ECLI:NL:GHSHE:2019:383

Uitspraak

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH

Team handelsrecht

zaaknummer 200.206.603/01

arrest van 5 februari 2019

in de zaak van

Provincie Noord- Brabant

gevestigd te ‘s-Hertogenbosch,

appellante in het principaal hoger beroep,

geïntimeerde in het incidenteel hoger beroep,

hierna aan te duiden als de provincie,

advocaat: mr. J.A.M. van Heijningen te ’s-Hertogenbosch,

tegen

1.[de vennootschap] ,

2.
[geïntimeerde 2] ,

3.
[geïntimeerde 3] ,

alle gevestigd dan wel wonende te [vestigings- en woonplaats] ,

geïntimeerden in het principaal hoger beroep,

appellanten in het incidenteel hoger beroep,

hierna aan te duiden als [geintimeerden c.s.] ,

advocaat: mr A.B. Lever te Apeldoorn,

als vervolg op het door het hof gewezen tussenarrest van 8 mei 2018 in het hoger beroep van het door de rechtbank Oost- Brabant, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, onder zaaknummer C/01/292045 / HA ZA 15-254 gewezen vonnis van 21 september 2016.

5.Het verloop van de procedure

Het verloop van de procedure blijkt uit:

het arrest van 8 mei 2018 waarbij pleidooi werd bepaald;
het pleidooi, waarbij partijen pleitnotities hebben overgelegd.

Het hof heeft daarna een datum voor arrest bepaald. Het hof doet recht op bovenvermelde stukken en de stukken van de eerste aanleg

6.De beoordeling

In het principaal en incidenteel hoger beroep

6.1.

In dit hoger beroep kan worden uitgegaan van de volgende feiten. Het hof heeft de feitenweergave van de rechtbank, waar nodig, aangepast, verbeterd en aangevuld.

De heer [geïntimeerde 2] en mevrouw [geïntimeerde 3] exploiteren sinds 1995 (eerst via hun maatschap [maatschap] , later via [de vennootschap] ) een nertsenhouderij aan de [adres 1] in [vestigingsplaats 1] .

Op 20 juli 2004 hebben de Gedeputeerde Staten van de Provincie Noord-Brabant (hierna: Gedeputeerde Staten) het ontwerp reconstructieplan Peel en Maas opgesteld. In dit reconstructieplan is het betreffende gebied ingedeeld in zogenaamde extensiveringsgebieden, verwevingsgebieden en landbouwontwikkelingsgebieden. Volgens het reconstructieplan lag de nertsenhouderij in een extensiveringsgebied. De provincie stond in dergelijke gebieden geen uitbreiding toe van intensieve veehouderijen (waaronder ook een nertsenhouderij valt) en de provincie streefde naar verplaatsing van intensieve veehouderijen uit dergelijke gebieden.

In 2004 hebben er gesprekken plaatsgevonden tussen de heer [geïntimeerde 2] , de gemeente Sint Anthonis (hierna: de gemeente) en de provincie. In het besprekingsverslag van
9 november 2004 (productie 1 bij dagvaarding) staat onder meer:

“Doel van het gesprek:- De ondernemer[hof: de heer [geïntimeerde 2] ]
heeft aangegeven geïnteresseerd te zijn in de mogelijkheden om zich te vestigen, c.q. om uit te breiden in het Landbouwontwikkelingsgebied (LOG). […]

Toelichting / vraag van de ondernemer:- Het nertsenbedrijf ligt in extensiveringsgebied, type natuur, tegen de EHS. Dit biedt onvoldoende mogelijkheden voor de toekomst; de heer [geïntimeerde 2] wil uitbreiden. Aangezien uitbreiding niet op deze locatie mogelijk is, zou dat op een andere locatie moeten, met uitbreidingsruimte voor ± 10.000 teven. Hiervoor is een behoorlijke oppervlakte nodig, d.w.z. een kavel van 3-4 ha […]- Wat zijn de mogelijkheden in het kader van bijvoorbeeld de VIV?[…]

VervolgVooralsnog dient de situatie van de heer [geïntimeerde 2] te worden meegenomen door de Task Force die het LOG Sint Anthonis nader uitwerkt.

Acties[…]2. De mogelijkheden van de VIV beoordelen.”

Op 22 april 2005 hebben de Provinciale Staten van de provincie Noord-Brabant (hierna: PS) het Reconstructieplan Peel en Maas vastgesteld.

Op 6 februari 2006 heeft een gesprek plaatsgevonden waarvan een verslag als onderdeel van productie 6 bij conclusie van antwoord in het geding is gebracht. In het besprekingsverslag staat onder meer:

“Onderwerp

Uitvoering VIV 2006

[…]

De regeling aan [geïntimeerde 2] uitgelegd. [geïntimeerde 2] wil het liefst zo snel mogelijk verplaatsen. Hij is al geruime tijd in zijn eigen gemeente maar ook in de omliggende gemeenten aan het zoeken naar een vervangende locatie. Dit wil tot op heden niet lukken. Hij geeft aan dat nertsenbedrijven niet met open armen worden ontvangen.

