Conclusie
10/03626
Mr. F.F. Langemeijer
Zitting 15 april 2011
Conclusie inzake:
[Verzoeker]
tegen
[Verweerder]
Een minister wordt in rechte aangesproken tot rectificatie van uitlatingen, door hem gedaan tijdens een vergadering van de Staten van Aruba. Kan hij zich op parlementaire immuniteit beroepen?
1. De feiten en het procesverloop
1.1. In cassatie kan worden uitgegaan van de volgende feiten(1):
1.1.1. In mei/juni 2009 was [verweerder], nu verweerder in cassatie, minister en lid van een regeringspartij. [verzoeker], thans eiser tot cassatie, was lid van de Staten van Aruba en leider van een oppositiepartij.
1.1.2. In een artikel in de Bon Dia van 6 december 2007 is vermeld dat [verweerder] een onderzoek heeft geëist naar geruchten dat [verzoeker] zich tijdens zijn priesterschap heeft schuldig gemaakt aan pedofilie.
1.1.3. In een persbericht, gedateerd 5 december 2007, als ingezonden mededeling integraal gepubliceerd in de Bon Dia van 6 december 2007, heeft [verweerder] onder meer doen weten:
"(...) dus reken erop dat ik een onderzoek zal vragen naar vermoedelijke zaken over pedofilie. Een gerucht dat met de dag krachtiger en aanhoudender wordt! (...) Bovendien, als je let op de mensen om hem heen, dan kun je juist denken: zeg mij met wie je omgaat en ik zal je vertellen wie je bent. Het is ook zo dat wanneer je rekening houdt met als persistente geruchten, je tot geen andere conclusie kunt komen dan dat [verzoeker] Een Duivel is in schaapskleren."
1.1.4. Bij brief van 7 december 2007 aan het openbaar ministerie heeft [verzoeker] verzocht [verweerder] ter zake van deze uitlating te vervolgen wegens smaad, lasterlijke verdachtmaking, althans belediging.
1.1.5. Op 5 mei 2009 heeft de officier van justitie aan de gemachtigde van [verweerder] doen weten dat het onderzoek door de Landsrecherche op de aangifte van [verzoeker] van 7 december 2007, dat lange tijd had stilgelegen, weer is opgevat. Op 12 mei 2009 is [verweerder] gehoord door de Landsrecherche. Hierna heeft [verweerder] een interview gegeven aan een journalist van de Bon Dia. Dit heeft zijn weerslag gekregen in een artikel in de Bon Dia van 13 mei 2009, waarin de volgende passages (vertaald uit het Papiaments) waren opgenomen:
"(...) dit laatste in verband met bepaalde uitdrukkingen die de minister heeft gedaan in zijn hoedanigheid van gevolmachtigd minister, waarbij hij zei dat consistente geruchten tot de conclusie leiden dat [verzoeker] zich heeft schuldig gemaakt aan pedofilie", respectievelijk:
"Het is waar dat er geruchten zijn dat [verzoeker] zich heeft schuldig gemaakt aan pedofilie".
1.1.6. Tijdens de Statenvergadering van 1 juni 2009 heeft minister [verweerder] [verzoeker], die op dat moment het woord voerde, deels in het voorbijgaan en deels vanaf zijn stoel meermalen "pedofiel" genoemd, dan wel gezegd "pedofiel bo ta" (vertaald: pedofiel ben jij). Eén keer heeft hij gezegd (vertaald): "leg dat maar uit aan al de kinderen die je hebt misbruikt". Deze vergadering is live uitgezonden op één van de Arubaanse televisiezenders. Voorts is in verschillende media verslag gedaan van de vergadering, met inbegrip van de weergave van de woorden die [verweerder] [verzoeker] heeft toegevoegd.
1.1.7. Bij brief van 4 juni 2009 heeft [verzoeker] de voorzitter van de Staten van Aruba verzocht op grond van art. 37 lid 2 van Pro het Reglement van Orde [verweerder] alsnog te vermanen zijn beledigende woorden, uitgesproken tijdens de openbare vergadering van 1 juni 2009, terug te nemen. Op dit verzoek was tijdens de behandeling van dit kort geding nog geen reactie ontvangen.
1.1.8. Bij brief van 4 juni 2009 heeft [verzoeker] [verweerder] gesommeerd zijn uitlatingen in de krant van 13 mei 2009 en tijdens de Statenvergadering van 1 juni 2009 binnen 24 uur te rectificeren in verschillende media. [Verweerder] heeft aan deze sommatie niet voldaan.
1.1.9. De procureur-generaal heeft medegedeeld dat [verweerder] niet strafrechtelijk zal worden vervolgd op de aangifte van [verzoeker] van 7 december 2007.
1.2. Op 12 juni 2009 heeft [verzoeker] zich gewend tot het Gerecht in Eerste Aanleg van Aruba (GEA). Hij heeft gevorderd dat [verweerder] in kort geding zal worden veroordeeld tot het doen plaatsen van een rectificatie met, voor zover hier van belang, de volgende inhoud: "Ik heb [verzoeker] herhaaldelijk publiekelijk uitgemaakt voor pedofiel. Deze beschuldiging heeft echter geen feitelijke basis, als gevolg waarvan ik middels deze de beschuldiging in kwestie rectificeer." Tevens vorderde hij een verbod om in de toekomst soortgelijke uitlatingen te doen, een en ander op straffe van verbeurte van een dwangsom.
1.3. [Verweerder] heeft verweer gevoerd en zich daarbij beroepen op zijn parlementaire immuniteit als bedoeld in art. III.20 van de Staatsregeling van Aruba.
