft de rechtbank het beroep gegrond geoordeeld. De rechtbank heeft het beroep eveneens gegrond geoordeeld, voor zover dat is gericht tegen de openbaarmaking van de namen van de vennoten. Op het onderdeel van deze openbaarmaking heeft de rechtbank de Aanwijzing herroepen.

De rechtbank heeft de beslissing op bezwaar van 28 mei 2014 vernietigd en bepaald dat de Staatssecretaris een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen, met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank.

2.7.

De Staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. [de V.O.F. c.s.] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.

2.8.

Op 24 augustus 2015 heeft de Staatssecretaris een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Het bezwaar is (opnieuw) ongegrond verklaard. De Staatssecretaris overweegt, voor zover van belang:

‘(…) Uit de motivering van de aanwijzing blijkt naar mijn oordeel dan ook duidelijk, op grond van welke tekortkomingen ik het geven van deze aanwijzing nodig vind. Indien uw cliënte weer nieuwe cliënten wil kunnen aannemen, zal uw cliënte er voor zorg moeten dragen dat zij zorg kan leveren die aan de eisen van de KWZi voldoet. (…) Om er echter geen onduidelijkheid over te laten bestaan onder welke voorwaarden uw cliënte weer nieuwe cliënten zou mogen aannemen, wil ik punt 4 van de aanwijzing thans als volgt formuleren:

U mag pas weer nieuwe cliënten aannemen als u alle in deze aanwijzing genoemde, door de IGZ geconstateerde tekortkomingen, heeft opgeheven en de IGZ dit ook heeft kunnen vaststellen.’

2.9.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft op 13 juli 2016 (tussen)uitspraak gedaan (hierna: de Eerste Tussenuitspraak) in het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling heeft in de Eerste Tussenuitspraak ten aanzien van het incidenteel beroep van [de V.O.F.] , voor zover van belang voor dit geschil, het volgende overwogen:

‘5.2. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling met juistheid overwogen dat de staatssecretaris volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (…) mag afgaan op een door een deskundige aan hem uitgebracht advies, indien uit dat advies op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies naar voren zijn gebracht. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [de V.O.F.] geen aanknopingspunten naar voren heeft gebracht die leiden tot twijfel aan de juistheid van de hoofdlijn van het rapport, namelijk dat [de V.O.F.] niet in staat is verantwoorde zorg te verlenen. (…)

(…)

6.1. (…)

De staatssecretaris heeft [de V.O.F.] tijdens het zienswijzegesprek van 5 december 2012 de gelegenheid geboden te verduidelijken op welke punten zij haar zorg had verbeterd in de maanden voorafgaand aan het gesprek. De Afdeling stelt vast, dat [de V.O.F.] hierin niet is geslaagd. Tijdens de herinspectie van 12 december 2013 is door de Inspectie geconstateerd dat er geen verbeteringen waren doorgevoerd, hoewel de brief van 20 juni 2013 [de V.O.F.] hiervoor wel aanleiding had moeten geven. Vanwege deze constatering, maar ook omdat is gebleken dat [de V.O.F.] niet in staat is verantwoorde zorg te verlenen, zoals uit overweging 5.2 volgt, en [de V.O.F.] dit niet onderkende, komt de Afdeling tot de slotsom, dat het besluit van de staatssecretaris om [de V.O.F.] met haar gehele exploitatie te laten stoppen op een rechtens toereikende grondslag berust. Dat het voor [de V.O.F.] vrijwel onmogelijk is om na de aanwijzing de zorgverlening opnieuw op te starten, zoals zij stelt, is een gevolg dat voor haar rekening komt.

Het betoog van [de V.O.F.] faalt.’

Ten aanzien van het hoger beroep van de Staatssecretaris heeft de Afdeling, voor zover van belang voor dit geschil, het volgende overwogen:

‘7.1. (…) [de V.O.F.] stelt op zichzelf terecht dat de staatssecretaris in de aan haar gegeven aanwijzing geen maatregelen heeft opgesomd. De Afdeling volgt de staatssecretaris evenwel in zijn standpunt dat met de constatering van een tekortkoming voor de zorginstelling veelal duidelijk zal zijn wat moet worden verbeterd om weer zorg te mogen verlenen en dat het aan de zorginstelling is, en niet aan de staatssecretaris, om de verbetering vorm te geven. In de aanwijzing merkt de staatssecretaris onder meer op dat de intake en risicotaxatie van cliënten plaatsvindt door een niet aantoonbaar bekwame hulpverlener en de intake niet wordt vastgelegd in dossiers. Hieruit volgt op voldoende duidelijke wijze dat [de V.O.F.] de intake en risicotaxatie van cliënten plaats dient te laten vinden door een aantoonbaar bekwame hulpverlener en dat zij de intakes vast dient te leggen in dossiers. Dat de staatssecretaris dit niet met zoveel woorden in zijn aanwijzing heeft opgenomen kan geen tekortkoming worden genoemd. Het doel van het opstellen van een overzicht van door de zorgverlener te nemen maatregelen is immers dat de zorgverlener weet wat moet worden verbeterd voordat hij weer zorg mag verlenen en voor [de V.O.F.] moet dat, in het gegeven voorbeeld, duidelijk zijn.

7.2.

Dit voor de staatssecretaris gunstige oordeel geldt evenwel niet voor alle in de aanwijzing opgesomde tekortkomingen. Zo is de constatering dat "de deskundigheid van medewerkers (…) onvoldoende [is] afgestemd op de doelgroep" onvoldoende concreet. Verder is de in de aanwijzing opgenomen opsomming van tekortkomingen niet limitatief. De staatssecretaris heeft ter zitting desgevraagd toegelicht dat [de V.O.F.] volgens hem alle door de Inspectie voor de Gezondheidszorg geconstateerde gebreken dient te herstellen, ook de gebreken die niet in de opsomming zijn opgenomen. Artikel 8, tweede lid, van de Kwz brengt met zich dat het aan de staatssecretaris is een helder, eenduidig overzicht op te stellen van de door [de V.O.F.] te herstellen tekortkomingen. De aanwijzing is daarom ook op dit punt gebrekkig. Verder staan er in de aanwijzing tekortkomingen opgesomd die door [de V.O.F.] gemotiveerd zijn bestreden, terwijl de staatssecretaris hierop niet of onvoldoende heeft gereageerd. Zo is geconstateerd dat [de V.O.F.] onjuiste informatie heeft verstrekt over de raad van toezicht, terwijl [de V.O.F.] hier tegenin heeft gebracht dat zij niet verplicht is een raad van toezicht te hebben. De Afdeling volgt [de V.O.F.] dat voor haar onduidelijk is op welke wijze zij haar werkzaamheden op dit punt kan aanpassen.

