Uitspraak
2 mei 2003
Eerste Kamer
Nr. C02/209HR
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE GEMEENTE NUNSPEET, gevestigd te Nunspeet,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders,
t e g e n
[verweerster], gevestigd te [vestigingsplaats],
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. E. van Staden ten Brink.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerster in cassatie - verder te noemen: [verweerster] - heeft bij exploit van 5 maart 1999 eiseres tot cassatie - verder te noemen: de Gemeente - gedagvaard voor de Rechtbank te Zutphen en gevorderd bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, de tussen partijen gesloten overeenkomst van december 1996 nietig te verklaren voor wat betreft de voorwaarde dat de te bouwen woningen alleen mogen worden verkocht aan personen die een binding hebben met de kern Elspeet (hierna: het bindingsbeding), en voor wat betreft de voorwaarde dat voor het geval de Gemeente verplicht is schade te vergoeden die belanghebbenden lijden of zullen lijden ten gevolge van de herziening van het bestemmingsplan "dorp Elspeet" en/of het besluit omtrent vrijstelling als bedoeld in artikel 19, ex artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Gemeente een regresvordering heeft op [verweerster] (hierna: het regresbeding).
De Gemeente heeft de vordering bestreden.
De Rechtbank heeft bij tussenvonnis van 5 augustus 1999 een comparitie van partijen gelast.
Bij eindvonnis van 13 juli 2000 heeft de Rechtbank voor recht verklaard dat de tussen partijen gesloten overeenkomst in december 1996 nietig is voor wat betreft het bindingsbeding, en het meer of anders gevorderde afgewezen.
Tegen dit eindvonnis heeft [verweerster] hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Arnhem.
Na bij tussenarrest van 6 november 2001 de zaak naar de rol te hebben verwezen voor akte aan de zijde van de Gemeente, heeft het Hof bij eindarrest van 7 mei 2002 het vonnis van de Rechtbank van 13 juli 2000 vernietigd voor zover daarbij het meer of anders gevorderde is afgewezen en de proceskosten zijn gecompenseerd, en, in zoverre opnieuw rechtdoende, voor recht verklaard dat de tussen partijen in december 1996 gesloten overeenkomst nietig is voor wat betreft het regresbeding en de Gemeente in de proceskosten aan de zijde van [verweerster] veroordeeld.
Het eindarrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het eindarrest van het Hof heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
[Verweerster] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot verwerping van het beroep.
De advocaat van de Gemeente heeft bij brief van 16 januari 2003 op deze conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie gaat het, kort gezegd, om de vraag of een overeenkomst waarbij een gemeente aan een particulier medewerking toezegt aan herziening of vrijstelling van een bestemmingsplan tegenover diens toezegging de eventueel daaruit voortvloeiende planschade van derden voor zijn rekening te nemen, geldig is.
3.2 De feiten waarvan in cassatie kan worden uitgegaan zijn vermeld in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 1.2-1.5. Zij komen erop neer dat de Gemeente en [verweerster] in december 1996 zijn overeengekomen dat de Gemeente medewerking zou verlenen aan de plannen van [verweerster] tot bebouwing van een perceel grond waar het geldende bestemmingsplan dat niet toeliet, op voorwaarde, voorzover in cassatie van belang, dat [verweerster] de verplichting van de Gemeente tot planschadevergoeding voor haar rekening zou nemen. Dit zogenoemde regresbeding luidt als volgt:
"(...) Indien en voorzover de gemeente verplicht is de schade te vergoeden, die belanghebbenden lijden of zullen lijden ten gevolge van de herziening van het bestemmingsplan 'Dorp Elspeet' en/of het besluit omtrent vrijstelling als bedoeld in artikel 19, ex artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening, heeft zij regres op de exploitant voor het geheel van de te vergoeden schade, rente en kosten.(...)"
3.3 In dit geding heeft [verweerster] nietigverklaring van deze overeenkomst gevorderd wat betreft het regresbeding en tevens wat betreft het eveneens in de overeenkomst opgenomen, hiervoor onder 1 vermelde, bindingsbeding. De Rechtbank heeft de vordering met betrekking tot het regresbeding afgewezen en de overeenkomst uitsluitend wat het bindingsbeding betreft nietig verklaard. In hoger beroep heeft [verweerster] de afwijzing van haar vordering met betrekking tot het regresbeding bestreden. De geldigheid van het bindingsbeding is noch in hoger beroep noch in cassatie aan de orde gesteld.