1.4. Bij vonnis van 2 juli 2009 (LJN: BJ6552) heeft het GEA de vordering toegewezen en [verweerder] veroordeeld tot het plaatsen van een rectificatie. Het Gerecht overwoog dat [verweerder] in beginsel een beroep toekomt op parlementaire immuniteit (rov. 4.4 en 4.5 GEA). Vervolgens heeft het GEA onderzocht of toepassing van deze immuniteitsregel in strijd is met hogere regelgeving, inzonderheid het recht van [verzoeker] op toegang tot een rechter, als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM Pro. Onder verwijzing naar EHRM 30 januari 2003 (Cordova/Italië) overwoog het Gerecht dat honorering van het beroep op immuniteit in dit geval inderdaad in strijd zou zijn met art. 6 lid 1 EVRM Pro (rov. 4.10 GEA). Vervolgens is het Gerecht overgegaan tot een inhoudelijke toetsing van de uitlatingen van [verweerder]. Het Gerecht stelde vast dat niet is gebleken van enige feitelijke aanwijzing dat [verzoeker] pedofiel zou zijn (rov. 4.11 GEA), noch van enige rechtvaardiging voor deze kwalificatie aan het adres van [verzoeker] (rov. 4.12 GEA). Het Gerecht kwam tot de slotsom dat [verweerder] op 1 juni 2009 in de Statenvergadering onrechtmatig heeft gehandeld jegens [verzoeker] door hem meermalen 'pedofiel' te noemen althans woorden van gelijke aard en strekking te gebruiken (rov. 4.13 - 4.15 en 4.17 GEA). Vanwege het tijdsverloop sedertdien kunnen de berichten uit 2007 niet zelfstandig als grond voor een veroordeling in kort geding dienen (rov. 4.16 GEA).
1.5. Op het hoger beroep van [verweerder] heeft het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba bij vonnis van 15 juni 2010(2) het vonnis van het GEA vernietigd en de vorderingen van [verzoeker] alsnog afgewezen. Anders dan het Gerecht, was het hof van oordeel dat het beroep op parlementaire immuniteit in dit geval niet in strijd is met een door art. 6 lid 1 EVRM Pro beschermd recht van [verzoeker] op toegang tot de rechter. De kernoverweging luidt:
"De uitlatingen in de Statenvergadering werden rechtstreeks tegen [verzoeker] gedaan, die op dat moment als Statenlid het woord voerde en dus - desgewenst - (via de voorzitter van de Statenvergadering) op de uitlatingen had kunnen reageren. Voorts kon [verzoeker], zoals hij later ook schriftelijk heeft gedaan, de voorzitter van de Statenvergadering vragen [verweerder] (indringender) te vermanen zijn woorden terug te nemen. Hieraan staat de omstandigheid dat [verweerder] geen Statenlid was, maar Minister, niet in de weg. Verder moet in aanmerking worden genomen dat [verzoeker] Statenlid was, hetgeen enerzijds meebracht dat hij ook zelf bij de deelneming aan de Statenvergadering van 1 juni 2009 parlementaire immuniteit genoot, en anderzijds dat hij zich als politicus meer kritiek moest laten welgevallen dan de gemiddelde burger. Onder die omstandigheden levert het beroep van [verweerder] op immuniteit geen strijd met art. 6 EVRM Pro op. De enkele omstandigheid dat niet is gebleken dat het uitschelden van [verzoeker] voor pedofiel op enigerlei wijze verband hield met het onderwerp van de vergadering, noch met eerdere vergaderingen in het recente verleden, leidt niet tot een ander oordeel. De grief is in zoverre terecht voorgesteld." (rov. 2.6)
1.6. [Verzoeker] heeft - tijdig(3) - beroep in cassatie ingesteld. In cassatie is geen verweer gevoerd.
2. Inleidende beschouwingen
2.1. Art. III.20 van de Staatsregeling van Aruba luidt:
"De leden van de Staten, de ministers en andere personen die deelnemen aan de beraadslagingen, kunnen niet in rechte worden vervolgd of aangesproken voor hetgeen zij in de vergaderingen van de Staten of van commissies daaruit hebben gezegd of aan deze schriftelijk hebben overgelegd."
2.2. De memorie van toelichting op deze bepaling vermeldt voor zover hier van belang(4):
"Deze bepaling inzake de immuniteit van de leden van de Staten, de ministers en andere personen die deelnemen aan de beraadslagingen bevat inhoudelijk hetzelfde als in artikel 64 van Pro de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen (P.B. 1955, nr. 32) geregeld is. Door het opnemen van de term "of aangesproken" is evenwel duidelijker geworden, dat de bepaling niet slechts de straf- en tuchtrechtelijke vervolgbaarheid betreft, doch eveneens de civielrechtelijke aansprakelijkheid."
2.3. Artikel 64 van Pro de Staatsregeling van de voormalige Nederlandse Antillen is op zijn beurt geïnspireerd door de Nederlandse Grondwet; zie thans art. 71 Gw Pro. De Staatsregeling noch de Nederlandse Grondwet voorziet in een mogelijkheid om deze vorm van immuniteit op te heffen. Bij gebruik van het woord 'immuniteit' moet worden gelet op het onderscheid tussen immuniteit van de persoon uit hoofde van zijn functie (vrijwaring van arrestatie en vervolging gedurende het bekleden van de functie)(5) en anderzijds het ontbreken - ook na het neerleggen van de functie - van strafrechtelijke of civielrechtelijke aansprakelijkheid ter zake van hetgeen in de vergadering van het desbetreffende algemeen vertegenwoordigend orgaan is gezegd en geschreven (plaatsgebonden immuniteit)(6). Volgens art. III.20 van de Arubaanse Staatsregeling kan niet slechts door Statenleden, maar ook door een aan het parlementair debat deelnemende minister een beroep op deze plaatsgebonden immuniteit worden gedaan. Ook de Nederlandse grondwetsbepaling beschermt zowel leden van de Staten-Generaal als ministers en staatssecretarissen die aan de vergadering deelnemen(7). De omstandigheid dat de taak van een volksvertegenwoordiger niet beperkt blijft tot zijn deelname aan de vergaderingen van het algemeen vertegenwoordigend orgaan, vormt op zichzelf geen rechtvaardiging om de in de wet voorziene plaatsgebonden immuniteit uit te breiden tot andere handelingen(8).
