Conclusie
Rekestnummer R00/097
Mr Bakels
Parket, 6 april 2001
Conclusie inzake
[Verzoekster]
tegen
GEMEENTE NIEUWEGEIN
(niet verschenen)
1. Feiten en procesverloop
1.1 In deze terugvorderingszaak worden diverse motiveringsklachten aangevoerd.
1.2 In cassatie kan voorzover thans nog van belang worden uitgegaan van het volgende.
(a) De gemeente Nieuwegein (hierna: de gemeente) heeft over de periode van 15 maart 1991 tot 1 oktober 1996 een uitkering krachtens de RWW verstrekt aan [verzoekster] en haar (toenmalige) echtgenoot [betrokkene A].
(b) Bij beschikking van 31 januari 1997(1) heeft de gemeente de aan [verzoekster] en [betrokkene A] verstrekte uitkering met ingang van 1 oktober 1996 beëindigd omdat [verzoekster] en [betrokkene A] door het niet vermelden van diverse inkomsten uit schilderswerkzaamheden, hebben verzuimd te voldoen aan hun inlichtingenplicht uit art. 30 lid 2 ABW Pro (oud) en art 65 lid 1 Abw Pro.
(c) De onder 1.2(b) genoemde beschikking bevat als aanhef "Geachte [betrokkene A] en [verzoekster]". Onderaan de beschikking wordt vermeld:
"N.B. Over de te veel ontvangen uitkering heeft u in een brief, verzonden op 24 december 1996 al bericht ontvangen."
(d) [Verzoekster] en [betrokkene A] zijn in verband met de onder 1.2(b) vermelde feiten strafrechtelijk veroordeeld door de rechtbank Utrecht. [Betrokkene A] is tegen zijn veroordeling in hoger beroep gegaan bij het hof Amsterdam, dat [betrokkene A] bij arrest van 15 september 1999 eveneens heeft veroordeeld.
1.3 Tegen deze achtergrond heeft de gemeente bij ter griffie op 31 maart 1998 ingekomen verzoekschrift de kantonrechter te Utrecht verzocht te bepalen, dat [verzoekster] en [betrokkene A] aan de gemeente wegens ten onrechte ontvangen bijstand over de periode van 1 januari 1993 tot en met 30 september 1996 een bedrag van f 124.791,38 dienen terug te betalen.
[Verzoekster] en [betrokkene A] hebben ieder gemotiveerd verweer gevoerd. [Verzoekster] heeft in haar verweerschrift onder meer gesteld dat zij van 15 maart 1991 tot 24 april 1997 gehuwd is geweest met [betrokkene A] en dat zij op 1 november 1996 feitelijk gescheiden van hem is gaan leven.
In een reactie op het verweerschrift heeft de gemeente aangegeven dat bij de terugvordering de gedurende de periode van 1 januari tot 1 april 1993 verstrekte bijstand buiten beschouwing dient te worden gelaten en vervolgens op grond daarvan het teruggevorderde bedrag verlaagd tot f 117.151,97.
1.4 Bij beschikking van 13 januari 1999 heeft de kantonrechter [betrokkene A] en [verzoekster] hoofdelijk veroordeeld aan de gemeente het gevorderde bedrag van f 117.151,97 terug te betalen.
1.5 [Verzoekster] en [betrokkene A] zijn beiden tegen de beschikking van de kantonrechter bij de rechtbank Utrecht in hoger beroep gegaan.
Als eerste grief tegen deze beschikking heeft [verzoekster] aangevoerd dat de kantonrechter het verzoek van de gemeente ten onrechte niet heeft afgewezen of gematigd, omdat het gezin vóór mei 1995 niet boven de bijstandsnorm heeft geleefd. Zij heeft daartoe het volgende aangevoerd:
(i) De werkzaamheden van [betrokkene A] hebben eerst in mei 1995 een bedrijfsmatig karakter aangenomen.
(ii) Vóór deze periode hadden de werkzaamheden van [betrokkene A] een incidenteel karakter.
(iii) Het terugvorderingsverzoek van de gemeente, dat betrekking had op periode 1 januari 1993 tot en met 30 september 1996, had niet mogen worden toegewezen omdat de gemeente niet erin is geslaagd aan te tonen dat de werkzaamheden van [betrokkene A] vóór mei 1995 een zodanige bron van inkomsten waren dat het gezin boven de bijstandsnorm leefde.
(iv) Uit de verklaringen in het strafrechtelijk onderzoek naar de frauduleuze handelingen van [betrokkene A] is gebleken dat diens werkzaamheden pas in mei 1995 een bedrijfsmatig karakter aannamen en niet langer van incidentele aard waren.
(v) Noch uit waarnemingen van de rechercheurs, noch uit verklaringen van klanten blijkt dat [betrokkene A] vóór mei 1995 zoveel heeft gewerkt dat zijn inkomen boven de bijstandsnorm uitkwam.
