Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 13/29587
Uitspraak van de meervoudige kamer van 21 februari 2014 in de zaak tussen
[eiseres],geboren op [geboortedag] 1946, van Chinese nationaliteit, eiseres, (gemachtigden mr. A.M. van Eik en mr. P.J. Schüller),
tegen
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, daaronder tevens verstaan diens rechtsvoorgangers,verweerder,
(gemachtigde mr. M.M. van Asperen).
Procesverloop
Bij brief van 19 november 2013 heeft verweerder aan eiseres een aanvullend terugkeerbesluit gegeven met de strekking dat artikel 3 van Pro het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) niet langer in de weg staat aan haar (gedwongen) terugkeer naar China, alwaar zij wordt verdacht van verduistering en het aannemen van steekpenningen.
Eiseres heeft hiertegen op 19 november 2013 beroep ingesteld en tevens de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om hangende het beroep een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is geregistreerd onder zaaknummer AWB 13/29589.
Bij faxbericht van 13 respectievelijk 14 februari 2014 hebben verweerder en eiseres de rechtbank toestemming te geven om zonder zitting uitspraak te doen op het onderhavige beroep, als bedoeld in artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tevens heeft eiseres verzocht het petitum van voormeld verzoek te wijzigen in die zin dat dit verzoek wordt aangemerkt als connex aan het beroep met zaaknummer AWB 13/2605 dan wel aan het beroep met zaaknummer AWB 13/3286 gericht tegen de beslissing van verweerder van 31 januari 2014. Vervolgens heeft de rechtbank op 17 februari 2014 het onderzoek gesloten, omdat zij zich voldoende voorgelicht acht.
Overwegingen
1.
Bij de beoordeling van het beroep gaat de rechtbank uit van de volgende vaststaande feiten en omstandigheden. Eiseres is naar eigen zeggen in mei of juni 2003 Nederland binnengekomen en is op 12 mei 2005 staande gehouden in verband met illegaal verblijf. Op 20 mei 2005 heeft eiseres een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend. Deze asielaanvraag is bij besluit van 11 oktober 2006 afgewezen, waarbij aan eiseres artikel 1(F), aanhef en onder b en c, van het Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen van Genève van 28 juli 1951, zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967 (hierna: het Vluchtelingenverdrag) is tegengeworpen.
2.
Vervolgens heeft verweerder eiseres bij besluit van 20 maart 2007 ongewenst verklaard op grond van artikel 67, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). Het bezwaar dat eiseres tegen dit besluit heeft ingediend, heeft verweerder bij besluit van 8 februari 2008 ongegrond verklaard.
3.
In de besluiten van 11 oktober 2006 en 20 maart 2007 heeft verweerder tot uitgangspunt genomen dat uitzetting van eiseres op dat moment een schending van artikel 3 van Pro het EVRM zou opleveren. Daarom heeft verweerder geen gebruik gemaakt van de bevoegdheid om eiseres uit te zetten naar China. Dit liet evenwel onverlet dat op eiseres onverminderd de plicht heeft gerust om Nederland zelfstandig te verlaten.
4.
Tegen het besluit van 11 oktober 2006 heeft eiseres beroep ingesteld. Bij uitspraak van 10 augustus 2007 van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam, is het beroep van eiseres niet-ontvankelijk verklaard. Nu tegen deze uitspraak geen hoger beroep is ingesteld, is het besluit van 11 oktober 2006, ook wat betreft de tegenwerping aan eiseres van het bepaalde in artikel 1(F), aanhef en onder b en c, van het Vluchtelingenverdrag, in rechte komen vast te staan.
5.
Ook tegen het besluit van 8 februari 2008 heeft eiseres beroep ingesteld. Bij uitspraak van 27 maart 2009 (ECLI:NL:RBSGR:2009:BH8954) heeft deze rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam, dit beroep gegrond verklaard en het besluit van 8 februari 2008 vernietigd. Tegen deze uitspraak hebben partijen hoger beroep ingesteld. Bij uitspraak van 30 december 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BK8653) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) de uitspraak van de rechtbank van 27 maart 2009 vernietigd, het beroep van eiseres tegen het besluit van 8 februari 2008 gegrond verklaard, het besluit van 8 februari 2008 vernietigd en voorts bepaald dat de rechtsgevolgen van dit vernietigde besluit in stand blijven. Hierdoor is ook het besluit van 20 maart 2007 tot ongewenstverklaring van eiseres in rechte vast komen te staan.