Aangegeven dat het verkrijgen van een vervangende locatie een verantwoordelijkheid blijft van de deelnemer. De provincie heeft alleen een toetsende rol. Als we iets meer kunnen betekenen dan zijn we hiertoe uiteraard bereid. [geïntimeerde 2] is niet echt enthousiast.

Bijzonderheden

[geïntimeerde 2] wil naast de VIV-vergoeding een beëindigingssubsidie verkrijgen van de gemeente. […] Aangegeven dat de VIV-regeling niet toestaat dat er van meerdere beëindigingsregelingen / subsidies gebruik wordt gemaakt.

[…]

Inschatting MaRwc

Verzoeker wil daadwerkelijk verplaatsen maar heeft geen concrete stappen gezet. Hij heeft al becijferd dat de VIV-vergoeding in zijn situatie niet toereikend zal zijn. Ook het verkrijgen van een vervangende locatie zal moeilijk worden.”

In april, mei en juni 2006 hebben er nog meer gesprekken plaatsgevonden tussen de heer [geïntimeerde 2] , de gemeente en de provincie, steeds in aanwezigheid van een vertegenwoordiger van ZLTO, over het landbouwontwikkelingsgebied De Driehoek (hierna: LOG De Driehoek). In gespreksaantekeningen van 24 april 2006 (productie 57A van [geintimeerden c.s.] ) staat onder meer:

“ [geïntimeerde 2] , [adres 1]heeft bouwblok > 2,5 ha nodig”

In de aantekeningen van een gesprek op 10 mei 2006, waarbij aanwezig waren vertegenwoordigers van de provincie, gemeente, de heer [vertegenwoordiger van ZLTO] van ZLTO en de heer [geïntimeerde 2] (productie 52F en 57B van [geintimeerden c.s.] ) staat onder meer:

“bouwblok 1,5 ha , beperkingen? Plafond qua grootte. 2,5 ha is plafond. Reconstr. plan kan niet opgerekt worden tot 3 ha. ook niet mogelijk in nieuw plan”

In de gespreksaantekeningen van 14 juni 2006 (productie 52G en 57B van [geintimeerden c.s.] ) staat onder meer:

“2,5 ha echt maximum3 ha is de wens”

Op 29 juni 2006 hebben de heer [geïntimeerde 2] en mevrouw [geïntimeerde 3] een perceel aan het [adres 2] te [vestigingsplaats 2] gekocht en geleverd gekregen. Op 23 oktober 2006 hebben de heer [geïntimeerde 2] en mevrouw [geïntimeerde 3] een perceel dat grensde aan het [adres 2] gekocht en geleverd gekregen (hierna tezamen aan te duiden als: het [adres 2] ). Het [adres 2] lag in een verwevingsgebied, waarin op grond van het reconstructieplan uitbreiding van intensieve veehouderijen op duurzame locaties onder voorwaarden mogelijk was tot een bouwblok van 2,5 ha, zij het dat voor een bouwblok van meer dan 1,5 ha goedkeuring van de provincie nodig was.

Op 4 oktober 2006 wordt bij de Tweede Kamer het wetsvoorstel betreffende de Wet verbod pelsdierhouderij ingediend. De daarbij gevoegde Memorie van Toelichting bevat onder meer de navolgende passage:

“De nertsenhouders die onder de uitgestelde werking van de verboden van artikel 2 vallen, zullen slechts zijn uitgezonderd voor zover het aantal gehouden nertsen niet meer bedraagt dan het aantal dat vergund is op het moment van inwerkingtreding van de wet.”

Op 31 januari 2007 sloten de heer [geïntimeerde 2] en de provincie op grond van de regeling Verplaatsing Intensieve Veehouderij (hierna: VIV-regeling) twee overeenkomsten, te weten de “Overeenkomst van koop van een registergoed (Verplaatsing intensieve veehouderij)” en de “Overeenkomst van voortgezet gebruik van een registergoed (Bedrijfsgebouwen)” (hierna tezamen aan te duiden als: de VIV-overeenkomst), waarbij onder meer de provincie een gedeelte van de locatie [adres 1] van de heer [geïntimeerde 2] kocht (met een recht van terugkoop). In de VIV-overeenkomst was opgenomen dat de heer [geïntimeerde 2] verplicht is vóór 31 december 2012 de verplaatsing van zijn bedrijf af te ronden.

Bij brief van 17 april 2007 (productie 5 bij dagvaarding) berichtte de provincie aan de heer [geïntimeerde 2] dat zij de locatie [adres 2] in het kader van de VIV-regeling aanmerkt als een duurzame inplaatsingslocatie. In de brief staat voorts:

“
Wellicht ten overvloede wijzen wij u er verder op dat u voor de vestiging van uw bedrijf te maken heeft met het vigerende bestemmingsplan op de betreffende locatie en dat u diverse gemeentelijke vergunningen nodig heeft voor het oprichten en in werking hebben van uw bedrijf. Wij adviseren u hierover contact op te nemen met de gemeente.”