7.3.

Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat, hoewel uit het rapport van de Inspectie voor de Gezondheidszorg volgt dat de door [de V.O.F.] geleverde zorg op essentiële punten tekortschoot, de staatssecretaris onvoldoende concreet heeft gemaakt op welke punten [de V.O.F.] haar zorg dient te verbeteren voordat zij weer zorg kan verlenen.

Het betoog van de staatssecretaris faalt derhalve.

8. De staatssecretaris betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de namen van de vennoten van [de V.O.F.] ten onrechte openbaar heeft gemaakt. (…)

8.1. (…)

De rechtbank heeft (…) naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende onderkend dat het voor de vennoten tamelijk eenvoudig is om de naam waaronder zij zorg verleenden te wijzigen, omdat zij samenwerken in een voor de zorg bijzondere rechtsvorm, namelijk een vennootschap onder firma. Een vennootschap onder firma is een overeenkomst tussen vennoten die ervoor kiezen zich te profileren onder een bepaalde handelsnaam. De vennoten kunnen er elk moment voor kiezen de naam waaronder zij handelen aan te passen. Ingeval de aanwijzing slechts gericht was geweest aan [de V.O.F.] , de handelsnaam waaronder [vennoot 2] en [vennoot 1] zorg boden, hadden [vennoot 2] en [vennoot 1] ervoor kunnen kiezen om samen onder een andere naam weer zorg aan te bieden. Op een dergelijke manier hadden zij het door de staatssecretaris rechtmatig beoogde effect van de aanwijzing - voorlichting van het publiek - eenvoudig teniet kunnen doen. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat de zorg die [de V.O.F.] verleende, zoals hiervoor is overwogen, niet voldeed aan de daaraan te stellen eisen heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat het belang om de namen van de vennoten niet uit de aanwijzing te verwijderen zwaarder weegt dan de belangen van de vennoten bij eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige benadeling.

Het betoog van de staatssecretaris slaagt.’

De Afdeling heeft ten slotte, voor zover van belang voor dit geschil, met betrekking tot de nieuwe beslissing op de bezwaar en het verdere procedurebeloop het volgende overwogen en beslist:

‘Het besluit van 24 augustus 2015

(…)

9.2.

[de V.O.F.] voert tegen het besluit van 24 augustus 2015 terecht aan dat de staatssecretaris geen uitvoering heeft gegeven aan de door hem aangevallen uitspraak. (…)

Bestuurlijke lus

10. Uit het onder 7.2 en 9.2 overwogene volgt dat rechtens onvoldoende duidelijk is welke gebreken [de V.O.F.] volgens de staatssecretaris dient te herstellen voor zij weer zorg kan verlenen. De Afdeling ziet met het oog op het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de staatssecretaris in de gelegenheid te stellen alsnog een limitatief overzicht van duidelijke en duidelijk afgebakende gebreken op te stellen waardoor het voor [de V.O.F.] mogelijk is om, als zij de gebreken heeft hersteld, weer zorg te verlenen. De Afdeling zal de staatssecretaris derhalve op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen en dit aan [de V.O.F.] en de Afdeling toe te zenden.’

2.10.

Op 4 oktober 2016 heeft de Staatssecretaris ter uitvoering van de Eerste Tussenuitspraak een (tweede) nieuwe beslissing op bezwaar genomen (hierna: het Besluit van 4 oktober 2016). In het Besluit van 4 oktober 2016 heeft de Staatssecretaris het bezwaar tegen de Aanwijzing gegrond verklaard, voor zover is verzuimd concreet te maken op welke punten [de V.O.F.] haar zorg diende te verbeteren voordat zij weer zorg kan verlenen. In het Besluit van 4 oktober 2016 heeft de Staatssecretaris de formulering van de tekortkomingen op basis waarvan de Aanwijzing is gegeven, geconcretiseerd en bepaald dat [de V.O.F.] weer zorg zal mogen verlenen als zij alle in het Besluit van 4 oktober 2016 genoemde tekortkomingen naar tevredenheid van de Inspectie heeft hersteld. Voor het overige heeft de Staatssecretaris het bezwaar ongegrond verklaard.

2.11.

In het Besluit van 4 oktober 2016 is de Staatssecretaris ook ingegaan op de vraag of hij nog bevoegd is een aanwijzing te geven, aangezien vanaf 1 januari 2015 verschillende wijzigingen in de zorgwetgeving hebben plaatsgevonden. Die wijzigingen houden kort gezegd het volgende in. Allereerst is door hervormingen in de zorg met ingang van 1 januari 2015 de Algemene wet bijzondere ziektekosten (Awbz) komen te vervallen. Zorgaanspraken die voorheen waren gebaseerd op de Awbz berusten sindsdien grotendeels op Wet langdurige zorg (Wlz). Een deel van de zorgaanspraken is overgeheveld naar de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Na een eerdere aanpassing in verband met voornoemde zorgwetwijzigingen, is ook de Kwz met ingang van 1 januari 2016 komen te vervallen. De bevoegdheid van de Staatssecretaris tot het houden van toezicht op de naleving van de kwaliteit van de zorg is per 1 januari 2016 opgenomen in de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz).

2.12.