2.4. Tegenover deze plaatsgebonden immuniteit staat dat de voorzitter van de Staten bevoegdheden heeft om het debat ordelijk te laten verlopen. Zie in het Reglement van Orde van de Staten(9):
"Artikel 31
1. Geen lid voert het woord dan na het aan de voorzitter verzocht en van deze verkregen te hebben.
(...)
Artikel 37
1. Indien een spreker van het onderwerp in beraadslaging afwijkt, wordt hem dit door de voorzitter onder de aandacht gebracht en wordt hij tot de behandeling van het onderwerp teruggeroepen.
2. Wanneer een lid beledigende uitdrukkingen gebruikt, de orde verstoort, zijn plicht tot geheimhouding schendt, of, zij het slechts tot het betuigen van instemming, aanspoort tot onwettige handelingen, wordt hij door de voorzitter vermaand en in de gelegenheid gesteld de woorden die tot de waarschuwing aanleiding hebben gegeven, terug te nemen. Maakt hij van die gelegenheid gebruik, dan worden die woorden in de notulen der vergadering niet opgenomen.
3. Wanneer een spreker geen gehoor geeft aan de vermaningen van de voorzitter, of van de gelegenheid in het vorig lid bedoeld geen gebruik maakt, dan wel voortgaat van het onderwerp af te wijken, beledigende uitdrukkingen te gebruiken, de orde te verstoren, zijn plicht tot geheimhouding te schenden, of zij het slechts tot het betuigen van instemming, aan te sporen tot onwettige handelingen, kan de voorzitter hem het woord ontnemen en gelasten dat de betreffende passages niet in de notulen van de vergadering worden opgenomen.
4. In de vergadering waarin aan een lid het woord ontnomen is, mag dit lid niet meer deelnemen aan de beraadslaging over het in behandeling zijnde onderwerp.
Artikel 38
1. De voorzitter kan een spreker, op wie het vorige artikel is toegepast en ieder ander lid, dat zich schuldig maakt aan gedragingen als in dat artikel zijn bedoeld, uitsluiten van de vergadering of van de vergaderingen, welke aanvangen op de dag, waarop de uitsluiting plaats heeft. Het uitgesloten lid is verplicht het Statengebouw onmiddellijk te verlaten en dat niet weer te betreden, voordat de uitsluiting is beëindigd.
(...)
Artikel 39
De voorzitter is bevoegd te gelasten, dat in de notulen van de vergadering niet worden opgenomen de gedeelten van het gesprokene, die tot het nemen van een of meer van de in de artikelen 37 en 38 genoemde maatregelen hebben geleid."(10)
2.5. De deelnemers aan de parlementaire vergadering kunnen zich in beginsel beroepen op hun vrijheid van meningsuiting, zoals beschermd in (onder meer) art. 10 EVRM Pro. Daar de uitoefening van deze vrijheid verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderwerpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van (onder meer) het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten en de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen of om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen (art. 10 lid 2 EVRM Pro). Civielrechtelijke aansprakelijkheid van een deelnemer aan een parlementair debat welke het beschermen van de goede naam van anderen ten doel heeft, wordt dus niet op voorhand uitgesloten door artikel 10 EVRM Pro(11).
2.6. Bij een gestelde aantasting van burgerlijke rechten, zoals het geval kan zijn bij beweerde schending van de goede naam van een persoon, heeft de benadeelde recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld (art. 6 lid 1 EVRM Pro). Een bepaling zoals art. III.20 van de Staatsregeling van Aruba, die inhoudt dat Statenleden respectievelijk ministers (ook na hun aftreden) niet in rechte kunnen worden aangesproken voor hetgeen zij in de vergaderingen van de Staten hebben gezegd, vormt onmiskenbaar een beperking van het recht op toegang tot de rechter. Het recht op toegang tot de rechter is echter niet absoluut(12). In de rechtspraak van het EHRM is de vraag of parlementaire immuniteit in strijd is met een door art. 6 lid 1 beschermd Pro recht van toegang tot de rechter meermalen aan de orde geweest(13).
2.7. Als 'leading case' wordt aangemerkt: EHRM 17 december 2002 (A./United Kingdom)(14). Het betrof een geval waarin een Brits parlementslid in een speech in een vergadering van de House of Commons zich in ongunstige zin had uitgelaten over (het gedrag van) mevrouw A. Toen zij een rechtsvordering uit hoofde van smaad of belediging wilde instellen kreeg zij tegengeworpen dat de parlementaire immuniteit het desbetreffende parlementslid beschermde tegen een dergelijke vordering. Bij het EHRM klaagde zij over schending van haar door art. 6 lid 1 EVRM Pro beschermde recht op toegang tot een rechter (access to a court). Na in rov. 74 te hebben vooropgesteld dat dit recht niet absoluut is en dat aan de verdragsstaten een zekere margin of appreciation toekomt, overwoog het Hof:
"It must be satisfied that the limitations applied do not restrict or reduce the access left to the individual in such a way or to such an extent that the very essence of the right is impaired. Furthermore, a limitation will not be compatible with Article 6 par. 1 if it does not pursue a legitimate aim and if there is no reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim to be achieved (...)."