Bij uitspraak van 30 mei 2007 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een aantal onderdelen van het reconstructieplan vernietigd, waardoor de goedkeuringsbevoegdheid van de provincie ten aanzien van bouwblokken van meer dan 1,5 ha was vervallen en gemeenten exclusief bevoegd waren om over uitbreiding van een bouwblok in een verwevingsgebied tot 2,5 ha te beslissen.

Bij brief van 9 januari 2008 stuurde de provincie aan de heer [geïntimeerde 2] een overzicht van de te slopen gebouwen op het [adres 2] . Daarna zijn de heer [geïntimeerde 2] en mevrouw [geïntimeerde 3] gestart met de sloop van de oude gebouwen en de opbouw van de nertsenhouderij aan het [adres 2] .

De gemeente heeft op aanvrage van [geintimeerden c.s.] bij besluit van 25 augustus 2008 het bouwblok van het [adres 2] vergroot tot 1,5 ha.

Op 30 juni 2009 hebben Gedeputeerde Staten (verder: GS) het ontwerp Verordening ruimte Noord-Brabant, fase 1 opgesteld. Hierin was bepaald dat in een verwevingsgebied uitbreiding van bouwblokken voor intensieve veehouderij is toegestaan tot een maximum van 1,5 ha op een duurzame locatie en dat GS hiervan ontheffing kunnen verlenen, ertoe strekkende dat op een duurzame locatie uitbreiding van een bouwblok voor de intensieve veehouderij is toegestaan tot een maximum van 2,5 ha.

Op 10 juli 2009 werd bij de provincie een Burgerinitiatief ingediend, met het doel het beperken van (de uitbreiding en nieuwvestiging van) intensieve veehouderijen in verwevingsgebieden en landbouwontwikkelingsgebieden.

Op 16 februari 2010 verzocht [geintimeerden c.s.] de gemeente om het bouwblok van het [adres 2] uit te breiden naar 2,49 ha.

Op 11 maart 2010 hebben GS naar aanleiding van het Burgerinitiatief een memorie van antwoord bij de PS neergelegd ten aanzien van het ontwerp Verordening ruimte Noord-Brabant, waarin zij voorstellen om de omvang van een bouwblok in verwevingsgebieden te beperken tot maximaal 1,5 ha.

PS hebben op 19 maart 2010 het Voorbereidingsbesluit ontwikkelingen intensieve veehouderij (hierna: het Voorbereidingsbesluit) genomen. Hierin is opgenomen dat in de verwevingsbieden uitbreiding van bouwblokken tot maximaal 1,5 ha is toegestaan op een duurzame locatie.

PS hebben op 23 april 2010 de Verordening ruimte, fase 1 vastgesteld. De Verordening ruimte, fase 1 is op 1 juni 2010 in werking getreden. Hierin is ten aanzien van verwevingsgebieden bepaald dat uitbreiding van een bouwblok voor de intensieve veehouderij is toegestaan tot een maximum van 1,5 ha op een duurzame locatie. In de verordening zijn ontheffingsmogelijkheden opgenomen voor lopende zaken in verwevingsgebieden, inhoudende dat GS een ontheffing voor uitbreiding van een bouwblok tot 2,5 ha kunnen verlenen, indien sprake is van een aantoonbaar concreet initiatief tot verplaatsing.

De gemeente verzocht naar aanleiding van het verzoek van [geintimeerden c.s.] van 16 februari 2010, op 4 november 2010 aan de provincie om ontheffing van de bouwblokbeperking te verlenen aan [geintimeerden c.s.]

Op 25 februari 2011 werd de Verordening ruimte 2011 (hierna: de VR 2011) vastgesteld (productie 42 bij conclusie van antwoord). In de VR 2011 is in artikel 9.3 lid 1 aanhef en onder d bepaald:

“Een bestemmingsplan dat is gelegen in een verwevingsgebied bepaalt dat bouwblokken voor intensieve veehouderij die kleiner zijn dan 1,5 hectare tot een omvang van ten hoogste 1,5 hectare mogen uitbreiden op een duurzame locatie”

In artikel 9.5 lid 1 en lid 2 VR 2011 is bepaald dat GS in geval van een verplaatsing van een intensieve veehouderij ontheffing kunnen verlenen van artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d tot ten hoogste 2,5 ha in een verwevingsgebied, indien voldoende concrete initiatieven waren ontplooid.

In artikel 9.5 lid 4 VR 2011 is bepaald:

“Van een voor 20 maart 2010 daterend concreet initiatief tot verplaatsing van een intensieve veehouderij als bedoeld in het tweede lid, onder a, is sprake indien voor 20 maart 2010 het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat planologische medewerking aan deze verplaatsing zal worden verleend. Gerechtvaardigd vertrouwen kan slechts worden aangenomen voor zover sprake is van een voor 20 maart 2010 ingediende schriftelijke aanvraag tot verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie en waarvan het college van burgemeester en wethouders c.q. de raad dan wel een daartoe krachtens een voor 20 maart 2010 genomen mandaatbesluit bevoegde ambtenaar schriftelijk te kennen heeft gegeven hieraan zijn medewerking te verlenen. Bovendien moet voldaan worden aan het bepaalde in artikel 9.4, vijfde lid, onder a en c.”