Op 5 april 2017 heeft de Afdeling een tweede (tussen)uitspraak gedaan in het hoger beroep met betrekking tot de Aanwijzing (hierna: de Tweede Tussenuitspraak). In verband met het Besluit van 4 oktober 2016 heeft de Afdeling, voor zover van belang voor dit geschil, het volgende overwogen:

‘Het nieuwe besluit op bezwaar

(…)

6.1.

[de V.O.F.] heeft terecht aangevoerd dat bepaalde in de Kwz opgenomen zorgtaken thans zijn ondergebracht in de Wmo. Dit betreft diverse vormen van lichte zorg, waaronder het door [de V.O.F.] genoemde beschermd wonen. Andere zorgtaken zijn thans opgenomen in, onder andere, de Wet langdurige zorg (hierna: Wlz). (…) Blijkens artikel 27, eerste lid, gelezen in samenhang met de artikelen 1, 2, 3 en 4, van de Wkkgz, is de staatssecretaris bevoegd toezicht te houden op de kwaliteit van zorg die op basis van de Wlz wordt verleend. Uit de toelichting van de staatssecretaris blijkt evenwel niet dat alle zorg die [de V.O.F.] verleende, thans onder de reikwijdte van de Wlz valt. Dat de geïndiceerde zorgzwaarte opliep tot ZZP GGZ05 en ZZP VG06 betekent namelijk niet dat alle door [de V.O.F.] verleende zorg hoge zorgzwaartepakketten betreft. Verder is niet duidelijk op grond van welke bepaling de staatssecretaris bevoegd is om toe te zien op de wijze waarop [de V.O.F.] de huisvesting van een dak- en thuisloze heeft ingericht.

( … )

7. [de V.O.F.] betoogt (..) tevergeefs dat de staatssecretaris niet mocht afgaan op het aan hem uitgebrachte advies van de Inspectie voor de Gezondheidszorg, dat de aanwijzing onevenredig zwaar is en de staatssecretaris voor een minder zware maatregel had moeten kiezen. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling reeds geoordeeld dat de staatssecretaris mocht afgaan op het rapport van de Inspectie en dat de staatssecretaris op basis van dit rapport mocht besluiten dat [de V.O.F.] tijdelijk geen zorg mag verlenen.

(…)

9.2.

In het nieuwe besluit op bezwaar somt de staatssecretaris steeds per wetsbepaling op waarom [de V.O.F.] hieraan volgens hem niet voldoet. Het besluit voldoet op dit punt aan de eisen die daaraan gesteld worden. (…)

(…)

11. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de staatssecretaris opdragen het onder 6.1 geconstateerde gebrek te herstellen. Hij dient, met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 6.1 is overwogen, binnen acht weken na verzending van deze uitspraak voor iedere door de Inspectie voor de Gezondheidszorg geconstateerde tekortkoming in de zorg te beoordelen op basis van welke wetsbepaling hij bevoegd is toezicht te houden op de zorgtaak en zo nodig binnen die zelfde periode een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

(…)’

2.13.

De Staatssecretaris heeft op 31 mei 2017 ter uitvoering van de opdracht in de Tweede Tussenuitspraak een schriftelijke toelichting gegeven op zijn bevoegdheid op grond van de nieuwe zorgregelgeving om toezicht te houden op de door [de V.O.F.] uitgeoefende zorg.

2.14.

Op 25 oktober 2017 heeft de Afdeling einduitspraak gedaan (hierna: de Einduitspraak) in het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 16 juli 2015. In de Einduitspraak heeft de Afdeling overwogen dat uit de door de Staatssecretaris verstrekte toelichting niet blijkt ter zake van welke tekortkomingen de Staatssecretaris op 4 oktober 2016 nog bevoegd was handhavend op te treden. De Afdeling heeft vervolgens beslist dat hij het inhoudelijke geschil tussen [de V.O.F.] en de Staatssecretaris zal beëindigen door het primaire besluit van 20 december 2013 (de Aanwijzing) te herroepen. De Afdeling overweegt hierover in het Eindvonnis, voor zover van belang voor dit geschil:

‘De reden voor herroeping van het primaire besluit van 20 december 2013

12. Een besluit op bezwaar, zoals dat van 4 oktober 2016, moet berusten op een bevoegdheid die het bestuursorgaan heeft volgens de op dat moment geldende wettelijke voorschriften. Voor zover zijn bevoegdheid als gevolg van de tussentijdse wetswijziging was vervallen, beschikte de staatssecretaris niet meer over de bevoegdheid om de aanvankelijk gebrekkige aanwijzing gecorrigeerd vast te leggen in een nieuw besluit als bedoeld in artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. Dit is niet anders doordat de staatssecretaris in de motivering van het besluit van 4 oktober 2016 het aan het primaire besluit klevende gebrek naar de stand van het recht ten tijde van het primaire besluit op inhoudelijk correcte wijze heeft gecorrigeerd door alsnog het benodigde limitatieve overzicht van duidelijke en duidelijk afgebakende gebreken op te stellen. Hij beschikte immers niet meer over de bevoegdheid om met medenemen van dit limitatieve overzicht de aanwijzing opnieuw vast te stellen.

Het oordeel van de Afdeling komt op het volgende neer. Het besluit van 20 december 2013 vertoonde een gebrek omdat daarin niet het limitatieve overzicht was opgenomen . Dit limitatieve overzicht is bij het besluit van 4 oktober 2016 alsnog op zichzelf deugdelijk verstrekt, maar op dat moment miste de staatssecretaris inmiddels een deel van de bevoegdheid die nodig was om het besluit van 20 december 2013 te kunnen herstellen. Voor zover de staatssecretaris op 4 oktober 2016 nog wel bevoegd was, is hij er niet in geslaagd duidelijk te maken tot welke tekortkomingen in de door [de V.O.F.] geleverde zorg deze bevoegdheid zich uitstrekte. Daarom wordt het besluit van 20 december 2013 herroepen.

