ECLI:NL:RBAMS:2022:4220

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 20/1862

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juli 2022 in de zaak tussen

[eiser] , te Groningen, eiser

(gemachtigde: mr. L.A. Fischer),

Het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Amsterdam, Onderwijs, Jeugd en Zorg,verweerder

(gemachtigde: mr. D. Ahmed en [gemachtigde] ).

Procesverloop

Met het besluit van 6 september 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder een beslissing genomen op eisers verzoek op grond van artikel 12 en 15, eerste lid, van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG).

Met het besluit van 18 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard voor het deel waarin zijn verzoek om persoonsgegevens niet naar juistheid en volledigheid is afgehandeld en ongegrond verklaard voor het deel waarin eiser heeft verzocht om gegevens die niet binnen de reikwijdte van de AVG vallen.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met de zaken AMS 20/1863, AMS 20/1857 en AMS 20/1847 plaatsgevonden op 18 juli 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst.

Overwegingen

Vrijstelling griffierecht

1. Eiser heeft de rechtbank verzocht om vrijstelling van het griffierecht wegens betalingsonmacht. De rechtbank wijst het verzoek om vrijstelling van het griffierecht toe, omdat eiser aannemelijk heeft gemaakt dat hij aan de voorwaarden voldoet. Dit betekent dat eiser geen griffierecht hoeft te betalen.

Wat aan deze procedure voorafging

2.1.

Eiser is een niet-toegelaten vreemdeling die verblijvende is in de opvang te Amsterdam. Verweerder biedt sinds 1 oktober 2015 opvang op grond van buitenwettelijk begunstigend beleid. De opvang valt sinds 1 juli 2019 onder de Landelijke Voorziening Vreemdelingen (LVV). Op 25 juli 2019 heeft eiser bij verweerder verzocht om hem inzage te verlenen in zijn bij verweerder verwerkte persoonsgegevens. Eiser heeft in zijn verzoek – voor zover relevant – het volgende opgenomen:

“
(…) U verwerkt persoonsgegevens van cliënt. Ik vraag u mij aan te geven om welke gegevens het gaat; wat het doel is van het gebruik; aan wie u de gegevens eventueel verstrekt; welke passende waarborgen voor doorgifte u heeft getroffen als u deze gegevens heeft doorgegeven aan een ander land of aan een internationale organisatie; wat de herkomst is van de gegevens, als deze bekend is en hoe lang de gegevens naar verwachting zullen worden opgeslagen.

Ik verzoek u om een kopie van de door u verwerkte persoonsgegevens te overleggen. ik verzoek u uitdrukkelijk ook om kopie van e-mails, (telefoon)verslagen en messenger-berichten die betrekking hebben op mijn cliënt. Ik verzoek u om inzage in de gegevens die u zelf verwerkt als ook de gegevens die zijn verwerkt door u of uw medewerkers bij derden-verwerkers (met inbegrip van bijvoorbeeld diensten als Microsoft [Office 365, Exchange], Facebook [Whatsapp, Messenger], Telegram, Signal et cetera). Dit verzoek ziet op alle diensten, afdelingen, onderaannemers en gemachtigden die onder u ressorteren.

Ik beroep me voor mijn verzoek op artikel 12 en 15, eerste lid, van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). (…)”.

2.2.

Met een e-mail van 2 augustus 2019 heeft verweerder aan eiser verzocht om zijn AVG-verzoek schriftelijk nader te specificeren. Hier heeft eiser niet op gereageerd.

2.3.

Met het primaire besluit heeft verweerder een beslissing genomen op eisers verzoek op grond van artikel 12 en 15, eerste lid, van de AVG.

2.4.

Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard voor het deel waarin zijn verzoek om persoonsgegevens niet naar juistheid en volledigheid is afgehandeld en ongegrond verklaard voor het deel waarin eiser heeft verzocht om gegevens die niet binnen de reikwijdte van de AVG vallen. Verweerder heeft bij het bestreden besluit een algemeen overzicht met de van eiser verwerkte persoonsgegevens verstrekt en aanvullend een drietal (gedeeltelijk geanonimiseerde) afschriften verstrekt van documenten die in vrijwel ieder dossier van tot het Programma Ongedocumenteerden Amsterdam toegelaten ongedocumenteerden voorkomen en die na een niet al te lange en kostbare zoektocht zijn gevonden. Deze documenten bevatten volgens verweerder tevens meerdere feitelijke en waarderende gegevens over eigenschappen of gedragingen van de ongedocumenteerden. Die gegevens lenen zich volgens verweerder onvoldoende voor opname in het overzicht, zodat bij het bestreden besluit een (deels geanonimiseerd) afschrift is verstrekt van het Onderzoeksverslag en advies veldtafel, de Uitkomst veldtafel en het Overzicht Hospitus.

Standpunt van eiser

3.1.

Eiser stelt zich op het standpunt dat het uitgangspunt van het inzagerecht is dat eiser in staat moet worden gesteld na te gaan welke gegevens van hem worden verwerkt en of die verwerking plaatsvindt op een wijze die ten aanzien van hem rechtmatig en behoorlijk is. Verweerder heeft gegevens van eiser verwerkt met, onder meer, het doel te

beoordelen of hij in aanmerking komt voor opvang, welk begeleidingsscenario

passend is, in welke opvanglocatie de opvang moet worden geboden en het traject

te monitoren. Verweerder heeft met dat doel feitelijke gegevens en gedragingen van eiser

beoordeeld. Die beoordelingen zijn volgens eiser zelf ook persoonsgegevens in de zin van de

AVG, die zich niet lenen voor opname in een overzicht. Verweerder erkent dit volgens eiser ook, doordat de verslagen van overleggen waarop eiser is besproken worden meegezonden. Volgens eiser betekent inzage in de persoonsgegevens die zijn verwerkt in dit geval inzage in de interne correspondentie van verweerder. In die e-mails en documenten is immers vastgelegd welke beoordelingen zijn gemaakt in de beslissing eiser al dan niet

opvang te verlenen. Daarin is bijvoorbeeld vastgelegd wat het begeleidingsscenario van eiser is en op grond van welke persoonsgegevens en waarderingen van die persoonsgegevens voor dat scenario is gekozen. Uit die stukken blijkt op grond van welke persoonskenmerken en waarderingen daarvan is gekozen voor de ene, en niet de andere opvanglocatie. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft eiser verwezen naar de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) van 20 december 2017, ECLI:EU:C:2017:994, de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 17 september 2019, ECLI:NL:GHDHA:2019:2398, en de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 mei 2019, ECLI:NL:RBNHO:2019:4283.

3.2.

Onder `verwerking' in de zin van de AVG is volgens eiser op grond van artikel 4, tweede lid, van de AVG ook begrepen het opvragen van gegevens en het doorzenden of anderszins delen van gegevens. Eiser moet om die reden kunnen nagaan welke gegevens over hem zijn gedeeld en met wie. De AVG geeft dus wel degelijk recht op een overzicht in begrijpelijke vorm van met wie op welk moment contact is geweest over cliënt en welke gegevens van hem zijn gedeeld. Als verweerder beoordelingen en waarderingen over eiser heeft gedeeld, of anderszins persoonsgegevens die zich niet lenen voor opname in een overzicht, is de meest geëigende manier om inzage te verlenen het verlenen van inzage in de (e-mail)correspondenties over eiser. Op die manier kan eiser nagaan welke gegevens van hem zijn gedeeld en met wie en kan hij nagaan of daarvoor een grondslag was onder de AVG, dat wil zeggen, of het delen van die gegevens in die situatie rechtmatig was. Het geboden overzicht en een lijst van organisaties waarmee gegevens zijn uitgewisseld volstaat daarvoor niet.

3.3.1.