6.
Door tussenkomst van het ministerie van Buitenlandse Zaken is op 23 september 2013 ten aanzien van eiseres een nota met diplomatieke garanties ontvangen van de Chinese autoriteiten. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder besloten om het risico op schending van artikel 3 van Pro het EVRM bij terugkeer naar China opnieuw te beoordelen. In aanvulling op het besluit van 20 maart 2007, voor zover dit een terugkeerbesluit bevat, heeft verweerder op 19 november 2013 een aanvullend terugkeerbesluit jegens eiseres genomen. Hierbij is aan eiseres medegedeeld dat dit besluit de rechtsgevolgen heeft als bedoeld in artikel 45 van Pro het Vw 2000, inhoudende dat eiseres niet langer rechtmatig in Nederland verblijft en dat zij Nederland binnen 24 uur dient te verlaten, zoals dat ook al bij besluit van 20 maart 2007 aan haar kenbaar was gemaakt. Verder is aan eiseres medegedeeld dat het besluit tot ongewenstverklaring van 20 maart 2007 tevens wordt aangemerkt als een terugkeerbesluit in de zin van Richtlijn 2008/115/EG (hierna: de Terugkeerrichtlijn), dat eiseres Nederland onmiddellijk dient te verlaten en dat zij bij gebreke hiervan kan worden uitgezet.
7.
Bij uitspraak van 15 juni 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW9111) heeft de Afdeling bepaald dat de in een eerder besluit vervatte mededeling dat de vreemdeling niet langer rechtmatig in Nederland verblijft en dat hij Nederland binnen een bepaalde termijn dient te verlaten een terugkeerbesluit in de zin van de Terugkeerrichtlijn is. In zoverre bestaat dus geen grond voor het oordeel dat met de later aan de vreemdeling gedane mededeling dat hij de Europese Unie dient te verlaten, een ander en verderstrekkend rechtsgevolg is ingetreden dan met het eerdere terugkeerbesluit. Daarbij komt dat geen sprake is van een verkorting van de vertrektermijn, zodat ook in zoverre deze latere mededeling niet op rechtsgevolg is gericht. In deze omstandigheden heeft de rechtbank volgens de Afdeling terecht overwogen dat de mededeling onmiddellijk de Europese Unie te verlaten niet op rechtsgevolg is gericht en dat die mededeling niet kan worden aangemerkt als terugkeerbesluit.
8.
In het onderhavige geval heeft verweerder na het verstrijken van de ingevolge het jegens eiseres op 20 maart 2007 uitgevaardigde terugkeerbesluit gegunde vertrektermijn haar bij zogenoemd aanvullende terugkeerbesluit van 19 november 2013 opnieuw de opdracht gegeven de Europese Unie onmiddellijk te verlaten. Blijkens de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP5114) moet in dit verband onder ‘onmiddellijk’ zowel een vertrektermijn van nul dagen als binnen 24 uur worden verstaan. De rechtbank heeft partijen bij brief van 28 januari 2014 verzocht schriftelijk te reageren over de vraag of met de opdracht van 19 november 2013 een verderstrekkend rechtsgevolg is ingetreden dan met het eerder genomen terugkeerbesluit al het geval was.
9.
Bij brief van 31 januari 2014 (ingekomen bij de rechtbank op 3 februari 2014) heeft verweerder medegedeeld dat de opdracht van 19 november 2013 aan eiseres om Nederland onmiddellijk te verlaten geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb beroep kan worden ingesteld.
10.
Eiseres heeft bij faxbericht van 3 februari 2014 in reactie op de brief van de rechtbank van 28 januari 2014 en de mededeling van verweerder van 31 januari 2014 aangegeven dat haar ongewenstverklaring bij besluit van 20 maart 2007 met het verstrijken van de implementatietermijn van Richtlijn 2008/115/EG (hierna: de Terugkeerrichtlijn) op 24 december 2010 in strijd met de wet en het Unierecht is, aangezien zij sinds dat moment als derdelander op het grondgebied van de Unie verblijft en tegen haar een inreisverbod zou moeten worden uitgevaardigd in plaats van een ongewenstverklaring. Bovendien betekent dit volgens eiseres dat de opdracht die haar in het besluit van 20 maart 2007 is gegeven om Nederland onmiddellijk te verlaten, niet langer rechtmatig kan worden geacht en dat daarmee wel degelijk een verderstrekkend rechtsgevolg is ingetreden met het terugkeerbesluit van 19 november 2013. Eiseres stelt zich dan ook op het standpunt dat haar beroep ontvankelijk dient te worden verklaard.