3.4 Het Hof heeft de overeenkomst wat betreft het regresbeding nietig verklaard. De motivering van dat oordeel kan als volgt worden samengevat.
3.4.1 Het vaststellen en wijzigen van een bestemmingsplan en het verlenen van vrijstelling van een geldend bestemmingsplan zijn bij uitstek overheidstaken. De wet voorziet in het verhaal van bepaalde uit de uitoefening van die taak voor de gemeente voortvloeiende kosten, maar niet in het verhaal van kosten van planschade die ingevolge art. 49 Wet Pro op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) voor rekening van de gemeente blijven (rov. 3.6). Bij de beantwoording van de vraag of het sluiten van een overeenkomst als deze een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrechtelijke stelsel van de WRO oplevert, is het feit dat kostenverhaal langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten een belangrijke aanwijzing dat verhaal langs privaatrechtelijke weg ook is uitgesloten (rov. 3.7).
3.4.2 De plicht van de gemeente tot vergoeding van planschade, die ook wel wordt gezien als een schadeloosstelling in verband met rechtmatige overheidsdaad, is een uitwerking van het algemene rechtsbeginsel van gelijkheid van publieke lasten (rov. 3.8). Deze aard van de schadevergoeding brengt mee dat zij in beginsel dient te worden gedragen door de gemeenschap in de 'persoon' van de overheid (rov. 3.9). Voor andere kosten die de gemeente maakt in het kader van de uitoefening van de publieke taak op het gebied van de ruimtelijke ordening, voorziet de wet gedeeltelijk in een mogelijkheid tot verhaal, te weten exploitatiekosten - onverminderd de mogelijkheid deze kosten te verdisconteren in de gronduitgifteprijs als de gemeente eigenaar van de grond is - door middel van het sluiten van een exploitatieovereenkomst of door het heffen van een bouwgrondbelasting (baatbelasting) en kosten van ontwikkeling van het plan, het verlenen van vrijstellingen en vergunningen etc. door het heffen van leges. Gezien de rechtspraak van de bestuursrechter gaat deze kennelijk in beginsel uit van een gesloten stelsel van verhaalsmogelijkheden inzake exploitatiekosten en plankosten; alleen de zojuist genoemde instrumenten staan de gemeente ten dienste bij het verhaal van deze kosten (rov. 3.10 en 3.11). Dat geen wettelijke regeling terzake van het verhaal van planschadekosten bestaat, bevestigt het uitgangspunt dat de overheid die kosten zelf moet dragen en niet via het sluiten van een privaatrechtelijke overeenkomst kan verhalen (3.12). In gevallen waarin met een besluit tot wijziging van het planologisch regime in het bijzonder of zelfs uitsluitend particuliere belangen worden gediend, zoals in het onderhavige geval, zou verhaal niet altijd onredelijk zijn, maar gegeven het stelsel van de WRO vergt dit een uitdrukkelijke wettelijke grondslag (rov. 3.13 en 3.14).
3.4.3 Daarbij is mede, vanuit het oogpunt van rechtsbescherming van de burger, van belang dat in een situatie waarin een overeenkomst als deze wordt gesloten, diens belangen op geen enkele wijze zijn gewaarborgd. De burger die plannen als deze wil realiseren, is nu eenmaal aangewezen op medewerking van de gemeente en derhalve genoopt een beding als dit te aanvaarden, terwijl hij de financiële gevolgen daarvan niet kan overzien en - omdat hij niet betrokken is bij de vaststelling van eventuele planschade en in de bestuursrechtelijke procedure niet als belanghebbende wordt aangemerkt - niet kan beïnvloeden (rov. 3.15 en 3.16). Het ligt op de weg van de wetgever hiervoor - desgewenst - een voorziening te treffen (rov. 3.17).