Bij e-mail van 31 maart 2011 (productie 55 bij dagvaarding) heeft de gemeente aan de provincie onder meer bericht:

“Tevens is het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Sint Anthonis voornemens het bouwblok behorend bij perceel [adres 2] te [vestigingsplaats 2] te vergroten tot een omvang van 2.5 ha.”

Bij besluit van 4 juli 2011 weigerden GS de door de gemeente op 4 november 2010 verzochte ontheffing te verlenen. In het besluit van 4 juli 2011 (productie 34 bij dagvaarding) staat onder meer:

“Wij constateren evenwel dat een schriftelijk stuk ontbreekt waaruit blijkt dat het college van burgemeester en wethouders c.q. de raad dan wel een daartoe krachtens een vóór 20 maart 2010 genomen mandaat besluit bevoegde ambtenaar, te kennen heeft gegeven hieraan medewerking te verlenen. Uit de schriftelijke instemming door de gemeente moet blijken dat onvoorwaardelijk medewerking zal worden verleend aan een wijziging van het planologisch regime. Daarmee wordt aangegeven dat er serieuze en onvoorwaardelijke stappen zijn gezet door een initiatiefnemer én de gemeente. Dit betekent dat uit een schriftelijke instemming van de gemeente, in relatie tot de aanvraag, de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de uitbreiding vast moet staan.”

De gemeente en [geintimeerden c.s.] hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van
4 juli 2011 waarbij GS weigerden ontheffing te verlenen. [geintimeerden c.s.] hebben in dat bezwaar onder meer aangevoerd dat de artikelen 9.3 lid 1 aanhef en onder d, en 9.5 lid 4 van VR 2011 onverbindend zijn. In het bezwaarschrift van de gemeente (productie 36 bij dagvaarding) is onder meer het volgende aangevoerd:

“Het bouwblok [adres 2] heeft een oppervlakte van 1,5 ha. Om de nertsenhouderij volledig te kunnen verplaatsen en tijdig tot een afgeronde verplaatsing te komen in de zin van de hiervoor aangehaalde overeenkomst, heeft [geïntimeerde 2] bij brief van 16 februari 2010 (bijlage 3) verzocht om planologische medewerking aan de uitbreiding van het bouwblok tot 2,5 hectare. Uw college had reeds bij brief van 17 april 2007 (kenmerk [disnr.] , bijlage 4) aangegeven de locatie [adres 2] als duurzame inplaatsingslocatie te zien.

Van meet af aan is duidelijk geweest dat de gemeente Sint Anthonis zich (eveneens) zou inspannen om de verplaatsing te realiseren, anders gezegd: haar planologische medewerking zou verlenen”

Het bezwaar van [geintimeerden c.s.] en het bezwaar van de gemeente zijn op 13 maart 2012 ongegrond verklaard. De gemeente en [geintimeerden c.s.] hebben beroep ingesteld tegen deze beslissingen op bezwaar. In beroep hebben [geintimeerden c.s.] de gronden dat de artikelen 9.3 lid 1 aanhef en onder d, en 9.5 lid 4 VR 2011 onverbindend zijn, ingetrokken. Het beroep werd op 7 augustus 2013 door de Afdeling ongegrond verklaard, waarbij de Afdeling overwoog dat de ontheffing terecht is geweigerd.

Op 15 januari 2013 is de Wet verbod pelsdierhouderij in werking getreden, op grond waarvan pelsdierhouders binnen vier weken melding moesten doen van (onder meer) de locaties waarop dieren werden gehouden en de aantallen. [geïntimeerde 2] heeft opgegeven 6.000 dieren te houden aan de [adres 1] en 8.000 aan het [adres 2] .

[geintimeerden c.s.] houden thans nertsen op zowel de locatie [adres 1] als op het [adres 2] . [geintimeerden c.s.] beschikken, na gedeeltelijke intrekking, over een vergunning om 2.043 nertsen te houden op de [adres 1] (voor de intrekking was dit aantal 6.210). Het bouwblok aldaar is circa 0,75 ha. [geintimeerden c.s.] beschikt over een vergunning om circa 8.000 nertsen te houden op het [adres 2] op het bouwblok van 1,5 ha.

6.2.1.

In de onderhavige procedure vorderden [geintimeerden c.s.] in eerste aanleg als staat te lezen in het petitum van de dagvaarding in die instantie. Gezien de eiswijziging in hoger beroep volstaat het hof met een verwijzing naar dat petitum.

Aan de vorderingen hebben [geintimeerden c.s.] , kort samengevat, ten grondslag gelegd dat de provincie jegens hen onrechtmatig handelt en schadeplichtig is wegens schending van het in artikel 1 Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) gewaarborgde recht op ongestoord eigendom en/of wegens onrechtmatig handelen in de zin van artikel 6:162 BW door, zonder enige financiële compensatie te bieden, de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011, meer in het bijzonder de artikelen 9.3, lid 1 aanhef en onder d en 9.5 lid 4 van deze verordening, vast te stellen, uit te vaardigen en/of toe te passen, als gevolg waarvan na een voorziene verplaatsing een uitbreiding van het door [geintimeerden c.s.] gevoerde bedrijf (een nertsenfokkerij) tot een omvang van 2,49 ha niet mogelijk is gebleken, waarbij [geintimeerden c.s.] tevens het standpunt innemen dat de genoemde artikelen onverbindend zijn.