11.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog. De Terugkeerrichtlijn regelt de gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven. Onderdeel hiervan zijn de bepalingen omtrent het inreisverbod. Op 13 januari 2009 is de Terugkeerrichtlijn in werking getreden en uiterlijk op 24 december 2010 diende deze in het nationale recht te zijn geïmplementeerd. Op 31 december 2011 is de wet van 15 december 2011 tot wijziging van de Vw 2000 ter implementatie van de Terugkeerrichtlijn (Stb. 2011, 663, 30 december 2011, hierna: de implementatiewet) in werking getreden. Daarbij zijn de bepalingen omtrent het inreisverbod en de ongewenstverklaring in afzonderlijke afdelingen van hoofdstuk 6 van de Vw 2000 ondergebracht. Het inreisverbod in afdeling 3 en de ongewenstverklaring in afdeling 4.
12.
Ingevolge artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, dat onderdeel uitmaakt van afdeling 3, vaardigt verweerder een inreisverbod uit tegen de vreemdeling, die geen gemeenschapsonderdaan is, op wie artikel 64 van Pro de Vw 2000 niet van toepassing is en die Nederland niet uit eigen beweging binnen de daarvoor geldende termijn heeft verlaten, in welk laatste geval het inreisverbod slechts door middel van een zelfstandige beschikking wordt uitgevaardigd dan wel een beschikking die mede strekt tot wijziging van het al gegeven terugkeerbesluit. Verweerder kan ingevolge artikel 67, eerste lid, van de Vw 2000 onder de daarin genoemde omstandigheden een vreemdeling ongewenst verklaren, tenzij afdeling 3 van toepassing is. In de Tweede Nota van Wijziging (Kamerstukken II, 2010/11, 32 420, nr. 9, blz. 6) bij de implementatiewet is vermeld, voor zover van belang, dat teneinde eventuele samenloop van het inreisverbod met de ongewenstverklaring uit te sluiten artikel 67, eerste lid, van de Vw 2000 aldus wordt gewijzigd dat daarmee is veilig gesteld dat er, in geval er een Europees inreisverbod wordt of kan worden uitgevaardigd, namelijk in geval de vreemdeling tot de doelgroep van de richtlijn behoort, geen nationale ongewenstverklaring kan worden uitgevaardigd. Nu hieruit volgt dat een samenloop van het inreisverbod met de ongewenstverklaring moet worden uitgesloten, bestaat er grond voor het oordeel dat de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 67, eerste lid, van de Vw 2000 zich ertegen verzetten dat verweerder jegens een vreemdeling die ongewenst is verklaard een inreisverbod uitvaardigt, zolang de ongewenstverklaring voortduurt. In het geval van eiseres was ten tijde van het besluit van 20 maart 2007 de Terugkeerrichtlijn nog niet in werking getreden en dus logischerwijs niet geïmplementeerd in de nationale regelgeving. De rechtsfiguur van een inreisverbod bestond derhalve op dat moment niet, zodat verweerder slechts de mogelijkheid had om eiseres ongewenst te verklaren.
13.
De omstandigheid dat verweerder sinds 24 december 2010 in een situatie als die van eiseres niet meer tot ongewenstverklaring zou mogen overgaan en jegens eiseres een inreisverbod zou moeten uitvaardigen, leidt er niet toe dat het besluit tot ongewenstverklaring sindsdien geen rechtskracht meer heeft. De Terugkeerrichtlijn bevat immers geen overgangsrechtelijke bepalingen van die strekking en een dergelijke opvatting verdraagt zich in zijn algemeenheid niet met de rechtszekerheid. Het feit dat een ongewenstverklaring kan worden aangemerkt als een inreisverbod in de zin van artikel 3, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn doet aan het voorgaande evenmin af. De opdracht die verweerder in het besluit van 20 maart 2007 heeft gegeven om Nederland onmiddellijk te verlaten kan dan ook nog steeds rechtmatig worden geacht, zodat de beroepsgrond van eiseres faalt.
14.