Verweerder beperkt volgens eiser verder ten onrechte het inzagerecht, omdat het opzoeken van alle interne en externe (e-mail)correspondenties onevenredig veel tijd en financiële middelen zou kosten. De AVG verplicht echter de verwerkingsverantwoordelijken persoonsgegevens op transparante wijze te verwerken. Verweerder kan dus niet het inzagerecht beperken op de grond dat (in het verleden) persoonsgegevens zijn verwerkt op een manier die het thans moeilijk maakt die verwerking te achterhalen.

3.3.2.

Voor zover verweerder aangeeft dat niet eenvoudig kan worden achterhaald welke

gegevens zijn verwerkt, omdat het inzageverzoek te breed en ongespecificeerd

zou zijn, stelt eiser dat in bezwaar voldoende duidelijk is geworden dat het inzageverzoek ziet op de opvang die door verweerder aan eiser is geboden. Doordat verweerder een overzicht geeft van wanneer opvang is geboden, een overzicht van de gegevens die zijn verwerkt en een overzicht van organisaties met wie gegevens zijn gedeeld, blijkt dat het verweerder duidelijk is waarop het inzageverzoek ziet. De omvang van het verzoek is hier niet in geding. Het inzageverzoek is gespecificeerd in tijd en onderwerp. Het verzoek is daarmee voldoende gespecificeerd.

Standpunt van verweerder

4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in dit geval kan worden volstaan met een overzicht, omdat het inzagerecht niet zover strekt dat in redelijkheid kan worden gevergd dat – gelet op de omstandigheden van dit geval – alle verwerkte persoonsgegevens naar inhoud worden verzameld. Dit is een te kostbare zoektocht. In dat kader wordt volstaan met een algemeen overzicht met daarin de categorieën persoonsgegevens. Hiermee wordt eveneens tegemoet gekomen aan eisers verzoek om meer inzicht te krijgen in het (werk)proces van de opvang van ongedocumenteerden. Voor zover de gegevens zich niet lenen voor opname in een overzicht is – anders dan in het primaire besluit – bij het bestreden besluit een drietal bijlagen verstrekt.

Toetsingskader

5.1.

Voor het gehanteerde juridisch kader verwijst de rechtbank naar de bijlage die aan deze uitspraak is gehecht en hiervan deel uitmaakt.

5.2.

Het inzagerecht is beperkt tot persoonsgegevens. In artikel 4 van de AVG is gedefinieerd wat een persoonsgegeven is. Het gaat hierbij om alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon. Als voorbeelden worden gegeven een naam, een identificatienummer, locatiegegevens, een online identificator of van een of meer elementen die kenmerkend zijn voor de fysieke, fysiologische, genetische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit van die natuurlijke persoon. Door het HvJ en de Hoge Raad wordt een ruime uitleg gegeven aan het begrip persoonsgegevens. Het begrip persoonsgegevens strekt zich potentieel uit tot elke soort informatie, zowel objectieve als subjectieve informatie in de vorm van meningen of beoordelingen, zolang die informatie de betrokkene betreft. Daarvan is sprake als de informatie wegens haar inhoud, doel of gevolg gelieerd is aan een natuurlijk persoon.^[1]

5.3.

Op grond van de AVG bestaat het recht op een volledig overzicht, in begrijpelijke vorm, van alle persoonsgegevens. Dat wil zeggen in een vorm die de betrokkene in staat stelt kennis te nemen van zijn gegevens en te controleren of zij juist zijn en zijn verwerkt in overeenstemming met de AVG. De Afdeling heeft geoordeeld dat de verplichting om een 'kopie van de persoonsgegevens’ te verstrekken op grond van artikel 15, derde lid, van de AVG niet betekent dat een bestuursorgaan verplicht is een kopie te verstrekken van de documenten waarin die persoonsgegevens voorkomen. Een bestuursorgaan mag dat doen, maar het mag ook voor een andere vorm kiezen waarin de kopie van de persoonsgegevens wordt verstrekt, mits met de gekozen wijze van verstrekking maar aan het doel van artikel 15, derde lid, van de AVG wordt voldaan. In welke concrete materiële vorm de gegevens moeten worden verstrekt is daarom afhankelijk van de concrete omstandigheden. Uit uitspraken van de Hoge Raad blijkt dat, voor zover documenten gegevens bevatten die verder gaan dan naam- en adresgegevens, zoals feitelijke en waarderende gegevens over eigenschappen of gedragingen van natuurlijke personen, deze gegevens zich niet goed lenen voor opname in een overzicht. Een betrokkene heeft in beginsel dan ook recht op een (eventueel deels zwartgemaakte) kopie van de documenten waarin die gegevens zijn opgenomen om zo volledig en duidelijk mogelijk informatie te verschaffen aan de hand waarvan de rechtmatigheid en de juistheid van de gegevens kan worden gecontroleerd.^[2]