(vi) De vordering van de gemeente had dienen te worden beoordeeld in het licht van het feit dat het gezin vóór mei 1995 niet boven de bijstandsnorm heeft geleefd en dus recht had op een bijstandsuitkering.
Als vierde grief heeft [verzoekster] aangevoerd dat de kantonrechter ten onrechte heeft geoordeeld, dat voor de betaling van de schuld in maandelijkse termijnen van f 100,- geen grond is.
1.6 De rechtbank heeft bij beschikking van 24 mei 2000 - zonder nadere motivering - de weerlegging door de gemeente in haar verweerschrift van de door [verzoekster] en [betrokkene A] aangevoerde grieven overgenomen en de bestreden beschikking bekrachtigd.
1.7 [Verzoekster] heeft tegen deze beschikking cassatieberoep ingesteld. De gemeente heeft geen verweer gevoerd.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1 Het door [verzoekster] ingestelde beroep is tijdig ter griffie van de Hoge Raad binnengekomen.(2)
2.2 Voordat ik het uit drie onderdelen bestaande cassatiemiddel bespreek, maak ik ten overvloede enige opmerkingen over de in terugvorderingszaken te volgen rechtsgang en het toepasselijke materiële recht.
2.3 Uit bestreden beschikking blijkt niet of de rechtbank heeft onderzocht of de kantonrechter zich terecht bevoegd heeft verklaard om van het onderhavige terugvorderingsverzoek kennis te nemen, ondanks de overheveling van terugvorderingszaken naar de bestuursrechter. De rechtbank heeft kennelijk stilzwijgend aangenomen dat zulks het geval was.
2.4 In een beschikking van 22 december 2000(3) heeft de Hoge Raad aangegeven hoe in terugvorderingszaken de te volgen rechtsgang moet worden bepaald. Wanneer - zoals in de onderhavige zaak - het inleidend verzoekschrift is ingediend na 30 juni 1997(4), brengt dit mee
"dat ingevolge het bepaalde in art. XVI lid 2 van de Wet van 25 april 1996, Stb. 248 (Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid) de Kantonrechter bevoegd is kennis te nemen van dat verzoek, indien het besluit tot terugvordering is bekend gemaakt vóór 1 juli 1997. Indien zulk een besluit is bekend gemaakt op of na 1 juli 1997 dan dient de Gemeente de bestuursrechtelijke procedure te volgen. Immers, alsdan levert het besluit tot terugvordering ingevolge het bepaalde in art. 87 lid 1 Abw Pro een executoriale titel op in de zin van het Tweede Boek van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, tegen welk besluit de belanghebbende slechts kan opkomen door het volgen van de bestuursrechtelijke procedure van de Algemene wet bestuursrecht."
2.5 Beslissend voor de vraag of de kantonrechter in het onderhavige geval bevoegd was, is dus of het besluit tot terugvordering bekend is gemaakt vóór dan wel op of na 1 juli 1997. Uit de gedingstukken wordt zulks niet duidelijk. In een aan het inleidend verzoekschrift gehechte toelichting (blz. 6) wordt door de gemeente gesteld dat in de onder 1.2(b) bedoelde beëindigingsbeschikking is aangekondigd dat de ten onrechte genoten uitkering zou worden teruggevorderd. Bestudering van deze beschikking(5) leert echter dat deze bewering feitelijke grondslag mist.
2.6 In de aan het inleidend verzoekschrift gehechte toelichting wordt melding gemaakt van een - zich niet in het procesdossier bevindende - brief van 23 december 1996 waarin [betrokkene A] schriftelijk op de hoogte is gebracht van de ten onrechte genoten RWW-uitkering en in de gelegenheid werd gesteld om voor 1 januari 1997 de vordering in zijn geheel te voldoen, dan wel een betalingsregeling te treffen. Uit de gedingstukken blijkt echter niet:
(i) of in de aan [betrokkene A] gerichte brief van 23 december 1996 bekend werd gemaakt dat de ten onrechte verstrekte bijstand zou worden teruggevorderd;
(ii) wat de inhoud is van de in de - onder 1.2(b) bedoelde - beschikking genoemde, aan [betrokkene A] op 24 december 1996 verzonden brief en of laatstgenoemde brief dezelfde brief is als die onder (i) is genoemd;
(iii) of de onder (i) en (ii) bedoelde brieven/brief ook aan [verzoekster] waren/was gericht en of ook zij daarvan kennis heeft kunnen nemen.