Het hof zag legitimate aims in: (i) protecting free speech in Parliament en (ii) maintaining the separation of powers between the legislature and the judiciary (rov. 75 - 77).
2.8. In het kader van de proportionaliteitstoets overwoog het EHRM onder meer:
"83. In light of the above, the Court believes that a rule of parliamentary immunity, which is consistent with and reflects generally recognised rules within signatory States, the Council of Europe and the European Union, cannot in principle be regarded as imposing a disproportionate restriction on the right of access to a court as embodied in Article 6 par. 1 (...). Just as the right of access to a court is an inherent part of the fair trial guarantee in that Article, so some restrictions on access must likewise be regarded as inherent, an example being those limitations generally accepted by signatory States as part of the doctrine of parliamentary immunity.
84. Furthermore, the immunity afforded to MPs in the United Kingdom appears to the Court to be in several respects narrower than that afforded to members of national legislatures in certain other signatory States and those afforded to representatives to the Parliamentary Assembly of the Council of Europe and members of the European Parliament. In particular, the immunity attaches only to statements made in the course of parliamentary debates on the floor of the House of Commons or House of Lords. No immunity attaches to statements made outside Parliament, even if they amount to a repetition of statements made during the course of Parliamentary debates on matters of public interest. Nor does any immunity attach to an MP's press statements published prior to parliamentary debates, even if their contents are repeated subsequently in the debate itself.
85. The absolute immunity enjoyed by MPs is moreover designed to protect the interests of Parliament as a whole as opposed to those of individual MPs. This is illustrated by the fact that the immunity does not apply outside Parliament. In contrast, the immunity which protects those engaged in the reporting of parliamentary proceedings, and that enjoyed by elected representatives in local government, are each qualified in nature.
86. The Court observes that victims of defamatory misstatement in Parliament are not entirely without means of redress (...). In particular, such persons can, where it is their own MP who has made the offending remarks, petition the House through any other MP with a view to securing a retraction. In extreme cases, deliberately misleading statements may be punishable by Parliament as a contempt. General control is exercised over debates by the Speaker of each House. The Court considers that all of these factors are of relevance to the question of proportionality of the immunity enjoyed by the MP in the present case.
87. It follows that, in all the circumstances of this case, the application of a rule of absolute Parliamentary immunity cannot be said to exceed the margin of appreciation allowed to States in limiting an individual's right of access to a court."
Het EHRM besloot dat er geen sprake was van een schending van art. 6 lid 1 EVRM Pro.
2.9. Op 30 januari 2003 oordeelde het EHRM in de zaak Cordova/Italië(15). Het betrof een beweerde belediging van Cordova, in geschrifte en door feitelijkheden, gepleegd door een lid van de Senaat buiten de parlementaire vergadering. Een klacht van de benadeelde hierover bij een rechtbank stuitte, kort gezegd, af op de wettelijke onschendbaarheid van de senator voor de duur van zijn functie. Het EHRM nam aan dat in beginsel sprake was van een inbreuk op het recht van acces to a court (rov. 54). Evenals in de zaak A/United Kingdom, achtte het hof een legitimate aim voor deze inbreuk aanwezig (rov. 55). In het kader van de proportionaliteitstoets achtte het EHRM van betekenis, dat het gedrag van de senator niet had plaatsgevonden in de uitoefening van de functie als parlementariër in de strikte zin van het woord. Het hof was van oordeel dat de desbetreffende gedragingen "cannot, by their very nature, be construed as falling within the scope of parliamentary functions. Such behaviour is more consistent with a personal quarrel. In such circumstances, it would not be right to deny someone access to a court purely on the basis that the quarrel might be political in nature or connected with political activities." (rov. 62). Het EHRM besloot in dit geval dat art. 6 lid 1 EVRM Pro was geschonden(16).
2.10. De problematiek heeft geleid tot een uitspraak van de Grote Kamer van het EHRM op 3 december 2009 (Kart/Turkije)(17). Het geval betrof een Turks parlementslid, tegen wie een vervolging wegens smaad was aangevangen ter zake van uitlatingen, gedaan vóórdat hij tot parlementslid was verkozen; de vervolging werd door de bevoegde instantie opgeschort gedurende zijn lidmaatschap van het parlement. Het parlementslid verzocht ontheffing van zijn immuniteit, omdat hij in de gerechtelijke procedure zijn onschuld wilde aantonen. Toen de ontheffing niet werd verkregen, wendde het parlementslid zich tot het EHRM. Anders dan de kamer die aanvankelijk de klacht had behandeld, kwam de Grote Kamer tot de slotsom dat het recht van het parlementslid op toegang tot de rechter als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM Pro niet geschonden was. Het Hof vatte zijn eerdere rechtspraak over parlementaire immuniteit samen in rov. 79 - 84. Daaruit citeer ik een gedeelte:
"82. The Court further notes that the regulation of parliamentary immunity belongs to the realm of parliamentary law, in which a wide margin of appreciation is left to member States. That being so, the creation of exceptions to parliamentary immunity, the application of which depended upon the individual facts of any particular case, would seriously undermine the legitimate aims pursued (...).
83. However, from the point of view of its compatibility with the Convention, the broader an immunity, the more compelling must be its justification (...). Indeed, the lack of any clear connection with parliamentary activity requires the Court to adopt a narrow interpretation of the concept of proportionality between the aim sought to be achieved and the means employed. This is particularly so where the restrictions on the right of access stem from the resolution of a political body (...). Thus, where a personal quarrel was involved it would not be right to deny someone access to a court purely on the basis that the quarrel might be political in nature or connected with political activities (...)."