6.2.2.

De provincie heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Dat verweer zal, voor zover in hoger beroep van belang, in het navolgende aan de orde komen.

6.2.3.

In een incidenteel vonnis van 16 december 2015 heeft de rechtbank de provincie veroordeeld tot afgifte aan [geintimeerden c.s.] van bescheiden als genoemd in het dictum van dat vonnis. Tegen dat vonnis is niet geappelleerd, zodat het hof daar verder aan voorbij gaat.

6.2.4.

Bij vonnis van 23 maart 2016 heeft de rechtbank een comparitie van partijen gelast. In het bestreden eindvonnis van 21 september 2016 heeft de rechtbank voor recht verklaard dat de provincie door het vaststellen, uitvaardigen en/of toepassen van de VR 2011, in het bijzonder de artikelen 9.3 lid 1 aanhef en onder d, en 9.5 lid 4, van de VR 2011, zonder enige financiële (schade)vergoeding te bieden, jegens [geintimeerden c.s.] op grond van artikel 6:162 BW onrechtmatig handelt en dat de provincie uit dien hoofde aansprakelijk is voor alle door [geintimeerden c.s.] geleden en te lijden schade (waaronder mede dient te worden verstaan: gevolgschade). Voor het vaststellen van de omvang van die schade heeft de rechtbank partijen verwezen naar een schadestaatprocedure. Voorts is de provincie veroordeeld in de kosten van het geding.

6.3.1.

De provincie heeft in het principaal hoger beroep na een uitvoerige inleiding, waarin zij ook al vele bezwaren tegen het in eerste aanleg gewezen eindvonnis heeft aangevoerd, 23 grieven geformuleerd en geconcludeerd tot vernietiging van het beroepen vonnis en tot het alsnog niet-ontvankelijk verklaren van [geintimeerden c.s.] , althans het afwijzen van hun vorderingen.

6.3.2.

[geintimeerden c.s.] hebben in het incidenteel hoger beroep hun eis gewijzigd en vier grieven aangevoerd.

6.3.3.

Het hof is van oordeel dat met de grieven in het principaal hoger beroep en de grieven in het incidenteel hoger beroep, in onderling verband gelezen en gelet op de wijziging van eis, het geding in volle omvang opnieuw aan het oordeel van het hof wordt voorgelegd. Het hof zal de grieven dan ook niet afzonderlijk beoordelen, maar waar nodig bij de beoordeling naar de relevante grief of grieven verwijzen. Het hof zal daarbij de gewijzigde eis van [geintimeerden c.s.] tot uitgangspunt nemen en achtereenvolgens ingaan op de navolgende onderdelen van dit geding:

de wijziging van eis door [geintimeerden c.s.] ;

het gestelde niet nakomen van toezeggingen en/of bij [geintimeerden c.s.] gewekt gerechtvaardigd vertrouwen;

het beroep op onverbindendheid van de artikelen 9.3 lid 1 aanhef en onder d en artikel 9.5 lid 4 VR 2011;

onrechtmatig handelen door schending van artikel 1 EP;

ander onrechtmatig handelen jegens [geintimeerden c.s.] ;

schadevergoeding bij rechtmatig overheidshandelen;

het bewijsaanbod van [geintimeerden c.s.] ;

conclusies ten aanzien van de grieven;

de proceskosten.

a.
a) de wijziging van eis

6.4.

Bij wijze van wijziging van eis vorderen [geintimeerden c.s.] thans in hoger beroep dat het hof bij arrest, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, het vonnis waarvan beroep zal vernietigen en, opnieuw rechtdoende en alsnog:

Primair

zal verklaren voor recht dat de provincie Noord-Brabant aansprakelijk is jegens [de vennootschap] , de heer [geïntimeerde 2] en mevrouw [geïntimeerde 3] , op grond van artikel 6:74 en/of 6:162 BW voor de door hen volledig geleden en nog te lijden schade (waaronder tevens dient te worden verstaan: geleden verlies, gederfde winst en kosten) als gevolg van de niet nakoming van toezeggingen van de provincie Noord-Brabant, nader op te maken bij staat, vermeerderd met rente, en te vereffenen volgens de wet;