Slotsom

13. Het hoger beroep van [de V.O.F.] is ongegrond. Het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 20 december 2013 heeft herroepen. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. De Afdeling zal het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 4 oktober 2016 gegrond verklaren. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking omdat onvoldoende is komen vast te staan dat de staatssecretaris het heeft genomen binnen de grenzen van zijn op dat moment bestaande wettelijke bevoegdheid. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 20 december 2013 te herroepen. Deze uitspraak treedt in de plaats van het vernietigde besluit .’

2.15.

[de V.O.F. c.s.] heeft de Staat bij brief van haar advocaat van 11 december 2017 aansprakelijk gesteld voor de materiële en immateriële schade die [de V.O.F. c.s.] . als gevolg van de herroepen – en daarmee volgens [de V.O.F. c.s.] – onrechtmatige Aanwijzing heeft geleden. De Staat heeft bij brief van 7 februari 2018 aansprakelijkheid voor de door [de V.O.F. c.s.] geleden schade van de hand gewezen.

3.Het geschil

3.1.

[de V.O.F. c.s.] vordert samengevat – dat de rechtbank, waar mogelijk bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis:

voor recht verklaart dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens [de V.O.F. c.s.] ;

de Staat veroordeelt tot betaling van een schadevergoeding van:

a. € 246.000,- voor het jaar 2014;

b. € 246.000,- voor het jaar 2015;

c. € 246.000,- voor het jaar 2016;

d. € 33.920, - ter zake van de belastingschade;

e. € 3.420,- ter vergoeding van kosten van vaststelling van de schade;

deze bedragen te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van dagvaarding;

de Staat veroordeelt tot betaling van een schadevergoeding van € 250.000, - wegens immateriële schade;

met veroordeling van de Staat in de proceskosten en de nakosten , bij niet tijdige betaling te vermeerderen met de wettelijke rente .

3.2.

[de V.O.F. c.s.] legt aan de vorderingen, kort gezegd, het volgende ten grondslag. De Afdeling heeft de Aanwijzing in de Einduitspraak herroepen. Daarmee staat de onrechtmatigheid van de Aanwijzing vast . De Staat is op grond van onrechtmatige daad aansprakelijk voor de schade die [de V.O.F. c.s.] heeft geleden. Dit betreft in de eerste plaats de vermogensschade die [de V.O.F.] c .s. heeft geleden omdat [de V.O.F.] door de Aanwijzing niet meer in exploitatie kon worden genomen, althans niet eerder dan vanaf 4 oktober 2016 omdat vanaf dat moment pas duidelijk was waaraan [de V.O.F.] moest voldoen. De acute beëindiging van [de V.O.F.] heeft ook onmiddellijke fiscale gevolgen gehad. [de V.O.F. c.s.] heeft acties moeten ondernemen om de belastingschade beperkt te houden of uitstel van betaling te krijgen. Ten slotte hebben [vennoot 1] en [vennoot 2] immateriële schade geleden, aaangezien de Aanwijzing (met de namen van de vennoten) door de media is opgepikt en de goede naam van de vennoten ernstig is geschaad.

3.3.

De Staat voert verweer.

3.4.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

4.De beoordeling

4.1.

Aan de orde is de vraag of de Staat gehouden is tot vergoeding van de door [de V.O.F. c.s.] gestelde schade. In dat verband stelt de rechtbank het volgende voorop.

verhouding bestuursrechter/burgerlijke rechter

4.2.

[de V.O.F. c.s.] vordert in dit geding bij de burgerlijke rechter vergoeding van schade die [de V.O.F. c.s.] stelt te hebben geleden als gevolg van een, naar [de V.O.F. c.s.] stelt, onrechtmatig besluit van een overheidsorgaan (de Aanwijzing). De bestuursrechter heeft in een bestuursrechtelijke beroepsprocedure over de rechtmatigheid van dit besluit geoordeeld. De bestuursrechter heeft daarbij de inhoud, de totstandkoming en de bevoegdheid tot het geven van het besluit getoetst. Volgens vaste rechtspraak is dan het uitgangspunt dat de burgerlijke rechter in een latere (schadevergoedings)procedure aan het inhoudelijke oordeel van de bestuursrechter over de rechtmatigheid van het besluit is gebonden en niet in de juistheid van dit oordeel kan treden. Aan dit uitgangspunt van de zogeheten formele rechtskracht ligt ten grondslag dat moet worden voorkomen dat:

partijen – en met name de burger – opnieuw bij de burgerlijke rechter moeten strijden over een punt waarover al is beslist in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang;
de burgerlijke rechter in zaken waarover ook de bestuursrechter tot oordelen is geroepen, tot een ander oordeel komt dan de bestuursrechter; en
de burgerlijke rechter vragen moet beantwoorden die typisch tot het werkterrein van de bestuursrechter behoren (zie onder andere de uitspraak van de Hoge Raad (HR) van 31 mei 1991, ECLI:NL:HR:1991:ZC0261).

4.3.

Het beginsel van formele rechtskracht wordt binnen de rechtspraak strikt toegepast. Slechts onder bijzondere omstandigheden (in zeer klemmende gevallen) kan van toepassing van dit beginsel worden afgeweken (zie onder andere HR 9 september 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT7774). De rechtbank overweegt dat dergelijke bijzondere omstandigheden zich hier niet voordoen. Dat betekent dat de rechtbank hierna bij de beoordeling over de schadevergoeding moet uitgaan van wat de Afdeling ten aanzien van de inhoud en de wijze van totstandkoming van de Aanwijzing heeft overwogen en beslist .

onrechtmatig besluit?

4.4.

In deze schadevergoedingsprocedure is een aantal punten in geschil. Allereerst twisten partijen over de vraag of op grond van de uitkomst van de bestuursrechtelijke procedure kan worden geoordeeld dat de Staat met de Aanwijzing onrechtmatig tegenover [de V.O.F. c.s.] heeft gehandeld. Daarnaast twisten partijen over de vraag of - indien sprake is van onrechtmatig handelen - er causaal verband bestaat tussen de onrechtmatige Aanwijzing en de schade waarvan [de V.O.F. c.s.] in dit geding vergoeding vordert. Ten slotte is de hoogte van de schade in geschil.