3.4.4 Voor het voorgaande is steun te vinden in de Nota Grondbeleid die de regering aan de Tweede Kamer heeft voorgelegd (Kamerstukken II 2000/01, 27 581, nr. 2) (rov. 3.18). Ook de rechtspraak van de Hoge Raad over de exploitatieovereenkomst wijst in deze richting (rov. 3.19) en de beslissing van de Afdeling Bestuursrechtspraak van 12 januari 1999, BR 1999, p. 685, doet hieraan geen afbreuk (rov. 3.20).
3.4.5 Een beding in een overeenkomst tussen een gemeente en een belanghebbende, inhoudende dat in ruil voor de medewerking van de gemeente aan wijziging van het planologisch regiem de belanghebbende de eventuele aansprakelijkheid voor planschadevergoedingen van de gemeente overneemt, is derhalve in strijd met het stelsel van de WRO en doorkruist dat op ontoelaatbare wijze. Het beding is nietig (rov. 3.21).
3.5 Onderdeel 1a bestrijdt dit oordeel met het betoog dat het stelsel van de WRO een overeenkomst als deze wel toestaat: het al dan niet optreden van planschade en de omvang daarvan zijn omstandigheden waarmee de gemeente bij een besluit tot het al dan niet wijzigen van een planologisch regiem rekening mag houden en de WRO laat toe in verband daarmee medewerking aan een zodanige wijziging te weigeren. Omdat een belanghebbende dat bezwaar kan wegnemen door zich bereid te verklaren de kosten van planschade te dragen, valt aan te nemen dat het de gemeente vrijstaat die bereidheid als voorwaarde te stellen voor haar medewerking en daarover met de belanghebbende te contracteren. Dit een en ander gaat althans op, aldus onderdeel 1b, voorzover de wijziging van het planologisch regiem geheel of in overwegende mate plaatsvindt met het oog op het belang van een belanghebbende. Onderdeel 2 bestrijdt in 8 subonderdelen een aantal door het Hof voor zijn andersluidende oordeel gebruikte argumenten.
3.6.1 Bij een besluit tot vaststelling of herziening van een bestemmingsplan dient voor de gemeenteraad het - algemene - belang van een goede ruimtelijke ordening het criterium te zijn voor het al dan niet nemen van het besluit en aangenomen moet worden dat hetzelfde geldt voor een besluit tot het verlenen van vrijstelling van een bestemmingsplan (deze besluiten zullen hierna ook gezamenlijk worden aangeduid als (een besluit tot) herziening). Weliswaar dient de gemeente in dat kader de met het besluit gemoeide belangen van particulieren in haar belangenafweging te betrekken en kan zich de situatie voordoen dat een voorgenomen herziening in overwegende mate het belang dient van een of meer particulieren van wie het initiatief om tot herziening te komen is uitgegaan, maar ook in dat geval mag de gemeente slechts tot herziening besluiten als het algemene belang van een goede ruimtelijke ordening daarmee gediend is, welk belang de gemeente in het kader van de uitoefening van haar publieke taak dient te behartigen.
3.6.2 Bij een beding als het onderhavige gaat het om schade die een belanghebbende lijdt tengevolge van een door de gemeente in de uitoefening van haar publieke taak op het gebied van de ruimtelijke ordening genomen besluit tot herziening, voorzover deze schade ingevolge art. 49 WRO Pro voor rekening van de gemeente komt. De wet voorziet niet in de mogelijkheid van verhaal van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan deze wettelijke verplichting tot vergoeding van planschade. Bij aanvaarding van de geldigheid van een dergelijke beding zou de gemeente die kosten echter door het bedingen van een tegenprestatie in het kader van een privaatrechtelijke overeenkomst ten laste kunnen brengen van particulieren die (in het bijzonder) voordeel hebben van het herzieningsbesluit.