Subsidiair

zal verklaren voor recht dat de provincie Noord-Brabant aansprakelijk is jegens [de vennootschap] , de heer [geïntimeerde 2] en mevrouw [geïntimeerde 3] , op grond van het in strijd zijn van de verordening ruimte Noord-Brabant 2011, in het bijzonder de artikelen 9.3, lid 1 aanhef en onder d, en artikel 9.5 lid 4 van voornoemde Verordening, met een hogere regeling en/of met algemene rechtsbeginselen, en/of dat voornoemde artikelen jegens hen onverbindend zijn, ex artikel 1 EP en/of artikel 6:162 BW, voor de door hen volledig geleden en nog te lijden schade (waaronder tevens dient te worden verstaan: geleden verlies, gederfde winst en kosten) als gevolg van de niet nakoming van toezeggingen van de provincie Noord-Brabant, nader op te maken bij staat, vermeerderd met rente, en te vereffenen volgens de wet, althans zal verklaren voor recht dat de provincie Noord-Brabant door het vaststellen, uitvaardigen en/of toepassen van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011, in het bijzonder de artikelen 9.3, lid 1 aanhef en onder d, en artikel 9.5, lid 4 van voornoemde Verordening, jegens [de vennootschap] , de heer [geïntimeerde 2] en mevrouw [geïntimeerde 3] , op grond van artikel 1 EP en/of 6:162 BW onrechtmatig handelt en dat de provincie Noord-Brabant aansprakelijk is voor de door hen volledig geleden en nog te lijden schade (waaronder tevens dient te worden verstaan: geleden verlies, gederfde winst en kosten) als gevolg van de niet nakoming van toezeggingen van de provincie Noord-Brabant, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;

Meer subsidiair

zal verklaren voor recht dat de provincie Noord-Brabant aansprakelijk is jegens [de vennootschap] , de heer [geïntimeerde 2] en mevrouw [geïntimeerde 3] voor de vergoeding van geleden en nog te lijden schade als gevolg van het vaststellen, uitvaardigen en/of toepassen van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011, althans de artikelen 9.3, lid 1 aanhef en onder d en artikel 9.5, lid 4 van voornoemde Verordening, omdat toepassing hiervan onevenredig nadelige gevolgen heeft voor hen (“rechtmatige overheidsdaad” ex artikel 6:162 BW), nader op te maken bij staat, vermeerderd met rente, en te vereffenen volgens de wet,

met in alle gevallen de veroordeling van de provincie in de proceskosten van beide instanties, inclusief nakosten en vermeerderd met de wettelijke rente.

6.5.

Bij memorie van antwoord in het incidenteel hoger beroep heeft de provincie bezwaar gemaakt tegen de wijziging van eis. Zij voert daartoe aan dat [geintimeerden c.s.] met deze wijziging van eis buiten de omvang van dit geding treden, welke omvang is afgebakend door de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder te noemen de Afdeling). Voorts voert de provincie aan dat de wijziging van eis in strijd zou zijn met de goede procesorde en in strijd met het bepaalde in artikel 130 Rv.

6.6.1.

Het hof overweegt ten aanzien van de wijziging van eis als volgt.

Het zijn partijen, die door het formuleren van een eis en het formuleren van daartegen gerichte verweren de omvang van het geding bepalen. Voor zover de provincie betoogt dat [geintimeerden c.s.] buiten de omvang van het geding treden, betreft het bezwaar – gelet op de daarbij gegeven toelichting – een inhoudelijk verweer tegen de gevorderde volledige schadevergoeding. Een dergelijk inhoudelijk verweer staat niet aan toelating van de wijziging van eis in de weg, want kan bij de verdere beoordeling worden meegenomen.

Van een vermeerdering van eis is overigens naar het oordeel van het hof geen sprake, omdat [geintimeerden c.s.] ook in eerste aanleg al een verklaring voor recht vorderden tot vaststelling van aansprakelijkheid voor de volledige door hen geleden schade (vordering in de hoofdzaak sub I) op grond van onder meer hun stellingname dat de provincie door schending van artikel 1 EP bij het EVRM inbreuk maakte op hun eigendomsrecht, hetgeen volgens [geintimeerden c.s.] op grond van artikel 6:162, lid 2 BW als onrechtmatige daad moet worden aangemerkt, in welk geval – mits aan alle overige voorwaarden is voldaan – aanspraak bestaat op volledige schadevergoeding.

6.6.2.

Voor zover de provincie aanvoert dat de wijziging van eis in strijd is met een goede procesorde is het hof van oordeel dat het bezwaar niet kan slagen. De herstelfunctie van het hoger beroep brengt met zich mee dat een partij haar vordering, zoals geformuleerd in eerste aanleg, in hoger beroep kan wijzigen, mits gedaan bij de eerste daartoe bestaande gelegenheid. Voor [geintimeerden c.s.] bestond die gelegenheid pas bij het nemen van de memorie van antwoord. De provincie is daardoor niet in haar verdediging geschaad, omdat zij voldoende gelegenheid heeft gehad om bij memorie van antwoord in het incidenteel hoger beroep, die na een memorie van grieven van 147 pagina’s nog eens 74 pagina’s beslaat, en bij gelegenheid van het gehouden pleidooi verweer te voeren tegen de gewijzigde eis. Daarbij geldt bovendien dat de gewijzigde eis berust op dezelfde feitelijke onderbouwing als de vorderingen in eerste aanleg. Dat de provincie door de wijziging van eis wellicht – deels – een instantie mist, is inherent aan de herstelfunctie van het hoger beroep en levert geen grond op om de wijziging van eis ontoelaatbaar te oordelen. Naar het oordeel van het hof is de wijziging van eis dan ook niet in strijd met de goede procesorde. Recht zal worden gedaan op de gewijzigde eis, zoals hiervoor geciteerd.

b) het niet nakomen van toezeggingen en/of schending van gerechtvaardigd vertrouwen

6.7.