4.5.

Ten aanzien van het eerste geschilpunt heeft de Staat zich op het standpunt gesteld dat de onrechtmatigheid van de Aanwijzing niet vaststaat omdat de Aanwijzing niet is vernietigd, maar herroepen. Volgens vaste rechtspraak hangt het dan van de reden voor herroeping af of het besluit onrechtmatig is in de zin van artikel 6:162 BW (HR 20 februari 1998, ECLI: NL:HR:1998: ZC2588) . Uit de Einduitspraak volgt dat de Afdeling de Aanwijzing niet heeft herroepen omdat deze inhoudelijk onjuist was (de gebreken waren immers met het Besluit van 4 oktober 2016 deugdelijk hersteld), maar omdat de Staatssecretaris inmiddels niet meer beschikte over de bevoegdheid die nodig was om de Aanwijzing te herstellen. Die laatste omstandigheid kan echter niet leiden tot de conclusie dat de Staatssecretaris op 20 december 2013 onrechtmatig jegens [de V.O.F. c.s.] heeft gehandeld door de Aanwijzing te geven, aldus – steeds – de Staat .

4.6.

De rechtbank volgt de Staat niet in dit betoog. De Afdeling heeft in zijn uitspraken duidelijk overwogen dat de Staatssecretaris
welop basis van het rapport van de Inspectie mocht besluiten dat [de V.O.F.] tijdelijk geen zorg meer mocht verlenen (in zoverre voldeed de Aanwijzing aan de wettelijke eisen) maar dat de Aanwijzing
nietvoldeed aan artikel 8 lid 2 Kwz. De Staatssecretaris had in de Aanwijzing onvoldoende concreet gemaakt op welke punten [de V.O.F.] haar zorg diende te verbeteren, terwijl artikel 8 lid 2 Kwz wel de eis stelt dat een helder, eenduidig overzicht van de tekortkomingen wordt verstrekt, aldus de Afdeling in de Eerste Tussenuitspraak. Vervolgens heeft ook de Staatssecretaris in het Besluit van 4 oktober 2016 het gebrek in de oorspronkelijke Aanwijzing onderkend en het bezwaar (alsnog) gegrond verklaard, voor zover is verzuimd concreet te maken op welke punten [de V.O.F.] haar zorg diende te verbeteren voordat zij weer zorg kan verlenen.

4.7.

Hiermee staat op grond van de bestuursrechtelijke procedure onherroepelijk vast dat de Aanwijzing, zoals oorspronkelijk geformuleerd , niet volledig aan de eisen voldeed die de destijds geldende wet (artikel 8 lid 2 Kwz) aan een dergelijke bestuursrechtelijke aanwijzing stelde. Daaruit volgt dat de Aanwijzing onrechtmatig was, omdat is verzuimd een deugdelijk limitatief overzicht van de tekortkomingen te verstrekken. Uit de uitspraken van de Afdeling volgt dat de Aanwijzing niet gebrekkig was, voor zover daarin is beslist dat [de V.O.F.] per direct haar zorgverlening moest staken en haar cliënten binnen een maand moest overdragen. Ook heeft de Staatssecretaris volgens de Afdeling de Aanwijzing met de namen van de vennoten mogen publiceren (zie de Eerste Tussenuitspraak, 6.1 en 8 .1). In zoverre was dus evenmin sprake van een gebrek.

4.8.

Het aan de Aanwijzing klevende gebrek is pas met het Besluit van 4 oktober 2016 (inhoudelijk) deugdelijk hersteld. De Afdeling heeft in de Tweede Tussenuitspraak immers met zoveel woorden overwogen dat de aanwijzing met het aanvullende limitatieve overzicht in het Besluit van 4 oktober 2016 op dit (inhoudelijke) punt voldoet aan de eisen die daaraan gesteld worden. De rechtbank volgt [de V.O.F. c.s.] overigens niet in haar stelling dat de limitatieve lijst van 4 oktober 2016 al in de brief van de Inspectie van 20 juni 2013 had moeten staan. Uit de uitspraken van de Afdeling volgt niet meer dan dat deze concrete uitwerking op grond van artikel 8 lid 2 Kwz in de Aanwijzing had moeten worden opgenomen. Zoals de rechtbank onder 4.2 en 4.3 heeft vooropgesteld, moet de burgerlijke rechter in dit geding van die vaststelling van de bestuursrechter uitgaan.

4.9.

De slotsom luidt dat de (oorspronkelijke ) Aanwijzing als een onrechtmatig besluit moet worden aangemerkt. Het nemen van dit besluit levert op grond van artikel 6:162 BW een toerekenbare onrechtmatige daad van de Staat jegens [de V.O.F. c.s.] op.

causaal verband?

4.10.

Vervolgens ligt, als gezegd, ter beoordeling voor of en in hoeverre [de V.O.F. c.s.] door deze onrechtmatige daad schade heeft geleden. De rechtbank zal daartoe de vraag moeten beantwoorden of en zo ja, in hoeverre [de V.O.F. c.s.] schade heeft geleden doordat het wettelijk vereiste heldere overzicht van de tekortkomingen, dat in het Besluit van 4 oktober 2016 is gegeven, in de (oorspronkelijke) Aanwijzing ontbrak. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

4.11.

Op grond van artikel 6:162 BW is hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt, welke hem kan worden toegerekend, verplicht de schade die de ander
dientengevolgelijdt, te vergoeden. Uit het woord ‘dientengevolge’ volgt dat alleen de schade die in causaal verband staat met de onrechtmatige daad voor vergoeding in aanmerking komt. De eis van causaal verband tussen de onrechtmatige daad en de schade volgt ook uit artikel 6:98 BW. In dat wetsartikel is bepaald dat alleen schade voor vergoeding in aanmerking komt die
in zodanig verband staatmet de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade,
als een gevolg van deze gebeurteniskan worden toegerekend .

4.12.