2.7 Door de rechtbank is niets vastgesteld over de datum van terugvordering, hoewel de rechtbank als appèlrechter in een terugvorderingszaak ook zonder een daartoe strekkende grief dient te beoordelen of de kantonrechter bevoegd was kennis te nemen van het geschil, door na te gaan of het besluit tot terugvordering vóór dan wel op of na 1 juli 1997 bekend was gemaakt.(6) Nu hierover in cassatie niet wordt geklaagd, kan de juistheid van het kennelijk impliciete oordeel van de rechtbank dat aan deze voorwaarde voor de bevoegdheid van de burgerlijke rechter is voldaan, niet nader worden onderzocht, omdat in civiele zaken ambtshalve cassatie niet mogelijk is.(7)
2.8 Over het in deze terugvorderingszaak toepasselijke recht merk ik het volgende op. De besluiten ingevolge welke bijstand is verleend dateren van vóór 1 januari 1996.(8) Van de periode waarop de terugvordering betrekking heeft, valt een gedeelte (de periode van 1 januari 1993 tot en met december 1995) vóór de inwerkingtreding van de nieuwe Algemene bijstandswet (de Abw) op 1 januari 1996 en een gedeelte (de periode van 1 januari 1996 tot en met september 1996) daarna. Uit een beschikking van de Hoge Raad van 9 juni 2000(9) volgt dat in een dergelijk geval - ook voor de periode vanaf 1 januari 1996 - vragen van materieel recht met betrekking tot de verleende bijstand moeten worden beantwoord naar de voorschriften van de tot 1 januari 1996 geldende wet. De wetgever heeft in art. 4 lid 1 van Pro de Invoeringswet herinrichting Algemene Bijstandswet (Iabw) namelijk gekozen voor een uitgestelde werking van de Abw ten aanzien van lopende gevallen, die erop neerkomt dat de (oude) ABW gedurende ten hoogste 12 maanden na de inwerkingtreding van de (nieuwe) Abw nog op zulke gevallen van toepassing blijft.(10)
2.9 De onderdelen richten zich met voornamelijk motiveringsklachten tegen de uiterst summiere beoordeling van de grieven door de rechtbank, die slechts uit de volgende twee alinea's bestaat:
"De gemeente heeft gemotiveerd de grieven van de man en de vrouw weerlegd. De rechtbank neemt deze gemotiveerde weerlegging over.
Mede gelet op genoemde uitspraak van het Gerechtshof te Amsterdam(11) tegen de man, acht de Rechtbank geen termen aanwezig om af te wijken van de genoemde beslising van de Kantonrechter, zodat als volgt zal worden beslist. [volgt: dictum]"
2.10 Onderdeel 1 strekt ten betoge dat door de enkele verwijzing naar het verweer van de gemeente op de grieven van [verzoekster] en het arrest van het hof Amsterdam, waarin [betrokkene A] strafrechtelijk is veroordeeld, onduidelijk is waarom grief 1, dat het terugvorderingsverzoek van de gemeente slechts gedeeltelijk voor toewijzing in aanmerking komt, dient te worden verworpen.
2.11 Met de verwijzing in haar beschikking naar de "gemotiveerde weerlegging" door de gemeente van de grieven, doelt de rechtbank kennelijk op de summiere pleitnota van de gemeente in appèl, waarin laatstgenoemde aangeeft haar reactie op de verweren in eerste aanleg als herhaald en ingelast te willen beschouwen, omdat de beroepschriften van [betrokkene A] en [verzoekster] niet wezenlijk verschillen van de verweren die door hen zijn gevoerd in eerste aanleg.
2.12 Doordat de rechtbank heeft verwezen naar een processtuk - zonder nadere aanduiding van de daarin van belang zijnde passages - dat op zijn beurt weer in algemene zin verwijst naar een ander processtuk, waarin vervolgens weer naar verklaringen in een als productie bij een ander processtuk overgelegd proces-verbaal(12) wordt verwezen, kan onvoldoende inzicht worden gekregen in de aan de beschikking van de rechtbank ten grondslag liggende gedachtegang. Hierdoor is de bestreden beschikking noch voor partijen, noch voor derden - in geval van openstaan van een hogere voorziening: de hogere rechter daaronder begrepen - controleerbaar en aanvaardbaar en voldoet zij niet aan de in de artt. 121 Grondwet, 20 RO, 59 Rv en 429k Rv tot uitdrukking komende motiveringsplicht.(13)
2.13 De wijze waarop de rechtbank heeft gemeend haar oordeel te kunnen motiveren, lijkt enigszins op de motivering waarvan het hof Den Bosch zich bediende in een andere, tamelijk recente zaak.(14) Beide rechterlijke beslissingen hebben gemeen dat de daaraan ten grondslag liggende overwegingen niet kenbaar en dus niet controleerbaar zijn. Naar valt aan te nemen ligt daaraan telkens de gedachte ten grondslag, dat aldus efficiënt wordt gewerkt. Maar ook in rechtspleging geldt dat goedkoop meestal duurkoop is, in dit geval doordat een omweg langs de Hoge Raad naar dezelfde of een andere rechter noodzakelijk wordt. Is dat efficiënt?