In het voorgelegde geval was in geschil of de immuniteit uitsluitend een persoonlijk belang van de parlementariër beschermt. Het EHRM noteerde dat de beide vormen van immuniteit (zie alinea 2.3 hiervoor) hetzelfde doel dienen: de onafhankelijkheid van de volksvertegenwoordiging bij de uitoefening van haar taak (rov. 90). Het Hof vervolgde:
"Without a doubt, inviolability helps to achieve the full independence of Parliament by preventing any possibility of politically motivated criminal proceedings (...) and thereby protecting the opposition from pressure or abuse on the part of the majority.
91. The Court further recognises that bringing proceedings against MP's together with the coercive measures that may entail, may affect the very functioning of the Assembly of which they are members and disrupt Parliament's work. In this sense it recognises the institutional aim of this prerogative, which is to guarantee the smooth functioning and the integrity of Parliament. (...)."
Het EHRM besloot dat "inviolability is not a personal privilege for the benefit of the MP but rather a privilege linked to his or her status, which is why it cannot be waived by the beneficiary" (rov. 97). Het EHRM achtte in die zaak verder van belang dat de strafrechtelijke onschendbaarheid in het nationale recht andere vormen van aansprakelijkheid niet uitsloot, dat de onschendbaarheid in de tijd was beperkt, namelijk tot de duur van het lidmaatschap van het parlement, en bovendien door het parlement kon worden opgeheven(18).
2.11. Volledigheidshalve wordt nog gewezen op HvJ EG 21 oktober 2008, C-200/07, NJ 2009, 76 m.nt. M.R. Mok, over de immuniteit van leden van het Europees Parlement.
2.12. Ten overvloede zij nog opgemerkt dat het hof in de onderhavige zaak geen beslissing heeft gegeven - en, gelet op de vordering, ook geen beslissing behoefde te geven - over eventuele schade. Met het oog op de mogelijke precedentwerking van de door de Hoge Raad te nemen beslissing vraag ik aandacht voor het denkbeeldige geval dat een persoon die schade lijdt als gevolg van een uitlating in een vergadering van een algemeen vertegenwoordigend orgaan, rechtstreeks de desbetreffende openbare rechtspersoon aanspreekt tot vergoeding van die schade. Indien een minister in een vergadering van het parlement een uitlating heeft gedaan en deze gedraging aan de Staat (c.q. het Land) kan worden toegerekend(19), zal een vordering tegen de Staat (het Land) tot rectificatie van de uitlating waarschijnlijk afstuiten op de hiervoor besproken immuniteitsregel. Het is niet per se noodzakelijk dat hetzelfde geldt voor een vordering tegen de Staat (c.q. het Land) tot schadevergoeding. Enerzijds kan in die denkbeeldige situatie worden aangevoerd dat de rechter zich dient te onthouden van ieder oordeel over de rechtmatigheid of onrechtmatigheid van een in de vergadering van het parlement gedane uitlating van een minister of parlementslid, omdat de scheiding van de staatsmachten zulks meebrengt. In die opvatting zou de Staat (c.q. het Land) niet aansprakelijk zijn voor de schade: noch op grond van art. 6:170 BW Pro, noch op de grond dat de gedraging rechtstreeks hem wordt toegerekend als een handeling van een orgaan van de Staat (het Land)(20). Anderzijds zou in die denkbeeldige situatie kunnen worden betoogd dat art. 6:168, eerste en tweede lid, BW uitkomst biedt. Anders dan een bevel tot rectificatie, grijpt het toewijzen achteraf van een schadevergoeding niet rechtstreeks in de parlementaire besluitvorming of in het parlementaire debat in. Het voorbeeld toont dat het verschil kan maken of de nadruk wordt gelegd op de bescherming van de spreker in een parlementair debat dan wel op de scheiding van de staatsmachten.
3. Bespreking van het cassatiemiddel
3.1. Het middel is gericht tegen rov. 2.6, hiervoor aangehaald. Het bestrijdt met een rechtsklacht de beslissing dat het beroep van [verweerder] op parlementaire immuniteit in dit geval niet in strijd is met het (door art. 6 lid 1 EVRM Pro beschermde) recht van [verzoeker] op toegang tot de rechter. Anders dan het hof, acht het middel wél van belang dat niet gebleken is dat het uitschelden van [verzoeker] voor 'pedofiel' op enigerlei wijze verband hield met het onderwerp van deze vergadering of eerdere vergaderingen in het recente verleden.
3.2. Ter toelichting op deze rechtsklacht wordt (onder 3) aangevoerd dat de immuniteit van de deelnemers aan een vergadering van een algemeen vertegenwoordigend orgaan haar grond vindt in het publieke belang dat zij zich in de vergadering vrij kunnen uiten opdat in en door die vergadering de democratische controle op het openbaar bestuur goed kan worden uitgeoefend(21). Nu bezwaarlijk kan worden aanvaard dat het in een vergadering uitschelden van een parlementariër voor 'pedofiel' in enig opzicht verband houdt met de democratische controle op het openbaar bestuur had het hof niet, althans niet zonder nadere motivering, tot zijn oordeel kunnen komen, aldus [verzoeker].
3.3. Voor een beperking van het recht van toegang tot de rechter is allereerst vereist dat de beperking een geoorloofd doel dient (legitimate aim). Hoewel het hof het doel van de beperking van het grondrecht niet met zoveel woorden heeft omschreven, heeft het hof blijkens zijn verwijzing naar de uitspraak van het EHRM kennelijk voor ogen dat de doelen zijn gelegen in: protecting free speech in Parliament en maintaining the separation of powers between the legislature and the judiciary. De immuniteit als bedoeld in art. III.20 van de Staatsregeling is een geschikt middel om deze doeleinden te dienen.