5.4.

Op dit uitgangspunt bestaan echter een aantal uitzonderingen. Volgens vaste rechtspraak strekt het inzagerecht zich bijvoorbeeld niet uit tot interne notities die de persoonlijke gedachten van medewerkers van de verwerkingsverantwoordelijke bevatten en die uitsluitend bedoeld zijn voor intern overleg en beraad.^[3]In het arrest van 17 juli 2014 heeft het HvJ daarnaast geoordeeld dat ook juridische analyses naar aanleiding van persoonsgegevens als zodanig niet als persoonsgegevens worden gekwalificeerd.^[4]

Het oordeel van de rechtbank

6. In geschil is of verweerder heeft voldaan aan het AVG-verzoek van eiser, waarin hij heeft verzocht om inzage in de bij verweerder verwerkte persoonsgegevens.

7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het voorliggende geval aan het door eiser gedane AVG-verzoek heeft voldaan door een algemeen overzicht met de verwerkte persoonsgegevens en een drietal (gedeeltelijk geanonimiseerde) afschriften aan eiser te verstrekken. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.

8.1.

De rechtbank overweegt dat het AVG-verzoek van eiser algemeen is geformuleerd en daardoor vrij breed is ingestoken. Verweerder heeft daarom – overeenkomstig overweging 63 van de AVG – gevraagd om een specificering van de persoonsgegevens die eiser wenst te ontvangen. Eiser heeft niet gereageerd op het specificatieverzoek van verweerder met een e-mail van 2 augustus 2019, hetgeen ter zitting door eiser ook is onderkend met als reden dat deze e-mail wel moet zijn ontvangen maar niet door hem is gezien. Op de hoorzitting in bezwaar is vervolgens – voor zover de rechtbank heeft kunnen nagaan in het hoorverslag – alleen door eiser gespecificeerd dat hij geen inzage wenst in de procesdossiers inclusief juridische overwegingen van de huisadvocaat van de gemeente in eerdere rechtszaken.

8.2.

De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat eiser zijn AVG-verzoek onvoldoende heeft gespecificeerd en dat dit voor verweerder, die als verwerkingsverantwoordelijke een grote hoeveelheid gegevens verwerkt, ervoor zorgt dat het opzoeken en verstrekken van de persoonsgegevens in bijvoorbeeld e-mailberichten onevenredig veel tijd en financiële middelen zou kosten. Hierbij betrekt de rechtbank ook dat eiser een aanzienlijk aantal gelijkluidende AVG-verzoeken bij verweerder heeft ingediend. Voor zover eiser ter zitting heeft onderkend dat hij zijn verzoek summier heeft gespecificeerd, maar hierbij heeft gesteld dat hij dit simpelweg niet verder kon specificeren omdat hij niet wist welke persoonsgegevens door verweerder werden verwerkt en door wie dat was gebeurd, volgt de rechtbank deze stelling niet. Eiser had namelijk, bijvoorbeeld op grond van het overzicht van zijn persoonsgegevens dat verweerder bij het primaire besluit had verstrekt, zijn verzoek in bezwaar nader kunnen specificeren. Ook had een dergelijke specificering, hetgeen verweerder ook ter zitting heeft aangegeven, bijvoorbeeld in tijd kunnen plaatsvinden. Nu eiser dit niet heeft gedaan, mocht verweerder in dit geval volstaan met een algemeen overzicht van de verwerkte persoonsgegevens van eiser en een drietal (gedeeltelijk geanonimiseerde) afschriften.

9. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat verweerder ter zitting heeft te kennen gegeven dat veel informatie met betrekking tot de LVV decentraal is geregeld en de persoonsgegevens daardoor ook vrij gefragmenteerd zijn verwerkt en opgeslagen. Hierbij heeft verweerder er ook op gewezen dat dit mede komt doordat sprake is van buitenwettelijk begunstigend beleid. De rechtbank geeft verweerder in overweging mee dat als een gelijkluidend AVG-verzoek wel meer gespecificeerd door een betrokkene wordt gedaan, niet op voorhand een – vanwege decentrale verwerking en opslag - arbeidsintensieve zoekslag door verweerder kan worden uitgesloten.

Conclusie

10. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiser geen gelijk krijgt.

11. Voor een veroordeling in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. F.P. Lauwaars, rechter, in aanwezigheid van mr. L.H.J. van Haarlem, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2022.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Bijlage: Juridisch kader

AVG

In artikel 4 van de AVG is het volgende bepaald:

“1) „persoonsgegevens”: alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon („de betrokkene”); als identificeerbaar wordt beschouwd een natuurlijke persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificator zoals een naam, een identificatienummer, locatiegegevens, een

online identificator of van een of meer elementen die kenmerkend zijn voor de fysieke, fysiologische, genetische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit van die natuurlijke persoon; (…)” .

In artikel 12, eerste lid, van de AVG is het volgende bepaald:

“De verwerkingsverantwoordelijke neemt passende maatregelen opdat de betrokkene de in de artikelen 13 en 14 bedoelde informatie en de in de artikelen 15 tot en met 22 en artikel 34 bedoelde communicatie in verband met de verwerking in een beknopte, transparante, begrijpelijke en gemakkelijk toegankelijke vorm en in duidelijke en eenvoudige taal ontvangt, in het bijzonder wanneer de informatie specifiek voor een kind bestemd is. De informatie wordt schriftelijk of met andere middelen, met inbegrip van, indien dit passend is, elektronische middelen, verstrekt. Indien de betrokkene daarom verzoekt, kan de informatie mondeling worden meegedeeld, op voorwaarde dat de identiteit van de betrokkene met andere middelen bewezen is.

In artikel 15, eerste lid, van de AVG is het volgende bepaald:

“1. De betrokkene heeft het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke uitsluitsel te verkrijgen over het al dan niet verwerken van hem betreffende persoonsgegevens en, wanneer dat het geval is, om inzage te verkrijgen van die persoonsgegevens en van de volgende informatie:

a. a) de verwerkingsdoeleinden;

b) de betrokken categorieën van persoonsgegevens;

c) de ontvangers of categorieën van ontvangers aan wie de persoonsgegevens zijn of zullen worden verstrekt, met name ontvangers in derde landen of internationale organisaties;

d) indien mogelijk, de periode gedurende welke de persoonsgegevens naar verwachting zullen worden opgeslagen, of indien dat niet mogelijk is, de criteria om die termijn te bepalen;

e) dat de betrokkene het recht heeft de verwerkingsverantwoordelijke te verzoeken dat persoonsgegevens worden gerectificeerd of gewist, of dat de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens wordt beperkt, alsmede het recht tegen die verwerking bezwaar te maken;

f) dat de betrokkene het recht heeft klacht in te dienen bij een toezichthoudende autoriteit;

g) wanneer de persoonsgegevens niet bij de betrokkene worden verzameld, alle beschikbare informatie over de bron van die gegevens;

h) het bestaan van geautomatiseerde besluitvorming, met inbegrip van de in artikel 22, leden 1 en 4, bedoelde profilering, en, ten minste in die gevallen, nuttige informatie over de onderliggende logica, alsmede het belang en de verwachte gevolgen van die verwerking voor de betrokkene.”