Aan de primair gevorderde verklaring voor recht leggen [geintimeerden c.s.] ten grondslag dat de provincie jegens hen juridisch bindende toezeggingen heeft gedaan en/of een opgewekt gerechtvaardigd vertrouwen heeft geschonden. Ter onderbouwing hiervan verwijzen zij naar hetgeen zij aanvoeren in de nummers 259 tot en met 287 van de memorie van antwoord in het principaal hoger beroep. Het hof merkt daarbij op dat [geintimeerden c.s.] niet hebben gesteld dat tussen hen en de provincie met betrekking tot de uitbreiding van hun bedrijf een overeenkomst tot stand is gekomen. Mochten zij met “juridisch bindende toezeggingen” wel bedoelen dat een overeenkomst tussen hen en de provincie tot stand is gekomen met betrekking tot de uitbreiding van hun onderneming, dan is het hof van oordeel dat [geintimeerden c.s.] in onvoldoende mate hebben onderbouwd wanneer die overeenkomst tot stand is gekomen en wat de inhoud van die overeenkomst dan precies is. Van het bestaan van een overeenkomst tussen [geintimeerden c.s.] en de provincie met betrekking tot de uitbreiding van het bouwblok aan het [adres 2] is het hof daarom niet gebleken. De overeenkomsten die zijn aangegaan in het kader van de toepassing van de VIV-regeling kunnen niet gelden als overeenkomsten met betrekking tot de uitbreiding van het bouwblok aan het [adres 2] , omdat dit overeenkomsten zijn die specifiek strekken tot uitvoering van een regeling om te voorzien in een bijdrage in de kosten van een verplaatsing van een bestaande onderneming en niet – tevens – om op enigerlei wijze bij te dragen aan een uitbreiding van een onderneming. Het hof komt hieronder nog nader terug op de uitleg van deze overeenkomsten. Voor zover [geintimeerden c.s.] aanvoeren dat sprake zou zijn van wanprestatie, is naar het oordeel van het hof niet gebleken dat de provincie is tekortgeschoten in de nakoming van een verbintenis uit overeenkomst.

6.8.

Het hof onderscheidt voorts enerzijds de juridisch bindende toezegging en anderzijds toezeggingen die kunnen dienen als basis voor een gerechtvaardigd vertrouwen.

Met betrekking tot de gestelde “juridisch bindende toezeggingen” merkt het hof op dat niet slechts sprake moet zijn van toezeggingen, maar ook van feiten of omstandigheden die met zich meebrengen dat de provincie door die toezeggingen juridisch is gebonden. Meer in het bijzonder moet het dan gaan om uitlatingen van medewerkers of organen van de provincie die bevoegd zijn om namens de provincie bindende afspraken te maken. De uitlatingen moeten, aldus [geintimeerden c.s.] zelf, een individueel en persoonsgebonden karakter hebben en zijn gericht op een specifieke situatie, concreet en ondubbelzinnig. Die specifieke situatie is dan in dit geval de mogelijkheid voor [geintimeerden c.s.] om op de nieuwe locatie aan het [adres 2] het bouwblok van maximaal 1,5 ha uit te breiden naar maximaal 2,5 ha.

6.9.

Het hof merkt allereerst op dat [geintimeerden c.s.] weinig concreet zijn in de omschrijving van de toezegging of toezeggingen die de provincie jegens hen zou hebben gedaan, zowel ten aanzien van de inhoud van de toezegging(en) als ten aanzien van de plaats en tijd waarop en de persoon of personen die de toezegging(en) zouden hebben gedaan. [geintimeerden c.s.] spreken telkens van een “toezegging omtrent de uitbreiding van de nertsenhouderij”. Daarmee is echter niet concreet gesteld hoe die toezegging dan wel luidde. Wanneer [geintimeerden c.s.] al zelf stellen dat het in het geval van toezeggingen moet gaan om uitlatingen die “zijn gericht op een specifieke situatie, concreet en ondubbelzinnig”, dan dienen zij ook te stellen welke concrete, ondubbelzinnige uitlatingen jegens hen zijn gedaan, toegespitst op de specifieke situatie met betrekking tot medewerking van de provincie aan uitbreiding van het bouwblok aan het [adres 2] tot 2,5 ha. [geintimeerden c.s.] hebben hun stellingname op dit punt naar het oordeel van het hof onvoldoende onderbouwd.

6.1

Het hof is in elk geval van oordeel dat noch uit de hiervoor onder 6.1 vastgestelde feiten, noch uit de door [geintimeerden c.s.] achter randnummer 264 bij memorie van antwoord in het principaal hoger beroep aangevoerde omstandigheden volgt dat dergelijke concrete, ondubbelzinnige toezeggingen, waardoor de provincie juridisch zou zijn gebonden, zijn gedaan. In dit verband is niet van belang hoe het provinciaal beleid ten aanzien van de intensieve veehouderij zich heeft ontwikkeld of wat ambtenaren van de provincie dienaangaande aan [geintimeerden c.s.] hebben verteld. Dat medewerkers of organen van de provincie concreet ten aanzien van het bouwblok aan het [adres 2] ooit meer of andere toezeggingen hebben gedaan dan in het kader van de verplaatsing van het bedrijf van [geintimeerden c.s.] , volgt niet uit de vastgestelde feiten of de door [geintimeerden c.s.] aangevoerde omstandigheden.