Nu al op 20 maart 2007 een terugkeerbesluit tegen eiseres is uitgevaardigd, is met het zogenoemde aanvullende terugkeerbesluit van 19 november 2013 geen ander, verderstrekkend rechtsgevolg ingetreden dan met het eerder genomen terugkeerbesluit al het geval was. De aan eiseres gestelde vertrektermijn is namelijk niet gewijzigd. De omstandigheid dat verweerder in de brief van 19 november 2013 – anders dan in het terugkeerbesluit van 20 maart 2007 – het standpunt heeft ingenomen dat de vreemdeling bij terugkeer naar China niet langer een reëel risico loopt op een behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM, is evenmin gericht op rechtsgevolg. Dit standpunt neemt immers niet weg dat verweerder eiseres al in het terugkeerbesluit van 20 maart 2007 heeft verplicht om Nederland onmiddellijk te verlaten. De in de brief van 19 november 2013 vervatte aanzegging aan eiseres om Nederland onmiddellijk te verlaten, is daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb beroep kon worden ingesteld. In navolging van de uitspraak van de Afdeling van 21 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:208) zal de rechtbank zich dan ook onbevoegd verklaren om van het beroep, voor zover dit is gericht tegen deze aanzegging, kennis te nemen. Hierbij wordt verwezen naar rechtsoverwegingen 5 en 6 in de uitspraak van de Afdeling van 11 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1565).
15.
Voorts wijst eiseres erop dat in artikel 5 van Pro de Terugkeerrichtlijn is bepaald dat lidstaten bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn het beginsel van non‑refoulement moeten eerbiedigen. Hoewel de rechtbank dus niet volgt dat de Terugkeerrichtlijn van toepassing is in deze zaak, dient wel het in artikel 13 van Pro het EVRM neergelegde recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel te worden gewaarborgd en heeft eiseres op grond hiervan recht op een doeltreffende voorziening om niet in strijd met de artikelen 2 en artikel 3 van Pro het EVRM te worden uitgezet naar China. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat uit de gedingstukken blijkt dat ook verweerder ter waarborging van de rechten van eiseres onder voornoemde verdragsbepalingen diplomatieke garanties van de Chinese autoriteiten noodzakelijk acht alvorens tot uitzetting kan worden overgegaan. Hieruit kan worden opgemaakt dat eiseres in elk geval een arguable claim heeft dat zij bij uitzetting naar China zal worden onderworpen aan een behandeling in strijd met voornoemde verdragsbepalingen. Ook de vorenbedoelde vaste rechtspraak van de Afdeling, waaronder begrepen de uitspraken van 15 juni 2012 en 21 januari 2014, laat onverlet dat een vreemdeling de vraag of het non‑refoulementbeginsel als bedoeld in artikel 3 van Pro het EVRM zich verzet tegen diens voorgenomen gedwongen uitzetting naar zijn land van herkomst aan een rechter moet kunnen voorleggen.
16.
Nu, zoals uit het hiervoor overwogene voortvloeit, de bestuursrechter niet bevoegd is tot inhoudelijke beoordeling van het in het beroepschrift van 19 november 2013 vervatte verzoek om verweerder te verbieden eiseres naar China uit te zetten, wijst de rechtbank partijen erop dat in de omstandigheden van dit geval uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld. Op grond van het bepaalde in artikel 8:71 van Pro de Awb is de burgerlijke rechter aan dit oordeel gebonden.
17.
Verweerder heeft zich – zoals blijkt uit de brief van de gemachtigde van 31 januari 2014 aan de rechtbank – op het standpunt gesteld dat de beslissing dat tot uitzetting naar China zal worden overgegaan, moet worden aangemerkt als een handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vw 2000, die voor de toepassing van afdeling 3 en 5 van hoofdstuk 7 van de Vw 2000 met een beschikking wordt gelijkgesteld. Daarbij merkt verweerder op dat eiseres met het oog op de voorgenomen uitzetting in bewaring is gesteld en dat ten behoeve van haar uitzetting inmiddels ook een laissez-passer was afgegeven. De geldigheidsduur van dat laissez-passer is inmiddels verlopen, maar verweerder gaat ervan uit dat op verzoek een nieuw laissez-passer zal worden afgegeven. Het streven van verweerder blijft gericht op een spoedige uitzetting van eiseres naar China. Om die reden heeft verweerder het onderhavige beroep van eiseres aangemerkt als bezwaar tegen de in het zogenoemde aanvullende terugkeerbesluit vervatte feitelijke handeling ten aanzien van eiseres en heeft verweerder dit bezwaar bij het besluit van 31 januari 2014 ongegrond verklaard. Aldus is – zo begrijpt de rechtbank – de bestuursrechter wel degelijk bevoegd tot inhoudelijke beoordeling van de vraag of de gedwongen uitzetting van eiseres naar China al dan niet stuit op het bepaalde in de artikelen 2 en 3 van het EVRM, zij het dat de rechtbank pas in beeld kan komen in een procedure tegen die beschikking op bezwaar.