Bij de beoordeling of sprake is van causaal verband tussen het onrechtmatige besluit en de schade, moet allereerst de vraag worden gesteld of de schade ook zou zijn geleden als de Staat geen onrechtmatige daad had gepleegd (het zogeheten ‘conditio-sine-qua-non’ verband). Daartoe moet een vergelijking worden gemaakt tussen de situatie waarin [de V.O.F. c.s.] in werkelijkheid is komen te verkeren en de hypothetische situatie waarin [de V.O.F. c.s.] had verkeerd als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven.

4.13.

De beoordeling van deze laatste hypothetische situatie (wat zou er zijn gebeurd als) splitst zich in wezen op in twee deelvragen. Allereerst moet worden beoordeeld welk besluit het bestuursorgaan zou hebben genomen als zij wel rechtmatig zou hebben gehandeld (anders gezegd, als het bestuursorgaan een besluit zou hebben genomen waaraan niet het gebrek kleefde dat de grond vormde voor vernietiging of herroeping). Vervolgens moet de (vervolg)vraag worden gesteld of de gestelde schade zich in het geval van dat andere (rechtmatige) besluit ook had voorgedaan. Indien dat het geval is, bestaat er geen causaal verband (in de zin van conditio-sine-qua-non) tussen het onrechtmatige besluit en de schade.

4.14.

Bij de beantwoording van de vraag hoe het besluit zou hebben geluid zonder het daaraan klevende gebrek, komt grote betekenis toe aan de uitkomst van de verlengde besluitvorming na de vernietiging van het oorspronkelijke besluit. Als het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt dat wel rechtmatig is en tot hetzelfde rechtsgevolg leidt, kan dat grond zijn om aan te nemen dat het bestuursorgaan ten tijde van het onrechtmatige besluit eenzelfde besluit zou hebben genomen. Dat het bestuursorgaan eenzelfde besluit zou hebben genomen, kan ook uit andere omstandigheden worden afgeleid (zie voor dit één en ander onder meer het arrest van de HR 6 januari 2017, ECLI:NL:HR:2017:18 en de uitspraak van de Afdeling 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3462).

4.15.

In dit geval heeft de Staatssecretaris na de beslissing van de Afdeling in de Eerste Tussenuitspraak op 4 oktober 2016 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen, waarin de kern van de aanwijzing (namelijk dat [de V.O.F.] tijdelijk geen zorg meer mag verlenen) in stand is gebleven en waarin het aan de oorspronkelijke Aanwijzing klevende gebrek is hersteld door een limitatief overzicht te geven van de tekortkomingen op basis waarvan de aanwijzing is gegeven. De Afdeling heeft in de Tweede Tussenuitspraak nadrukkelijk overwogen dat de Staatssecretaris met deze aanvulling een besluit heeft genomen dat voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld (en dat dit besluit dus, indien dit aldus op 20 december 2013, toen de Staatssecretaris nog volledig bevoegd was, was genomen, als een rechtmatig besluit zou hebben te gelden). Naar het oordeel van de rechtbank kan op grond van deze verlengde besluitvorming als uitgangspunt dienen dat de Staatssecretaris, in de hypothetische situatie dat hij een rechtmatig besluit zou hebben genomen, eenzelfde aanwijzing (inhoudende dat [de V.O.F.] tijdelijk geen zorg meer mag verlenen) zou hebben gegeven , maar dan met de nadere limitatieve opsomming van de tekortkomingen die hij in het Besluit van 4 oktober 2016 heeft gegeven.

4.16.

Zoals overwogen, is dan de volgende vraag of de schade die [de V.O.F. c.s.] . thans stelt te hebben geleden in deze laatste ( hypothetische) situatie achterwege was gebleven. Daarbij wordt vooropgesteld dat volgens de hoofdregels van bewijslastverdeling in het civiele recht de stelplicht en de bewijslast van dit causaal verband op [de V.O.F. c.s.] rusten. Dat betekent dat [de V.O.F. c.s.] aannemelijk moeten maken dat de door haar gestelde schade het gevolg is van het onrechtmatige besluit.

4.17.

De schade die [de V.O.F. c.s.] stelt te hebben geleden laat zich in grote lijnen opdelen in twee onderdelen. Allereerst (i) stelt [de V.O.F. c.s.] dat [de V.O.F.] en haar vennoten vermogensschade hebben geleden, doordat de exploitatie van [de V.O.F.] volledig is beëindigd en [de V.O.F.] te maken kreeg met acute belastingproblematiek. [de V.O.F. c.s.] heeft de exploitatieschade begroot op € 246.000,-, zowel voor 2014 als voor 2015 en 2016. Daarnaast (ii) stellen de vennoten dat zij immateriële schade hebben geleden doordat de Aanwijzing - met hun namen daarin vermeld - is gepubliceerd en vervolgens is opgepikt door de media . Hierdoor is de goede naam van de vennoten ernstig geschaad en hebben zij ernstige gevolgen ervaren in hun privésfeer. De vennoten hebben te maken gehad met negatieve reacties binnen hun gemeenschap en sociale omgeving. Ook overigens hebben de vennoten nog steeds last van het feit dat hun naam tot op heden in verband met deze kwestie naar boven blijft komen op het internet, bijvoorbeeld bij het solliciteren naar een nieuwe baan, aldus [de V.O.F. c.s.]

causaal verband immateriële schade

4.18.