3.4. Wat betreft de proportionaliteitstoets die volgens de jurisprudentie van het EHRM moet worden aangelegd, verdient enerzijds opmerking dat de beperking van het recht van toegang tot de rechter slechts betrekkelijk is: zij omvat slechts hetgeen in de vergadering van de Staten is gezegd of overgelegd. Art. III.20 van de Staatsregeling heeft geen betrekking op uitlatingen die buiten de vergadering zijn gedaan. Anderzijds kan ook weer niet worden gezegd dat de beperking van iedere betekenis is ontbloot: de immuniteit van art. III.20 kan uitlatingen omvatten die onwaar, beledigend of anderszins voor een ander nadelig zijn. De proportionaliteitstoets noopt tot een afweging van belangen.
3.5. Voorstelbaar is dat de grens wordt getrokken bij die gevallen waarin de benadeelde geen deelnemer aan de vergadering is: de benadeelde kan dan niet in dezelfde vergadering weerwoord bieden. Echter, uit het aangehaalde arrest van het EHRM van 17 december 2002 wordt duidelijk dat het EHRM daar de grens niet legt. In dat arrest ging het om een benadeelde (mevrouw A.) die geen deelnemer aan het parlementair debat was. In feite accepteerde het EHRM dat het particuliere belang van mevrouw A. bij het verkrijgen van toegang tot de onafhankelijke rechter opzij werd gezet, ter wille van het collectieve belang bij een vrij en onverveerd debat in het parlement. Het oordeel van het hof in de onderhavige zaak strookt met dit arrest van het EHRM, waarnaar het hof ook verwijst.
3.6. Het hof heeft zijn oordeel bovendien gemotiveerd met de omstandigheid dat de uitlatingen tijdens de vergadering zijn gedaan, rechtstreeks tegen [verzoeker] die op dat moment als Statenlid in de vergadering het woord voerde en in staat was terstond te reageren op de uitlatingen van [verweerder]. Ook achteraf kon [verzoeker] de voorzitter van de Staten nog verzoeken om [verweerder] te vermanen zijn woorden terug te nemen. Daarmee heeft [verzoeker] weliswaar nog geen toegang tot een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld, maar wel enige mogelijkheid tot het verkrijgen van rectificatie. Ook als dit in het concrete geval niet tot het door [verzoeker] beoogde resultaat heeft geleid, brengt de mogelijkheid van ingrijpen door de voorzitter van de Staten mee dat de benadeelde niet geheel met lege handen staat.
3.7. In het cassatiemiddel wordt de opvatting verdedigd dat de rechter een onderscheid moet maken naar de mate waarin de omstreden uitlating verband houdt met het onderwerp van de vergadering of van eerdere vergaderingen in het recente verleden. De in het middel voorgestane opvatting heeft het voordeel dat de inbreuk op het fundamentele recht van toegang tot de rechter zo gering mogelijk is. Daartegenover staat, dat de voorgestelde maatstaf de rechter dwingt zich een oordeel te vormen over de kwaliteit van het debat in de volksvertegenwoordiging. Ook een interruptie of een opmerking buiten de orde, gemaakt gedurende de vergadering in de richting van een andere deelnemer aan die vergadering, is onderdeel van het politieke debat(22). Het bedrijven van politiek kan meebrengen dat in tijdens de vergadering opmerkingen worden gemaakt die niet onmiddellijk voortvloeien uit het onderwerp dat op dat moment aan de orde is, maar gezien moeten worden tegen de achtergrond van de krachtsverhoudingen tussen politieke partijen en de publieke beeldvorming daaromtrent. In een woordenwisseling tussen een minister en de voorman van een oppositiepartij, zoals hier aan de orde, is niet of nauwelijks voorstelbaar hoe het in het cassatiemiddel voorgestelde criterium door de rechter zou kunnen worden toegepast zonder de politieke context en/of de politieke lading van de desbetreffende uitlating in zijn oordeel te betrekken. De in het middel voorgestelde kwalificatie als "scheldwoord" maakt dit een en ander niet anders. Daarbij komt dat alle toehoorders en anderen die via de media of van horen zeggen kennisnemen van de gewraakte uitlatingen, weten althans behoren te beseffen dat de uitlating is gedaan op een 'vrijplaats' voor de vrije meningsuiting. Zij zullen de uitlatingen dan ook beoordelen in die context.
3.8. Leden van de Staten en andere deelnemers aan een vergadering van de Staten moeten zich in de vergadering onbevangen kunnen uitspreken, zonder bevreesd te hoeven zijn voor enige (straf-, civiel- of tuchtrechtelijke) aansprakelijkheid. In de vakliteratuur wordt in dit verband wel gesproken van het chilling effect van een mogelijke persoonlijke aansprakelijkheid op de vrijheid van het debat. De vrees voor persoonlijke aansprakelijkheid kan zowel de inhoud van het gesprokene raken als de bereidheid om zich verkiesbaar te stellen voor een algemeen vertegenwoordigend orgaan.
3.9. Een bevoegdheid van de rechter om in een procedure tegen een parlementslid of een minister de rectificatie te gelasten van iets dat deze tijdens de vergadering heeft gezegd, zou bovendien inbreuk maken op de scheiding der staatsmachten. Toegegeven, deze scheiding wordt tegenwoordig niet meer zo strikt beleefd als voorheen(23): het accent is meer komen te liggen op een stelsel van checks and balances. Dit neemt niet weg dat het criterium zoals voorgesteld in het cassatiemiddel, de rechter zou dwingen zich een oordeel te vormen over de wijze waarop het parlement (of een lid daarvan) de democratische controle op het openbaar bestuur uitvoert. Het noopt de rechter ook, zich te mengen in de wijze waarop de voorzitter van de Staten toeziet op een ordelijk verloop van het debat in de vergadering van de Staten. Dit verstoort het evenwicht(24).
