Uitspraak
30 juni 2006
Eerste Kamer
Rek.nr. R05/095HR
RM
Hoge Raad der Nederlanden
Beschikking
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN, Ministerie van Justitie,
gevestigd te 's-Gravenhage,
VERZOEKER tot cassatie,
advocaat: mr. H.A. Groen,
t e g e n
[Verweerder],
wonende te [woonplaats],
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. P.C.M. van Schijndel.
1. Het geding in feitelijke instanties
Met een op 20 december 2004 ter griffie van de rechtbank te 's-Gravenhage ingekomen verzoekschrift heeft verweerder in cassatie - verder te noemen: [verweerder] - zich gewend tot die rechtbank en verzocht vast te stellen dat hij sinds 11 juni 1999 in het bezit is van de Nederlandse nationaliteit.
Verzoeker tot cassatie - verder te noemen: de Staat - heeft bij brief van 28 februari 2005 aan de rechtbank als zijn standpunt kenbaar gemaakt dat het verzoek dient te worden afgewezen.
Na mondelinge behandeling op 7 april 2005, heeft de rechtbank bij beschikking van 28 april 2005 vastgesteld dat [verweerder] vanaf 11 juni 1999 in het bezit is van de Nederlandse nationaliteit.
2. Het geding in cassatie
Tegen de beschikking van de rechtbank heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. Het cassatierekest is aan deze beschikking gehecht en maakt daarvan deel uit.
[Verweerder] heeft bij verweerschrift geconcludeerd tot referte.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L. Strikwerda strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking en tot afwijzing van het inleidend verzoek door de Hoge Raad.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Verweerder] is op [geboortedatum] 1964 te [geboorteplaats] (voormalig Joegoslavië) geboren.
(ii) Op 1 december 1993 heeft [verweerder] onder de personalia [A], geboren op [geboortedatum] 1964 te [geboorteplaats] (Joegoslavië), in Nederland verzocht om toegelaten te worden als vluchteling en heeft hij een verblijfsvergunning aangevraagd. Deze vergunning is hem per 1 december 1996 verleend.
(iii) Op 2 april 1999 heeft [verweerder] vervolgens bij de gemeente Spijkenisse een verzoek om naturalisatie ingediend. Bij Koninklijk Besluit van 11 juni 1999 is het Nederlanderschap verleend aan [A].
(iv) Naar aanleiding van op 27 mei 2004 bij het Ministerie van Justitie/Vreemdelingenzaken en Integratie binnengekomen informatie is door het Ministerie van Buitenlandse Zaken onderzoek gedaan naar de identiteit van [verweerder]. Daaruit is gebleken dat [verweerder] niet [A] is geheten, maar [verweerder]. Voorts bleek uit het onderzoek dat de door hem opgegeven geboorteplaats en de namen van zijn ouders niet juist zijn.
(v) Bij brief van 25 oktober 2004 heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie aan [verweerder] medegedeeld dat het Koninklijk Besluit van 11 juni 1999 geen rechtsgevolg heeft omdat de persoon die in dat besluit wordt vermeld een andere persoon is dan [verweerder].
3.2 [Verweerder] heeft op de voet van art. 17 Rijkswet Pro op het Nederlanderschap ("RWN") een verzoekschrift bij de rechtbank te 's-Gravenhage ingediend. Hij heeft de rechtbank verzocht vast te stellen dat hij sinds 11 juni 1999 in het bezit is van de Nederlandse nationaliteit. De rechtbank heeft bij beschikking van 28 april 2005 het verzoek toegewezen en vastgesteld dat [verweerder] vanaf 11 juni 1999 in het bezit is van de Nederlandse nationaliteit. De rechtbank heeft daartoe, voorzover hier van belang, het volgende overwogen.
"2.8 Lid 3 van dat art. 14 bepaalt Pro: "Het Nederlanderschap wordt niet verloren dan krachtens een van de bepalingen van dit hoofdstuk." In de Tweede Kamer merkte staatssecretaris Cohen op 17 februari 2000 (Handelingen TK 51-3681) bij de behandeling van het betrokken wetsvoorstel 25891 het volgende op: "Het maatschappelijk belang van het bezit van een nationaliteit is groot. De verkrijging en het verlies ervan moeten met de grootst mogelijke zorgvuldigheid en met de grootst mogelijke zekerheid behandeld worden. Zekerheid, zowel over het feit van de verkrijging of het verlies, als over het tijdstip waarop die verkrijging of dat verlies intreedt. ... Ook bij het verlies van het Nederlanderschap moet die zekerheid in acht worden genomen. De artikelen 14 en 15 trachten dat te garanderen."