2.14 Het onderdeel slaagt.
2.15 Onderdeel 2 klaagt, dat onduidelijk is waarom de rechtbank de vierde grief van [verzoekster] heeft verworpen. Ook dit onderdeel slaagt op de onder 2.12 weergegeven gronden.
2.16 Onderdeel 3 bevat de klacht dat de rechtbank uit het oog heeft verloren dat de beschikking van de kantonrechter aan de gemeente de mogelijkheid biedt [verzoekster] tot betaling van het gehele bedrag van f 117.151,97 aan te manen en haar in gebreke te stellen, waardoor bij niet-betaling verzuim intreedt en zij de wettelijke rente verschuldigd zal worden. Hierdoor is aannemelijk dat [verzoekster] jaarlijks een groter bedrag aan rente verschuldigd zal worden dan het bedrag dat de gemeente, gelet op art. 475d Rv op haar zou kunnen verhalen.
2.17 Gezien de hoogte van het door [verzoekster] ineens terug te betalen bedrag aan bijstand is het inderdaad aannemelijk, dat jaarlijks een groter bedrag aan wettelijke rente verschuldigd zal worden dan de gemeente, gelet op de beslagvrije voet van art. 475d Rv (90% van de bijstandsnorm) op haar zou kunnen verhalen. De Hoge Raad oordeelde in een arrest van 7 april 2000,(15) waarnaar ook door het onderdeel wordt verwezen, dat wanneer de feitenrechter in een dergelijke situatie toch een veroordeling uitspreekt om het gehele aan bijstand verschuldigde bedrag ineens terug te betalen, uit zijn beoordeling dient te blijken dat hij zich van bovenstaande consequentie bewust is. Om de hiervoor onder 2.12 genoemde redenen voldoet de bestreden beschikking niet aan deze eis. Ook dit onderdeel is derhalve terecht voorgesteld.
2.18 Ik stel voor dat de zaak na vernietiging wordt teruggewezen naar de rechtbank Utrecht om de onder 2.13 aangegeven redenen, zulks overeenkomstig de hoofdregel van art. 422a Rv. De op art. 423 lid 1 aanhef Pro en onder 2 gebaseerde mogelijkheid van verwijzing naar het gerechtshof van het ressort, is weliswaar gebruikelijk, maar niet noodzakelijk.
4. Conclusie
Deze strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking en tot terugwijzing van de zaak naar de rechtbank Utrecht.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 Prod. 4 bij bij inl. verz. schr..
2 Uit het bepaalde in art. XVI Wet Boeten volgt, dat nu de gemeente in de onderhavige zaak geacht moet worden haar terugvorderingsbesluit vóór 1 juli 1997 aan [verzoekster] bekend te hebben gemaakt, het op 1 juli 1997 vervallen art. 88 Abw Pro van toepassing is. Uit art. 88 lid 2 Abw Pro kan worden afgeleid, dat art. 426 lid 1 Rv Pro van overeenkomstige toepassing moet worden geacht, zodat de cassatietermijn in deze zaak twee maanden bedraagt (vgl. HR 20 februari 1998, NJ 1999, 561; HR 17 maart 2000, R99/084, n.g.; concl. OM onder 2.2 bij HR 9 juni 2000, NJ 2000, 456). Het cassatierekest is op 19 juli 2000 ter griffie van de Hoge Raad binnengekomen.
3 HR 22 december 2000, NJ 2001, 66.
4 Het inleidend verzoekschrift is in deze zaak ingediend op 31 maart 1998.
5 Zie noot 2.
6 Zie noot 2.
7 Veegens, Cassatie in burgerlijke zaken, 3e druk (1989), nr. 153.
8 Zie prod. 2 bij inl. verzoekschrift.
9 NJ 2000, 456.
10 Zie vorige noot.
11 De rechtbank doelt hiermee kennelijk op het - zich niet in het procesdossier van [verzoekster] bevindende - onder 1.2 sub (d) bedoelde arrest.
12 Prod. 3 bij inl. verz. schr. De bladzijden 103 en 104 van dit procesverbaal, waar de gemeente in haar reactie op verweer in eerste aanleg naar verwijst, ontbreken in het pocesdossier.
13 Zie ook HR 4 juni 1993, NJ 1993, 659; HR 7 april 1995, NJ 1997, 21; HR 16 oktober 1998, NJ 1999, 7.
14 HR 12 november 1999, NJ 2000, 68.
15 NJ 2000, 498. Vranken merkt in een - onder NJ 2000, 499 afgedrukte - noot bij dit arrest op, dat het waarschijnlijk tot gevolg zal hebben, dat de rechter het verzoek om een betalingsregeling meestal zal inwilligen.