3.10. De formulering van de in het middel voorgestelde toets, te weten of de gewraakte uitlating in enig opzicht verband houdt met de democratische controle op het openbaar bestuur, miskent ten slotte dat de Staten meer doen dan alleen het uitoefenen van controle op het openbaar bestuur. Zo behoeft bijvoorbeeld geen betoog dat de Statenvergadering ook een wetgevende taak heeft. De slotsom van het voorgaande is dat de in het middel verdedigde rechtsopvatting niet kan worden aanvaard. De (niet nader uitgewerkte) subsidiaire motiveringsklacht faalt om dezelfde redenen.
3.11. In de toelichting op de klacht (onder 8) is verder nog opgemerkt dat het EHRM gewicht toekent aan het al dan niet aanwezig zijn van "reasonable alternative means of effectively protecting his Conventions rights"(25). Dit moge juist zijn, maar leidt niet tot een andere beslissing. Het hof heeft immers overwogen dat voor [verzoeker] zich tot de voorzitter van de Staten had kunnen wenden voor een rectificatie door de minister. Weliswaar heeft de benadeelde daarmee nog geen toegang tot een onafhankelijke rechter verkregen, maar dit neemt niet weg dat het hof deze mogelijkheid mocht meewegen in de beoordeling of de inbreuk op het recht van toegang tot de rechter disproportioneel is.
3.12. Het middel klaagt aan het slot (cassatierekest blz. 7) dat de beslissing blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting omtrent de reikwijdte van de immuniteit als bedoeld in art. III.20 van de Staatregeling. Dat is een vraag van nationaal recht. Naar ik uit de (summiere) toelichting op deze klacht begrijp, is de steller van het middel van mening dat de immuniteit als bedoeld in artikel III.20 zich niet verder uitstrekt dan tot uitlatingen die verband houden met de democratische controle op het openbaar bestuur. Het gebruik van scheldwoorden die met deze democratische controle geen verband houden, zou in zijn redenering niet onder artikel III.20 vallen.
3.13. Deze klacht gaat niet op. De tekst van art. III.20 is volstrekt duidelijk, in die zin dat de minister niet in rechte kan worden aangesproken voor hetgeen hij in een vergadering van de Staten heeft gezegd. De wettelijke bepaling maakt geen onderscheid naar gelang de inhoud van het gesprokene. Ook de strekking van de in art. III.20 geregelde immuniteit moet worden gezocht in twee aspecten die, uiteindelijk, de democratische besluitvorming in het parlement en (onder meer) de democratische controle op het openbaar bestuur dienen: protecting free speech in Parliament en daarnaast: maintaining the separation of powers between the legislature and the judiciary. Een uitleg van art. III.20 waarbij de reikwijdte van deze bepaling wordt beperkt aan de hand van het in het cassatiemiddel voorgestelde criterium, namelijk of de uitlating verband houdt met het onderwerp van de vergadering en/of met de democratische controle van het openbaar bestuur, komt in strijd met beide aspecten. Na het voorgaande behoeft dit geen toelichting meer.
4. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
a.- g.
1 Zie rov. 2.2 van het bestreden vonnis, in verbinding met rov. 2.1 - 2.8 van het vonnis in eerste aanleg, hier verkort weergegeven. De feiten onder 1.1.1 zijn overgenomen uit rov. 4.13 van het vonnis in eerste aanleg.
2 LJN: BM8654. De daaraan voorafgaande tussenvonnissen van 23 maart 2010 en 28 april 2010, houdende rolverwijzing, behoeven hier geen bespreking.
3 De cassatietermijn in kort geding bedraagt negen weken (zie art. 235 en Pro 264 Rv NAA in verbinding met art. 4 Cassatieregeling Pro Nederlandse Antillen en Aruba, thans: Rijkswet cassatierechtspraak voor Aruba, Curaçao, Sint Maarten en voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
4 A.B. 1985, nr. 26. Art. 64 Staatsregeling Pro van de Nederlandse Antillen luidde: "De leden der Staten, de Ministers en de personen bedoeld in het eerste lid van artikel 65 zijn Pro, terzake van hetgeen zij in de vergadering gezegd of schriftelijk overgelegd hebben, niet gerechtelijk vervolgbaar, tenzij zij daarmee openbaar maken wat in besloten vergadering of onder geheimhouding is gezegd of overgelegd."
5 Binnen de Nederlandse nationale rechtsorde kent men geen privilege voor ministers en leden van de Staten-Generaal; wel een bijzondere regeling omtrent de bevoegde rechter en de vervolgingsbeslissing (zie art. 119 Grondwet Pro, waarover laatstelijk HR 3 december 2010, LJN: BO0198). In Aruba biedt art. VI.9 van de Staatsregeling weliswaar de mogelijkheid dat het Hof van Justitie bij Landsverordening wordt belast met de berechting van strafzaken in eerste aanleg, maar van deze mogelijkheid is bij mijn weten geen gebruik gemaakt. Wel bevat art. 476 Sv Pro Aruba een bijzondere regel voor het Openbaar Ministerie in geval van vervolging van een minister.
6 Het EHRM duidt dit aan als inviolability respectievelijk non-liability: EHRM 3 december 2009 (Kart/Turkije), EHRC 2010, 14, rov. 90.