3.6.3 Voorzover de wet wel voorziet in verhaal van kosten die voortvloeien uit de uitoefening van de gemeentelijke taak op het gebied van de ruimtelijke ordening, zijn aan die verhaalsmogelijkheden beperkingen verbonden. Zo brengt de strekking van art. 42 WRO Pro - verhoging van de rechtszekerheid voor grondeigenaren - mee dat de gemeente, indien zij een financiële bijdrage tot verhaal van exploitatiekosten bedingt, haar uit die overeenkomst voortvloeiende aanspraken niet geldend kan maken als de bepalingen van de toepasselijke exploitatieverordening niet in acht zijn genomen (HR 16 februari 1996, nr. 15933, NJ 1996, 608, HR 17 november 2000, nr. C98/374, NJ 2001, 580 en HR 13 april 2001, nr. C99/161, NJ 2001, 581). Afgezien van de mogelijkheid tot verhaal door verdiscontering in de gronduitgifteprijs in gevallen waarin de gemeente eigenaar van de grond is, voorziet de wet daarnaast slechts in de mogelijkheid tot verhaal van exploitatiekosten op particulieren door het heffen van baatbelasting, terwijl (sommige) plankosten door het heffen van leges kunnen worden verhaald. Met betrekking tot die heffingen staat voor de burger de mogelijkheid van bezwaar en eventueel beroep op de belastingrechter open.
3.6.4 Gelet op de in 3.6.3 vermelde beperkingen die zijn verbonden aan de in de wet voorziene verhaalsmogelijkheden op het gebied van de ruimtelijke ordening en de mate waarin de belangen van de burger in het kader van die regelingen worden beschermd, heeft het Hof met juistheid overwogen dat het ontbreken van rechtsbescherming voor de particulier die een overeenkomst als bedoeld in 3.6.2 met de gemeente sluit, zich verzet tegen aanvaarding van de geldigheid van een beding als dit. De omstandigheid dat de gemeente, zoals onderdeel 2.e op zichzelf terecht betoogt, gehouden is bij een overeenkomst als deze haar wederpartij zoveel mogelijk te betrekken in de vaststelling van de planschadevergoeding en diens belang zoveel mogelijk te behartigen, is in dit verband van onvoldoende gewicht. Die omstandigheid brengt immers geenszins mee dat de rechtspositie van deze particulier gelijkwaardig is aan die van iemand die bij de vaststelling van de vergoeding door de gemeenteraad en bij een eventueel daarop volgende bestuursrechtelijke procedure rechtstreeks betrokken is. Dat nadeel doet onmiskenbaar tekort aan de voor een particulier in een situatie als deze gewenste rechtsbescherming. Daarbij is van belang dat, zoals het Hof heeft overwogen, de particulier met bouwplannen is aangewezen op de medewerking van de gemeente. De in onderdeel 2.d genoemde mogelijkheden van de burger om zich in bepaalde gevallen door middel van bestuurs- of civielrechtelijke procedures ertegen te verzetten dat een gemeente als voorwaarde voor haar medewerking aan een besluit tot herziening de aanvaarding van een beding als het onderhavige stelt, zijn niet voldoende om het argument te ontzenuwen dat de particulier met bouwplannen in die zin in een afhankelijke positie verkeert dat hij praktisch gesproken is aangewezen op medewerking van de gemeente.
3.6.5 De hiervoor uiteengezette bezwaren tegen het aanvaarden van de geldigheid van een beding als het onderhavige zijn van dien aard dat zij zich ook verzetten tegen het maken van een uitzondering voor gevallen waarin een herziening in overwegende mate een particulier belang dient en het op zichzelf redelijk zou kunnen zijn dat de planschadevergoeding uiteindelijk - geheel of ten dele - voor rekening van die particulier(en) komt of voor gevallen waarin partijen tevoren het verhaalsbedrag tot een maximum beperken, onder meer omdat elke wettelijke maatstaf ontbreekt ter bepaling van het deel van de planschadevergoeding dat door middel van de overeenkomst ten laste van de particulier zou mogen worden gebracht. Alleen een wettelijke regeling, waarbij de nodige grenzen zouden kunnen worden gesteld, zou in die bezwaren kunnen voorzien. Blijkens de ook door het Hof vermelde Nota Grondbeleid van 2001 (Kamerstukken II 2000/01, 27 581, nr.2) bestaan plannen voor een zodanige regeling, maar een ontwerp daarvoor is (nog) niet ingediend.
3.6.6 Op het vorenstaande stuit het middel in al zijn onderdelen af.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verweerster] begroot op € 301,34 aan verschotten en € 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president G.G. van Erp Taalman Kip-Nieuwenkamp als voorzitter en de raadsheren A.E.M. van der Putt-Lauwers, J.B. Fleers, H.A.M. Aaftink en A.G. Pos, en in het openbaar uit- gesproken door de raadsheer F.B. Bakels op 2 mei 2003.