Conclusie
Nr. 10/04692
Mr. Vellinga
Zitting: 22 mei 2012
Conclusie inzake:
[Verdachte]
1. Verdachte is door het Gerechtshof te 's-Gravenhage wegens "opzettelijk niet voldoen aan een vordering, krachtens wettelijk voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast, meermalen gepleegd" veroordeeld tot een geldboete van € 100. Voorts heeft het Hof de teruggave aan verdachte gelast van een inbeslaggenomen spandoek.
2. Namens verdachte heeft mr. M. Lindhout, advocaat te 's-Gravenhage, drie middelen van cassatie voorgesteld.
3. Het Hof heeft ten laste van verdachte bewezenverklaard - kort gezegd - dat verdachte op 31 maart 2009 op een bepaalde plek te 's-Gravenhage opzettelijk niet heeft voldaan aan een vordering, gedaan krachtens art. 6 van Pro een Noodverordening, gebaseerd op art. 176 Gemeentewet Pro, om zich te verwijderen uit het door de burgemeester als noodgebied aangewezen gebied, welke vordering was gedaan vanwege de Burgemeester van Den Haag, gedaan door een hoofdagent, die belast was met de uitoefening van toezicht op de openbare orde en belast met veiligheidsmaatregelen ter zake van een VN conferentie over de toekomst van Afghanistan.
4. Deze Noodverordening (Verordening handhaving van de openbare orde en ter voorkoming van gevaar van 23 maart 2009) trad in werking op 30 maart 2009 om 12.00 uur en bleef van kracht tot en met 1 april om 06.00 uur.
5. De Noodverordening hield in, voor zover hier van belang:
"VERORDENING HANDHAVING OPENBARE ORDE
DE BURGEMEESTER VAN DEN HAAG
overwegende dat,
- onder auspiciën van de Verenigde Naties (VN) op 31 maart aanstaande in Den Haag een internationale conferentie wordt georganiseerd over de toekomst van Afghanistan;
- (...)
- Ministers van Buitenlandse Zaken en vertegenwoordigers van internationale organisaties die betrokken zijn bij het verschaffen van veiligheid en bij de wederopbouw in Afghanistan zijn uitgenodigd om deel te nemen;
- (...)
- dat op basis van informatie van de politie en inlichtingendiensten tijdelijk extra veiligheidsmaatregelen nodig zijn;
- dat met die tijdelijke maatregelen de volgende belangen worden gediend:
a. de persoonlijke veiligheid van de genodigden in het algemeen, waarbij zowel Nederlandse als buitenlandse bewindslieden en hun gevolg bijzondere bescherming vereisen;
b. het voorkomen van ernstige verstoringen van de openbare orde.
(...)
Artikel 1 Begripsomschrijvingen Pro
1. (...)
5. Conferentiegebied: het gebied (inclusief de in het gebied liggende panden), zoals aangegeven op de bijgaande tekening;
6. Aanvoergebied: de route leidende langs en inclusief de volgende straten/locaties: Hubertustunnel, Hubertusviaduct, Professor B.M. Teldersweg, Johan de Wittlaan, President Kennedylaan (tot aan Stadhouderslaan).
(...)
Artikel 6 Bijzondere Pro gebodsbepalingen
1. Binnen het aanvoergebied en het conferentiegebied is een ieder verplicht om op aanwijzing gegeven door of namens de burgemeester:
a. zich te verwijderen in de aangewezen richting"
Art. 175 lid Pro 1 (oud) Gemeentewet luidde:
1. In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen of zware ongevallen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.
Art. 176 lid 1 Gemeentewet Pro luidt:
1. Wanneer een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich voordoet, kan de burgemeester algemeen verbindende voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. Hij maakt deze voorschriften bekend op een door hem te bepalen wijze.
Art. 8 EVRM Pro luidt:
1. Everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence.
2. There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.
6. Het eerste middel komt op tegen de verwerping van het verweer dat de Noodverordening onverbindend dient te worden verklaard.
7. Het Hof heeft bedoeld verweer in het bestreden arrest als volgt samengevat en verworpen:
"Gevoerde verweren
Ter terechtzitting in hoger beroep heeft de raadsvrouw primair drie verweren gevoerd, strekkende tot vrijspraak van het onder 1 tenlastegelegde.
(...)
Voorts heeft de raadsvrouw betoogd dat - kort gezegd - de door de burgemeester uitgevaardigde noodverordening niet verbindend is, nu met deze regeling, die vergaande bevoegdheden aan politieambtenaren toekent, een vergaande inbreuk wordt gemaakt op de grondrechten van burgers, zoals artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het hof acht het uitvaardigen van de betreffende noodverordening passend en geboden, gelet op het doel en de concrete feiten en omstandigheden van het geval, te weten het bieden van optimale veiligheid aan de deelnemers van de internationale conferentie over de toekomst van Afghanistan, binnen een beperkt gebied gedurende een beperkte periode. Naar 's hofs oordeel is in het onderliggende geval dientengevolge geen sprake van een onaanvaardbare inperking van de bovengenoemde rechten, temeer nu er een alternatieve demonstratieplaats is aangeboden. Het verweer wordt derhalve verworpen."