Naar het oordeel van de rechtbank is echter niet aannemelijk dat deze immateriële schade het gevolg is van het gebrekkige deel van de Aanwijzing. Uit de toelichting die [de V.O.F. c.s.] zelf geeft, volgt dat de immateriële schade is ontstaan door de combinatie van het feit dat (i) de Staatssecretaris een aanwijzing heeft gegeven waarin, onder vermelding van diverse bevindingen van de Inspectie, stond dat [de V.O.F.] niet in staat was om verantwoorde zorg te verlenen en (ii) het feit dat de Aanwijzing vervolgens met vermelding van de naam van de vennoten van [de V.O.F.] is gepubliceerd. Uit de uitspraak van de Afdeling volgt echter dat het besluit in zoverre niet gebrekkig was (zie ook hiervoor, rov . 4.7). Dat causaal verband tussen de onrechtmatige daad en de immateriële schade ontbreekt, volgt uit een vergelijking met de hypothetische situatie waarin de Staatssecretaris een rechtmatig besluit zou hebben genomen. In die (hypothetische) situatie had de Staatssecretaris weliswaar al in het oorspronkelijke besluit deugdelijk opgesomd welke tekortkomingen [de V.O.F.] had moeten herstellen om weer zorg te mogen verlenen, maar ook dan had de Staatssecretaris een aanwijzing met dezelfde strekking ( [de V.O.F.] is niet in staat om verantwoorde zorg te verlenen en moet daarom haar zorgverlening tijdelijk staken) gepubliceerd, waarbij de namen van de vennoten zouden worden vermeld . Het is niet aannemelijk dat de vennoten in dat geval niet of minder immateriële schade hadden geleden, dan nu volgens hen het geval is. Aldus moet de vordering tot vergoeding van immateriële schade worden afgewezen.

causaal verband vermogensschade

4.19.

De rechtbank acht evenmin aannemelijk gemaakt dat er causaal verband bestaat tussen de door [de V.O.F. c.s.] gestelde vermogensschade en het onrechtmatige handelen van de Staat. De rechtbank licht dit toe.

4.20.

[de V.O.F. c.s.] heeft ter comparitie toegelicht waarom zij de vermogensschade niet zou hebben geleden als de Staatssecretaris op 20 december 2013 een rechtmatige Aanwijzing – dat wil zeggen een aanwijzing met de concrete uitwerking in het besluit van 4 oktober 2016

– zou hebben gegeven. [de V.O.F. c.s.] heeft gesteld dat zij dan had geweten waaraan [de V.O.F.] zou hebben moeten voldoen om op korte termijn de zorgverlening weer op te mogen starten . In die (hypothetische) situatie had [de V.O.F.] binnen een maand enkele punten kunnen oppakken en de cliënten met een lichter zorgpakket kunnen behouden. De cliënten met een zwaarder zorgpakket had [de V.O.F.] dan later, na herstel van de resterende punten , weer in behandeling kunnen nemen, aldus [de V.O.F. c.s.] [de V.O.F.] had in die hypothetische situatie dus, zo begrijpt de rechtbank, de zorgverlening kunnen voortzetten (in het begin voor een deel en later weer volledig) en geen of minder vermogensschade geleden.

4.21.

De rechtbank acht deze door [de V.O.F. c.s.] gestelde hypothetische gang van zaken echter niet aannemelijk.

4.22.

In de eerste plaats heeft [de V.O.F. c.s.] niet nader toegelicht of onderbouwd hoe zij in staat zou zijn geweest om binnen een maand na een rechtmatige aanwijzing haar zorg zodanig te verbeteren, dat een groot deel van de door de Inspectie opgegeven tekortkomingen naar tevredenheid van de Inspectie zou zijn opgelost. Die nadere toelichting had [de V.O.F. c.s.] wel behoren te geven, aangezien op voorhand niet waarschijnlijk te achten is dat [de V.O.F.] (ook bij een voldoende helder limitatief overzicht van de tekortkomingen) binnen de korte termijn van vier weken al een groot deel van de tekortkomingen in de zorgverlening had kunnen herstellen. Het ging immers, gelet op de Aanwijzing en het Besluit van 4 oktober 2016, om een behoorlijk aantal tekortkomingen dat moest worden hersteld en bovendien was [de V.O.F.] op grond van de Aanwijzing gelijktijdig verplicht alle cliënten direct over te dragen. Verder heeft de Afdeling in de Eerste Tussenuitspraak (6. 1) overwogen dat [de V.O.F.] in het voorafgaande traject niet heeft onderkend dat zij niet in staat was verantwoorde zorg te verlenen . De Inspectie heeft tijdens de herinspectie van 12 december 2013 immers geconstateerd dat er geen verbeteringen waren doorgevoerd, hoewel de brief van de Inspectie van 20 juni 2013 volgens de Afdeling daarvoor wel aanleiding had moeten geven. De rechtbank is van oordeel dat deze vaststelling over de houding van [de V.O.F. c.s.] (waarvan de rechtbank in dit geding uitgaat) voorshands weinig steun biedt voor de stelling van [de V.O.F. c.s.] dat [de V.O.F. c.s.] , als zij op 20 december 2013 een aanwijzing had ontvangen met een limitatief overzicht van de te herstellen tekortkomingen, onmiddellijk tot herstel van alle punten over zou zijn gegaan. De eerdere reactie van [de V.O.F. c.s.] op de brieven van de Inspectie lijkt daarvoor eerder een contra-indicatie te bieden. Ten slotte gaat [de V.O.F.] c .s. eraan voorbij dat zij niet alleen binnen een maand een volledig herstelplan zou moeten hebben opgesteld, maar dat het herstelplan vervolgens ook nog binnen diezelfde maand door de Inspectie had moeten worden goedgekeurd. De Staat heeft terecht gesteld dat het allerminst aannemelijk is dat dit [de V.O.F. c.s.] was gelukt, ook gelet op alle overige omstandigheden die hiervoor zijn genoemd .

4.23.