7 Vgl. HR 28 juni 2002, NJ 2002, 577 m.nt. TK. Zie voorts: B.F. de Jong, Civielrechtelijke aansprakelijkheid voor uitlatingen van immuniteitsgerechtigden, in: B.F. de Jong, C.A.J.M. Kortmann en H.R.B.M. Kummeling (red.), Nijmeegs staatsrecht (Beekman-bundel), Universiteit Nijmegen 1987; A.A.L. Beers, Betekenis van de parlementaire immuniteit, in: A.K. Koekkoek (red.), de Grondwet. Een systematisch en artikelsgewijs commentaar, Deventer: Kluwer, 2000; Van der Pot/D.J. Elzinga/R. de Lange, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, 2006, blz. 572; P.P.T. Bovend'Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, Deventer: Kluwer 2010, blz. 143 - 147. Kort vóór het nemen van deze conclusie verscheen: R. Nehmelman, P.E. de Morree en S. Sottiaux, Parlementaire immuniteit vanuit een Europese context bezien, Nijmegen: WLP 2010.
8 Vgl. HR 24 juni 1983, NJ 1984, 801 m.nt. MS en CJHB onder nr. 803, ten aanzien van de immuniteitsbepaling in de Gemeentewet.
9 A.B. 1990, nr. 20, zoals gewijzigd bij A.B. 1998, nr. 12.
10 Het hof heeft - in cassatie onbestreden - aangenomen dat de mogelijkheid van een vermaning vanwege de Statenvoorzitter om zijn woorden terug te nemen ook bestaat ten aanzien van een minister. Zie voor de regeling in de Nederlandse Tweede Kamer: art. 59 en Pro 60 Reglement van Orde.
11 A.J. Nieuwenhuis, Tussen grondrechtelijke vrijheid en parlementaire onschendbaarheid: de vrijheid van meningsuiting van de parlementariër, Tijdschrift voor constitutioneel recht 2010, nr. 1, blz. 4 - 23. Zie m.b.t. strafrechtelijke aansprakelijkheid (in een geval waarin het parlement zelf had besloten tot opheffing van de immuniteit): EHRM 16 juli 2009, NJ 2009, 412 m.nt. EJD.
12 Dit is ook de opvatting van [verzoeker] in het cassatierekest onder 4 en 5.
13 Zie over deze rechtspraak ook: A.G. Maris, Grondrechten tegen, jegens en voor de overheid, Deventer: Kluwer, 2008, hoofdstuk 11; P. de Morree, Parlementaire immuniteit: discutabel privilege of onmisbaar instrument? in: R. Nehmelman e.a., Parlementaire immuniteit vanuit een Europese context bezien, Nijmegen: WLP 2010, blz. 42 - 45.
14 App. no. 35373/97, EHRC 2003, 16 m.nt. J.L.W. Broeksteeg; NJCM-bull. 2004, blz. 1002 m.nt. W. Voermans en rechtsvergelijkend materiaal in een bijlage.
15 App.no. 40877/98, EHRC 2003, 25.
16 Zie van de rechtspraak nadien over vergelijkbare casusposities: EHRM 3 juni 2004, EHRC 2004, 69 (de Jorio/Italië); EHRM 6 december 2005, EHRC 2006, 10 m.nt. Broeksteeg (Ielo/Italië); EHRM 16 november 2006, EHRC 2007, 11 (Tsalkitzis/Griekenland); EHRM 24 februari 2009, EHRC 2009, 51 (C.G.I.L. en Cofferati/Italië).
17 App.no. 8917/05, EHRC 2010, 14 m.nt. Broeksteeg.
18 Zie nadien nog: EHRM 11 februari 2010, EHRC 2010, 47 m.nt. S. Hardt.
19 Zie over dit laatste: J.J. van der Helm, Ambtenaar en aansprakelijkheid, in: C.J.M. Klaassen e.a. (red.), Aansprakelijkheid in beroep, bedrijf of ambt, Deventer: Kluwer, 2003, blz. 17.
20 In Rb 's-Gravenhage 1 augustus 2001, NJ 2001, 700, rov. 3.1, is ten aanzien van een schadevordering tegen de Staat een beroep op immuniteit aanvaard. Uit dat vonnis blijkt dat het beroep op immuniteit niet inhoudelijk werd tegengesproken.
21 De toelichting verwijst in dit verband naar de conclusie van de A-G Biegman-Hartogh voor HR 24 juni 1983, NJ 1984, 801 en de noot van P.A.M. Mevis bij HR 2 april 2002, NJ 2002, 421.
22 Dit zou bijvoorbeeld anders kunnen zijn in het denkbeeldige geval dat een deelnemer aan de vergadering tijdens de vergadering een email of twitterbericht verstuurt aan een derde (d.w.z. aan iemand die niet deelneemt aan het debat).
23 Zie hierover nader: A.G. Maris, Grondrechten tegen, jegens en voor de overheid, reeds aangehaald, i.h.b. blz. 338-340.
24 P. de Morree, aangehaald werk, 2010, blz. 47, kwam tot de slotsom dat de huidige parlementaire immuniteit, die zich beperkt tot uitlatingen tijdens de parlementaire beraadslaging, maar wel geldt voor alle deelnemers aan dit debat, blijk geeft van een juiste afweging van de betrokken staatsrechtelijke belangen.
25 Het cassatierekest wijst in dit verband op EHRM 17 december 2002 (A./Verenigd Koninkrijk) en EHRM 30 januari 2003 (Cordova/Italië), beide reeds aangehaald, en op EHRM 18 februari 1999, App.no. 26083/94 (Waite and Kennedy/Duitsland), waarin het EHRM (par. 68) van belang achtte of de klagers redelijkerwijs andere mogelijkheden ter beschikking hadden om hun rechten te beschermen.