18.
Deze stelling van verweerder maakt het oordeel van de rechtbank over de bevoegdheid van de burgerlijke rechter niet anders. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
19.
Bij uitspraak van 21 februari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ2788) heeft de Afdeling overwogen dat ingevolge de artikelen 27, eerste lid, aanhef en onder b, en tweede lid, en 45, eerste lid, aanhef en onder b, en tweede lid, van de Vw 2000, de bevoegdheid tot uitzetting een rechtsgevolg van rechtswege is van de afwijzing of buitenbehandelingstelling van een aanvraag tot verlening of verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning of de intrekking van zo een vergunning. Indien de vreemdelingenrechter zich heeft uitgelaten over het besluit tot afwijzing, buitenbehandelingstelling of intrekking en de daaruit voortvloeiende bevoegdheid tot feitelijke uitzetting, is de rechtmatigheid van die uitzetting gegeven. Naar het oordeel van de rechtbank dient hieronder ook het besluit tot ongewenstverklaring te worden verstaan.
20.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 (Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3, blz. 35 en 71) kan worden afgeleid dat de wetgever daarom niet heeft beoogd zonder meer bezwaar tegen de feitelijke uitzetting mogelijk te maken. De mogelijkheid tot het maken van bezwaar krachtens artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 is beperkt tot een bezwaar over de wijze waarop verweerder van de bevoegdheid tot uitzetting gebruik maakt. Voorts is het maken van bezwaar krachtens die bepaling bij uitzondering mogelijk indien de situatie ten tijde van de feitelijke uitzetting dusdanig verschilt van die ten tijde van het besluit tot afwijzing, buitenbehandelingstelling of intrekking, dat niet langer van de rechtmatigheid van de feitelijke uitzetting kan worden uitgegaan.
21.
Nog daargelaten of het beoordelingskader van een (feitelijke) handeling (ter uitvoering van de Vw 2000) van verweerder identiek is aan het beoordelingskader van een terugkeerbesluit, is niet gebleken dat door verweerder daadwerkelijk de voorgenomen feitelijke uitzetting van eiseres naar China is gepland. Bovendien geeft verweerder zelf al aan dat de door de Chinese autoriteiten afgegeven laissez-passer ten behoeve van eiseres inmiddels is verlopen en berust de veronderstelling dat op verzoek een nieuwe laissez-passer zal worden afgegeven slechts op een toekomstige (onzekere) omstandigheid. Op dit moment is de uitzetting van eiseres aldus onvoldoende concreet om als een feitelijke handeling verricht van verweerder ter uitvoering van de Vw 2000, in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000, te kunnen worden aangemerkt. Eerst op het moment dat door verweerder de feitelijke uitzetting van eiseres naar China daadwerkelijk is gepland, is sprake van een rechtens relevante handelingen waarvan de gevolgen niet in een adequate rechtsgang op andere wijze door de rechter kunnen worden getoetst. Dit brengt mee dat de brief van verweerder van 19 november 2013 niet kan worden aangemerkt als een handeling die op grond van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 kan worden gelijkgesteld met een beschikking. Immers, de enkele wens tot verwijdering van eiseres naar China is niet aan te merken als een handeling voldoende gericht op rechtsgevolg.
22.
Aan een beoordeling van hetgeen meer of anders is aangevoerd komt de rechtbank gezien het voorgaande niet toe.
23.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
24.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart zich onbevoegd;
- wijst eiseres ingevolge artikel 8:71 van Pro de Awb erop dat zij een vordering bij de burgerlijke rechter kan instellen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.F.C.J. Mosheuvel, voorzitter, en mr. S. van Lokven en mr. R.J.A. Schaaf, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.J. Groothedde, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 21 februari 2014.