2.9 Het standpunt van de Staat dat er geen Nederlanderschap wordt verloren, omdat dit - los van artikel 14 RWN Pro - geacht wordt nimmer te zijn verkregen, druist aldus in tegen de rechtszekerheid die met de invoering van genoemd artikel 14, in het bijzonder lid 3, werd beoogd. Dat standpunt kan dan ook niet worden aanvaard. Met een en ander is een onthouding van rechtsgevolg - die volledig terugwerkt - aan een naturalisatie-KB niet te rijmen, aangezien die wijze van verlies van het Nederlanderschap in het geheel niet in de RWN is geregeld. Die rechtsfiguur berustte op jurisprudentie van deze rechtbank die voorafgaand aan de inwerkingtreding van dat artikel 14 is Pro ontwikkeld, toen de RWN nog niet de mogelijkheid kende om een naturalisatie-KB in te trekken, indien (blijkt dat) de naturalisatie op basis van valse personalia werd verkregen.
2.10 Gegeven dat verzoekers naturalisatie-KB niet is ingetrokken - waartoe het bekend worden van de valsheid van zijn personalia eventueel aanleiding zou kunnen geven - is het verzoek gegrond."
3.3 Het middel strekt ten betoge dat de rechtbank miskend heeft dat het Nederlanderschap niet kan worden verkregen door een - naar later blijkt - niet bestaand persoon. Het Koninklijk Besluit is daarom zonder rechtsgevolg gebleven. Intrekking van een zonder rechtsgevolg gebleven beschikking is in een geval als het onderhavige niet aan de orde. Anders dan de rechtbank oordeelt, druist een en ander volgens het middel niet in tegen de rechtszekerheid die met het bepaalde in art. 14, in het bijzonder lid 3, RWN werd beoogd.
3.4.1 Het gaat in dit geval om een naturalisatiebesluit dat is genomen vóór de inwerkingtreding op 1 april 2003 van de Rijkswet van 21 december 2000 tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap met betrekking tot de verkrijging, de verlening en het verlies van het Nederlanderschap, Stb. 2000, 618.
3.4.2 De Rijkswet op het Nederlanderschap zoals deze luidde tot 1 april 2003, kende niet de mogelijkheid om een naturalisatiebesluit in te trekken, indien (blijkt dat) de naturalisatie op basis van valse of fictieve personalia was verkregen. De Staat heeft zich echter op het standpunt gesteld dat een met gebruikmaking van onjuiste personalia verkregen naturalisatiebesluit rechtsgevolg miste aangezien het besluit gericht was tot een niet bestaande persoon. In dit verband is van belang dat onjuiste identificatie van de aanvrager een behoorlijk onderzoek naar zijn antecedenten zal belemmeren.
De rechtbank te 's-Gravenhage heeft in een aantal uitspraken het standpunt van de Staat als juist aanvaard.
De Hoge Raad heeft bij beschikking van 11 november 2005, nr. R04/127, NJ 2006, 149, een cassatieberoep tegen een van die uitspraken, waarin het eveneens ging om een naturalisatiebesluit van vóór 1 april 2003, verworpen en geoordeeld dat een naturalisatiebesluit waarin valse of fictieve persoonsgegevens zijn opgenomen, betrokkene - behoudens bijzondere omstandigheden waaromtrent door de rechtbank in die zaak niets was vastgesteld - niet identificeert, en daarom geen rechtsgevolg heeft. De hierna aan de orde komende wijziging van de RWN bracht hierin volgens de Hoge Raad geen wijziging. Het betrokken naturalisatiebesluit ontbeerde dus rechtsgevolg zonder dat daarvoor een intrekkingsbesluit nodig was.
3.4.3 Bij de Rijkswet van 21 december 2000 is in art. 14 lid 1 RWN Pro een bepaling opgenomen volgens welke "Onze Minister" (toen de minister van Justitie, sinds 1 januari 2005 de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie) de verkrijging of verlening van het Nederlanderschap kan intrekken, indien zij berust op een door de betrokken persoon gegeven valse verklaring of bedrog, dan wel op het verzwijgen van enig voor de verkrijging of verlening relevant feit. Deze bepaling is in haar bewoording niet beperkt tot naturalisatiebesluiten die gegeven zijn na haar inwerkingtreding. Dat ook eerdere naturalisatiebesluiten op de voet van art. 14 lid 1 kunnen Pro worden ingetrokken, wordt bevestigd door art. II lid 1 van de Rijkswet van 21 december 2000, luidend:
"1. De intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 14, eerste lid, werkt niet verder terug dan tot het tijdstip van inwerkingtreding van deze Rijkswet, indien het Nederlanderschap voor dat tijdstip is verleend."