8. In HR 24 september 2002, LJN AE2126, NJ 2003, 80, m.nt. Buruma overwoog de Hoge Raad:
"Bij een strafrechtelijke vervolging terzake van art. 184 Sr Pro dient de rechter dus te onderzoeken of het in de tenlastelegging genoemde wettelijk voorschrift verbindend is en of het bevel rechtmatig is gegeven alsmede, indien terzake verweer is gevoerd van dat onderzoek te doen blijken en gemotiveerd op dat verweer te beslissen."(1)
9. Het Hof heeft overeenkomstig het hiervoor aangehaalde toetsingskader tot uitdrukking gebracht dat art. 6 Noodverordening Pro, behelzende de verplichting om zich op aanwijzing door of namens de burgemeester gegeven te verwijderen uit het in de verordening beschreven aanvoer- en conferentiegebied, verbindend is. In aanmerking genomen dat de ervaring leert dat aan internationale conferenties, die betrekking hebben op een land waarin grote spanningen heersen, zoals Afghanistan, het gevaar is verbonden van ernstige ordeverstoringen alsmede dat de beperking van de onderhavige verplichting is beperkt tot enkele dagen en tot enkele straten van de stad waarin de conferentie werd gehouden, heeft het Hof kunnen oordelen dat de verplichting zich op aanwijzing door of vanwege de burgemeester te verwijderen uit het aanvoer- en conferentiegebied, een legitiem doel dient en noodzakelijk is om dat doel te kunnen dienen. In dit oordeel ligt besloten dat art. 6 van Pro de Noodverordening, zoals het Hof zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting heeft kunnen oordelen, noodzakelijk was "in a democratic society in the interests of national security, public safety or (...), for the prevention of disorder or crime, (...) als bedoeld in art. 8 lid 2 EVRM Pro.(2)
10. Het middel faalt.
11. Het tweede middel klaagt dat de verwerping door het Hof van het verweer dat de vordering van de verbalisant niet is gedaan door of namens de burgemeester onbegrijpelijk is en van een onjuiste rechtsopvatting getuigt.
12. Het Hof heeft het verweer, waarop het middel ziet, in het bestreden arrest als volgt samengevat en verworpen:
"Daarnaast heeft de raadsvrouw aangevoerd dat de vordering van de verbalisant niet is gedaan door of namens de burgemeester, dit terwijl artikel 6 van Pro de verordening op grond van welk artikel haar cliënte is aangehouden zulks wel vereist. De verbalisant was derhalve onbevoegd cliënte te bevelen zich te verwijderen, aldus de raadsvrouw. De raadsvrouw zoekt ter adstructie van haar betoog aansluiting bij de in artikel 7 WOM Pro toegekende bevoegdheid aan de burgemeester om een betoging te beëindigen. Het hof is van oordeel dat in het onderhavige geval artikel 7 van Pro de WOM niet van toepassing is. In het onderhavige geval biedt artikel 172, tweede lid, van de Gemeentewet een voldoende grondslag voor de politie om zelfstandig op te treden. De burgemeester behoefde hier dan ook niet expliciet een opdracht aan de politieambtenaren te geven. Het verweer wordt derhalve verworpen."
13. In de toelichting op het middel wordt gesteld dat de overweging van het Hof dat de burgemeester niet expliciet opdracht aan de politieambtenaren behoefde te geven, blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.
14. Art. 172 Gemeentewet Pro luidt:
1. De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde.
2. De burgemeester is bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie.
3. De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.
15. Bij de beoordeling van het middel dient te worden vooropgesteld dat art. 184, eerste lid, Sr eist een "krachtens wettelijk voorschrift" gedane vordering en dat een dergelijk voorschrift uitdrukkelijk moet inhouden dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het doen van een vordering.(3)
16. Het oordeel van het Hof moet kennelijk aldus worden begrepen dat de burgemeester zich van de politie heeft bediend als bedoeld in art. 172 lid 2 Gemeentewet Pro door het uitvaardigen van art. 6 van Pro de Noodverordening en daarom niet meer vereist is dat de burgemeester ter zake van de in concreto te geven aanwijzingen tot verwijdering opdracht geeft of zijn bevoegdheid tot het geven van die aanwijzingen aan de aanwijzing tot verwijdering gevende politieambtenaren mandateert.(4) Dusdoende miskent het Hof dat art. 6 van Pro de Noodverordening spreekt van aanwijzingen door of namens de burgemeester gegeven. Voorts miskent het Hof dat politieambtenaren aan art. 172 lid 2 Gemeentewet Pro niet een zelfstandige bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen tot verwijdering als bedoeld in art. 6 Noodverordening Pro kunnen ontlenen. Art. 172 lid 2 spreekt Pro immers van het zich bedienen door de burgemeester van de onder zijn gezag staande politie. Dat "zich bedienen" gaat niet vanzelf doch vergt dat de burgemeester de onder zijn gezag staande politie daartoe enige opdracht, aanwijzing of bevel geeft.(5) De verwijzing van het Hof naar art. 172 lid 2 Gemeentewet Pro kon de politie dus niet aan een bevoegdheid helpen.