In de tweede plaats strookt het betoog van [de V.O.F. c.s.] ter comparitie niet met wat [de V.O.F. c.s.] in de dagvaarding en in de bestuursrechtelijke procedure heeft gesteld. Uit de Eerste Tussenafspraak van de Afdeling (6.1) blijkt dat [de V.O.F. c.s.] bij de bestuursrechter het standpunt heeft ingenomen dat het voor [de V.O.F.] vrijwel onmogelijk is om na de aanwijzing (die inhield dat [de V.O.F.] haar gehele exploitatie moest stoppen) de zorgverlening opnieuw op te starten . Ook in de dagvaarding heeft [de V.O.F. c.s.] gesteld ‘ dat met de overdracht van de cliënten en de publicatie van de aanwijzing met naam en toenaam eigenlijk de exploitatie definitief is beëindigd’ (dagvaarding, onder 9) en dat ‘ de aanwijzing zoals deze is gegeven bij besluit van 20 december 2013 feitelijk het einde betekent van de exploitatie’ (dagvaarding, onder 23). De rechtbank acht deze stellingen van [de V.O.F. c.s.] meer aannemelijk dan het scenario dat [de V.O.F. c.s.] op de comparitie heeft geschetst. Uit deze stellingen van [de V.O.F. c.s.] volgt dat [de V.O.F. c.s.] het exploitatieverlies en de belastingschade , waarvan zij vergoeding vordert, ook zou hebben geleden als de Staatssecretaris een rechtmatig besluit zou hebben genomen. Ook in dat geval had [de V.O.F.] haar cliënten met onmiddellijke ingang moeten overdragen en ook dan was de aanwijzing met naam en toenaam van de vennoten gepubliceerd, wat, zoals [de V.O.F. c.s.] zelf stelt, het definitieve einde van de exploitatie betekende. [de V.O.F. c.s.] heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat [de V.O.F.] in dat hypothetische geval (waarin [de V.O.F.] gelijk helderheid had gehad over de te herstellen tekortkomingen) haar exploitatie op termijn nog had kunnen hervatten.

4.24.

Het is op zichzelf voorstelbaar dat bij [de V.O.F. c.s.] frustratie leeft omdat [de V.O.F. c.s.] door het gebrek in de ( oorspronkelijke) Aanwijzing de kans is ontnomen om feitelijk te bewijzen dat zij bij een rechtmatige aanwijzing nog een doorstart had kunnen maken. Dat neemt niet weg dat het op grond van de regels van bewijslastverdeling in een situatie als deze aan [de V.O.F. c.s.] is om aannemelijk te maken dat haar schade het gevolg is van het gebrek in het Besluit. Daarin is [de V.O.F. c.s.] niet geslaagd. Uit de stellingen van [de V.O.F. c.s.] volgt niet meer dan dat de vermogensschade is veroorzaakt door het besluit tot onmiddellijke stopzetting van de zorgverlening (al dan niet in combinatie met de publicatie van de namen van de vennoten), maar die beslissingen van de Staatssecretaris zijn niet gebrekkig. Er kan dus geen oorzakelijk verband tussen het onrechtmatig handelen van de Staat en de door [de V.O.F. c.s.] geleden vermogensschade worden vastgesteld. Ook voor dat deel wordt de vordering dan ook afgewezen.

kosten deskundigenonderzoek

4.25.

De rechtbank is ten slotte van oordeel dat ook de kosten voor het deskundigenonderzoek van de Hanselmangroep niet voor toewijzing in aanmerking komen. Het betreft kosten ter vaststelling van de door het onrechtmatige besluit geleden schade. Op grond van artikel 6:96 lid 2 sub b BW kan er een vergoedingsplicht voor dergelijke kosten bestaan, mits de kosten aan het onrechtmatige besluit kunnen worden toegerekend (causaal verband), het redelijk was om in verband met een onderzoek naar de mogelijke gevolgen van die gebeurtenis deskundige bijstand in te roepen en de daartoe gemaakte kosten redelijk zijn. De kosten kunnen ook toewijsbaar zijn, als niet vast komt te staan dat er schade is geleden (vgl. HR 11 juli 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7423 en HR 13 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:586). Hiervoor is al vastgesteld dat de exploitatieschade, ook naar de eerdere eigen stellingen van [de V.O.F. c.s.] , niet het gevolg is van het gebrek in het besluit (het ontbreken van een limitatief overzicht), maar van de onmiddellijke stopzetting van de zorgverlening en de publicatie van de aanwijzing met de namen van de vennoten. Naar het oordeel van de rechtbank is het onder deze omstandigheden (waarin causaal verband tussen de onderzochte schade en het gebrek ontbreekt) in redelijkheid niet noodzakelijk om die exploitatieschade nader te laten onderzoeken. Reeds daarop strandt de vordering tot vergoeding van deze kosten.

4.26.

Nu de vordering van [de V.O.F. c.s.] al om de hiervoor genoemde redenen (het ontbreken van causaal verband met de onrechtmatige daad) niet voor toewijzing vatbaar is, wordt aan het debat over de omvang van de schade niet toegekomen.

4.27.

Als de in het ongelijk gestelde partij wordt [de V.O.F. c.s.] veroordeeld in de proceskosten, aan de zijde van de Staat begroot op € 8.750,- (€ 3.946,- aan griffierecht en € 4.804,- (2 punten x tarief € 2.402,- ) aan salaris advocaat). De gevorderde wettelijke rente van de proceskosten zal worden toegewezen vanaf de in de beslissing genoemde dag.

4.28.

Voor veroordeling in de nakosten bestaat geen grond, nu de kostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116). De rechtbank zal, zoals gevorderd, de nakosten begroten conform het gevorderde liquidatietarief.

5.De beslissing

De rechtbank

5.1.

wijst de vorderingen af;

5.2.

veroordeelt [de V.O.F. c.s.] in de proceskosten, aan de zijde van de Staat begroot op € 8.750,- aan tot op heden gemaakte proceskosten en op € 131,- aan nog te maken nakosten, te vermeerderen met € 68,- in geval van betekening; met bepaling, dat deze proceskosten zullen worden vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de vijftiende dag na betekening van dit vonnis, indien de kosten niet uiterlijk veertien dagen na betekening zijn betaald;

5.3.

verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. I.A.M. Kroft en in het openbaar uitgesproken op 12 december 2018.^[1]

ECLI:NL:RBDHA:2018:14761

Onrechtmatig besluit van de Staatssecretaris van VWS en schadevergoeding door zorginstelling

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

1.[de V.O.F.] , te [plaats] ,

1.De procedure

2.De feiten

3.Het geschil

4.De beoordeling

5.De beslissing

Voetnoten