Ten aanzien van de betekenis die aan de aldus gecreëerde intrekkingsbevoegdheid moet worden toegekend, is in de Nota naar aanleiding van het verslag het volgende opgemerkt:
" ... Genoemd artikellid schept de bevoegdheid tot ongedaanmaking van de onterechte, door frauduleus handelen bewust bewerkstelligde verlening of verkrijging van het Nederlanderschap door intrekking van het daaraan ten grondslag liggende besluit of bevestiging. Het betreft hier een correctieve maatregel. De situatie die is ontstaan doordat onjuiste gegevens zijn verstrekt of de juiste relevante gegevens zijn verzwegen moet dan in beginsel worden teruggebracht naar de situatie zoals die zou zijn indien de juiste gegevens waren verstrekt. In het algemeen kan niet worden aanvaard, dat een vreemdeling die als gevolg van frauduleus handelen het Nederlanderschap verkrijgt, dat Nederlanderschap ook behoudt. Dat zou onrechtvaardig zijn ten opzichte van hen die geen onjuiste gegevens hebben verstrekt en daarom niet in aanmerking zijn gekomen voor het Nederlanderschap. Omdat het gaat om een correctie van de gevolgen van frauduleus handelen, is in beginsel irrelevant of de onjuiste gegevens zijn aangevoerd door de al dan niet meerderjarige betrokkene zelf of namens hem door een derde, bijvoorbeeld de wettelijk vertegenwoordiger of de gemachtigde. Het gaat erom of de fraude hem kan worden toegerekend. Uitgangspunt zal zijn, dat bij geconstateerde fraude ook daadwerkelijk tot intrekking zal worden overgegaan. Er kan evenwel in een voorkomend geval sprake zijn van bijzondere individuele omstandigheden om alsnog van de intrekking af te zien. Omdat het mogelijk moet kunnen zijn om op grond van zulke bijzondere omstandigheden en na afweging van de daarbij betrokken belangen te besluiten het ten onrechte verkregen Nederlanderschap niet te ontnemen - waarbij onder meer gedacht kan worden aan overheidsfouten die mede tot de onterechte verlening hebben geleid - is gekozen voor een "kan"-bepaling. Bij of krachtens algemene maatregel van rijksbestuur zal de formele en materiële gang van zaken bij de intrekkingsprocedure nader worden geregeld. Mede daartoe is bij nota van wijziging artikel 23 aangepast Pro.
(...) Intrekking zal slechts overwogen worden indien betrokkene, ware de fraude of bedrog tijdig bekend geweest, niet voor naturalisatie in aanmerking was gekomen. (...) kan worden geantwoord dat ook indien betrokkene aanvankelijk valse documenten heeft overgelegd en alsnog echte documenten produceert met dezelfde inhoudelijke gegevens, bezien zal worden of tot intrekking van het Nederlanderschap zal worden overgegaan. Ook hier is mijn uitgangspunt, dat de verleende naturalisatie wordt ingetrokken en de betrokkene op grond van zijn nieuwe documenten een optie- of naturalisatieprocedure kan starten. Is de intrekking echter als niet opportuun of disproportioneel te bestempelen, dan zal daarvan worden afgezien.
(...) Ik wijs er (...) op dat de intrekking van het Nederlanderschap geen strafrechtelijke sanctie, maar een bestuursrechtelijke handeling betreft. Het gaat om een correctie van een ten onrechte verleende naturalisatie."
(Kamerstukken II 1998-1999, 25891 (R 1609), nr. 5, blz. 22 - 23)
Art. 14 lid 1 RWN Pro spreekt zeer in het algemeen over verlening van het Nederlanderschap en geeft daarmee geen grond om aan deze regeling een categorie verleningen van Nederlanderschap onttrokken te achten waarbij de valse verklaring of het bedrog betrekking heeft gehad op de personalia van de persoon aan wie het Nederlanderschap is verleend. Ook de wetsgeschiedenis geeft voor het maken van dit onderscheid geen grond. Integendeel is, zoals ook door de rechtbank is vermeld, in de parlementaire geschiedenis het belang van de rechtszekerheid waar het gaat om de verlening en het verlies van het Nederlanderschap benadrukt. Deze overweging geldt evenzeer voor gevallen waarin de valse verklaring of het bedrog betrekking heeft gehad op de personalia van de betrokkene als voor andere gevallen.