17. Het middel slaagt.
18. Het derde middel klaagt dat bewezen is verklaard dat de "vordering was gedaan vanwege de Burgemeester van Den Haag", terwijl dit onderdeel van de bewezenverklaring geen steun vindt in de gebezigde bewijsmiddelen.
19. De door het Hof gebezigde bewijsmiddelen houden kort gezegd en voor zover van belang in:
- dat verdachte zich op 31 maart 2009 met een spandoek bevond op een terrein bij de Johan de Wittlaan te Den Haag (bewijsmiddel 1)
- dat opsporingsambtenaren in het gebied dat viel onder de Noodverordening verdachte aantroffen met een spandoek met de tekst "Oorlog is en maakt terreur", dat hoofdagent [verbalisant 1] meerdere malen van verdachte vorderde zich te verplaatsen naar de aangewezen demonstratieplek, dat verdachte aan geen van deze vorderingen voldeed en dat de opsporingsambtenaren haar daarom hebben aangehouden (bewijsmiddel 2 en 3)
- dat op 31 maart 2009 in Den Haag een Afghanistan-conferentie plaatsvond en dat door de burgemeester van Den Haag voor deze dag een Noodverordening was ingesteld, die gold voor een aangewezen gebied waaronder de Johan de Wittlaan (bewijsmiddel 3 en 4)(6)
20. Nu de tenlastelegging mede is toegespitst op het negeren van een op art. 6 Noodverordening Pro berustende aanwijzing moet de tenlastelegging voor zover daarin wordt gesproken van een vordering vanwege de Burgemeester van Den Haag aldus worden verstaan dat bedoeld is een vordering namens de Burgemeester van Den Haag. Zou dit anders zijn dan zou het tenlastegelegde voor zover daarin wordt gesproken van een vordering vanwege de Burgemeester niet het negeren van een krachtens een wettelijk voorschrift gedane vordering inhouden en zou het tenlastegelegde in zoverre geen strafbaar feit opleveren.
21. Het middel klaagt er terecht over dat uit de gebezigde bewijsmiddelen niet volgt dat de onderhavige vordering, zoals bewezenverklaard, vanwege de Burgemeester van Den Haag is gedaan. Van enige bemoeienis van de burgemeester met de onderhavige vordering blijkt immers niet, terwijl noch uit art. 6 Noodverordening Pro noch uit enige andere bepaling van de Noodverordening volgt dat het geven van de onderhavige vordering namens de burgemeester is gedaan.
22. Het middel slaagt.
23. Ambtshalve heb ik geen gronden aangetroffen waarop het bestreden arrest zou dienen te worden vernietigd.
24. Deze conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot terugwijzing van de zaak naar het Hof dan wel verwijzing van de zaak naar een aangrenzend Hof teneinde op het bestaande hoger beroep opnieuw te worden berecht en afgedaan.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG
1 Zie ook HR 27 maart 2007, LJN AZ6007.
2 De in het middel genoemde uitspraak van de Rechtbank Roermond van 24 maart 2003, LJN AF6148 maakt dit niet anders. Deze uitspraak had betrekking op de (on)verbindendheid van de bevoegdheid tot het onderzoeken van voertuigen.
3 HR 29 januari 2008, LJN BB4108, NJ 2008, 206, m.nt. Mevis, HR 24 januari 2012, LJN BT7085, HR 27 maart 2012, BV6665. Zie voorts HR 17 oktober 2006, LJN AU6741, NJ 2007, 207, m.nt. E.A. Alkema.
4 Zie over een uitvoeringsmandaat van een noodmaatregel van de burgemeester aan de politie M.A.D.W. de Jong, Orde in Beweging, Deventer, 2000, p. 61. De Jong stelt "Op basis van jurisprudentie en de parlementaire geschiedenis kan van het volgende worden uitgegaan: in beginsel is mandaat van de bevoegdheid tot het uitvaardigen van noodmaatregelen niet toegestaan wegens het ingrijpende karakter van de bevoegdheden. Niettemin is het uiteraard noodzakelijk om noodmaatregelen door de politie te laten uitvoeren en in dat kader kan de burgemeester er niet aan ontkomen de politie een zekere ruimte te geven. Die ruimte moet beperkt blijven tot een beperkte vorm van uitvoeringsmandaat. De burgemeester mag de politie bij de uitvoering van noodmaatregelen geen enkele beleids- of beoordelingsvrijheid geven. Hij dient precies aan te geven in welke omstandigheden de politie de door hem omschreven handelingen en beslissingen moet nemen. De politie dient met andere woorden aan de hand van de noodmaatregel en de daarbij gegeven instructie, uitsluitend vast te stellen of iemand aan de voorwaarden voldoet en vervolgens het door de burgemeester aangegeven besluit te nemen of de handeling te verrichten."
5 Vgl. HR 17 oktober 2006, LJN AU6741, NJ 2007, 207, m.nt. E.A. Alkema.
6 Het Hof heeft per abuis twee verschillende bewijsmiddelen aangeduid als bewijsmiddel 3. Er zijn aldus in totaal vijf - en niet vier - bewijsmiddelen gebezigd.