In het licht van dit alles moet worden aangenomen dat de regeling van art. 14 lid 1 mede Pro betrekking heeft op gevallen als het onderhavige, waarin de aanvrager zijn personalia niet juist heeft opgegeven en het naturalisatiebesluit hem derhalve niet met de juiste personalia aanduidt, doch wel duidelijk is op welke fysieke persoon het besluit betrekking heeft. Uit het systeem en de strekking van de wet volgt derhalve dat ook in dat geval een naturalisatiebesluit, verleend onder de werking van de RWN zoals deze sinds 1 april 2003 luidt, rechtsgevolg heeft, zolang het niet met toepassing van art. 14 lid 1 is Pro ingetrokken.
Het beroep dat de Staat in dit verband doet op de Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap 2003 kan niet tot een andere conclusie leiden. Deze door het Ministerie van Justitie opgestelde Handleiding heeft geen bijzondere betekenis voor de uitleg van de wet.
3.4.4 Het naturalisatiebesluit in de onderhavige zaak is echter genomen onder de werking van de RWN zoals deze vóór 1 april 2003 luidde. Derhalve geldt op grond van hetgeen hiervóór in 3.4.2 is overwogen, voor dit besluit in beginsel dat, nu daarin valse persoonsgegevens zijn opgenomen, het betrokkene niet identificeert, en dat het daarom geen rechtsgevolg heeft.
De Rijkswet van 21 december 2000 bevat geen bepaling die aan vóór haar inwerkingtreding genomen doch rechtsgevolg missende naturalisatiebesluiten alsnog rechtsgeldigheid verleent. Wel volgt, zoals reeds is vermeld, uit art. II lid 1 van de Rijkswet van 21 december 2000 in verbinding met art. 14 lid Pro 1 (zoals bij die Rijkswet gewijzigd) dat intrekking ook mogelijk is wanneer het Nederlanderschap is verleend vóór de inwerkingtreding van die Rijkswet, doch in dat geval niet verder terugwerkt dan tot het tijdstip van inwerkingtreding daarvan. Hiermee is echter niet alsnog rechtsgevolg verleend (zij het met mogelijkheid van intrekking) aan naturalisatiebesluiten die vóór die inwerkingtreding zijn genomen maar ingevolge het toen geldende recht rechtsgevolg misten.
3.5 Het vorenoverwogene brengt mee dat het middel slaagt en dat de bestreden beschikking van de rechtbank moet worden vernietigd.
De rechtbank heeft vastgesteld dat [verweerder] het naturalisatiebesluit heeft verkregen met gebruikmaking van valse persoonsgegevens; deze vaststelling is in cassatie niet bestreden. In zijn beschikking van 11 november 2005 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat bijzondere omstandigheden kunnen meebrengen dat de betrokkene desondanks wel voldoende geïdentificeerd was en de aanvrager door het totstandgekomen naturalisatiebesluit wel het Nederlanderschap heeft verworven. Hiervoor is nodig dat, ondanks de onjuistheid van de verschafte persoonsgegevens, omtrent de ware identiteit van de aanvrager bij de instanties die de aanvraag moesten onderzoeken en beoordelen, een zodanige duidelijkheid heeft bestaan, dat niet gezegd kan worden dat de onjuistheid van de persoonsgegevens hun onderzoek en beoordeling belemmerd heeft.
De gedingstukken houden geen beroep in op dergelijke bijzondere omstandigheden. Nu echter de uitspraak van de rechtbank is gedaan voordat de beschikking van de Hoge Raad van 11 november 2005 over het bestaan van de bedoelde uitzondering duidelijkheid bracht, moet verwijzing volgen, zodat partijen hun stellingen desgewenst kunnen aanpassen naar aanleiding van hetgeen in die en de onderhavige beschikking is overwogen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt de beschikking van de rechtbank te 's-Gravenhage van 28 april 2005;
verwijst het geding naar het gerechtshof te 's-Gravenhage ter verdere behandeling en beslissing.
Deze beschikking is gegeven door de vice-president J.B. Fleers als voorzitter en de raadsheren O. de Savornin Lohman, P.C. Kop, J.C. van Oven en W.A.M. van Schendel, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 30 juni 2006.