6.11.

Onder verwijzing naar de aangevoerde omstandigheden voeren [geintimeerden c.s.] in het bijzonder vijf argumenten aan ter onderbouwing van hun standpunt dat de provincie jegens hen juridisch bindende toezeggingen heeft gedaan:

de toezegging volgt uit het gegeven dat GS de koopovereenkomst in het kader van de VIV-regeling zijn aangegaan (zie hieronder 6.12.1 e.v.);
de toezegging volgt uit de brief van GS aan de heer [geïntimeerde 2] van 17 april 2007 , waarbij de locatie aan het [adres 2] als “duurzame locatie” wordt aangemerkt (zie hieronder 6.13.1 e.v.);
de toezegging volgt uit het feit dat in 2006 gesprekken zijn gevoerd in het kader van Task Force / Project LOG De Driehoek (zie hieronder 6.14.1 e.v.);
de toezegging is op 30 oktober 2006 tijdens een gesprek bij de heer en mevrouw [geïntimeerde 2] thuis gedaan door de heer [naam] , die bevoegd was om de koopovereenkomst in het kader van de VIV-regeling aan te gaan (zie hieronder 6.15.1 e.v.);
de toezegging vindt bevestiging in een intern document van de provincie (zie hieronder 6.16.1 e.v.).

6.12.1.

Het hof is van oordeel dat GS met het aangaan van de koopovereenkomst in het kader van de VIV-regeling geen toezegging hebben gedaan tot medewerking aan uitbreiding van de onderneming van [geintimeerden c.s.] . Het hof verwerpt overigens het standpunt van de provincie dat, zo er al aanleiding bestaat om de VIV-overeenkomsten uit te leggen, de uitleg zou moeten plaatsvinden conform de zogenaamde cao-norm. De VIV-overeenkomsten zijn civielrechtelijke overeenkomsten die - anders dan bijvoorbeeld in het geval van individuele werknemers met betrekking tot een cao - door aanbod en aanvaarding tussen de beide direct betrokken contractpartijen tot stand zijn gekomen en waarbij [geintimeerden c.s.] de optie hadden om van het aanbod van de provincie geen gebruik te maken. Dat de voorwaarden in het aanbod eenzijdig door de provincie waren vastgesteld en onwrikbaar vastlagen, doet hieraan niet af. Bij de bakker valt ook niet te onderhandelen over de prijs van een halfje bruin. In zoverre faalt grief 12 in het principaal hoger beroep.

6.12.2.

Maar in de toelichting op grief 12 voert de provincie ook aan dat het nimmer haar bedoeling is geweest om bij het aangaan van de VIV-overeenkomsten planologische verplichtingen op zich te nemen of garanties te bieden voor de planologische uitbreiding van het bouwblok op de inplaatsingslocatie. Het hof deelt dit standpunt van de provincie. De koopovereenkomst die de provincie met [geintimeerden c.s.] is aangegaan betreft een civielrechtelijke rechtshandeling ter uitvoering van een regeling die tot oogmerk heeft om in het kader van het reconstructieplan van de provincie de verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een andere, planologische en/of milieutechnisch geschiktere, locatie mogelijk te maken. Dit reconstructieplan berust op de Reconstructiewet concentratiegebieden (Rwc) en is in het leven geroepen ter bevordering van een goede ruimtelijke structuur van de concentratiegebieden, in het bijzonder met betrekking tot landbouw, natuur, bos, landschap, recreatie, water, milieu en infrastructuur, alsmede ter verbetering van een goed woon-, werk- en leefklimaat en van de economische structuur (artikel 4 Rwc). De VIV-regeling is niet bedoeld ter ondersteuning van de uitbreiding van een bestaand bedrijf. Handelingen en afspraken die organen van de provincie en haar ambtenaren in het kader van de toepassing van de VIV-regeling verrichten en maken, kunnen daarom ook alleen maar bedoeld zijn in het kader van de verplaatsing van een bestaand bedrijf. De ondernemer die het betreft kon en mocht er – gelet op het met het reconstructieplan en de VIV-regeling beoogde doel - niet zonder meer van uitgaan dat de provincie door mee te werken aan de verplaatsing van zijn bedrijf in het kader van het reconstructieplan ook de bedoeling, althans geen bezwaar, had om na verplaatsing medewerking te verlenen aan een uitbreiding van dat bedrijf op de nieuwe locatie. Die verplaatsing vond plaats is het kader van de doelstelling van artikel 4 Rwc en voor zover een uitbreiding van het bedrijf in strijd zou kunnen zijn met die doelstelling lag het niet voor de hand dat de provincie daaraan zonder meer medewerking zou verlenen. Dat de provincie al in 2004 (zie het gespreksverslag van 9 november 2004) op de hoogte was van de wens van [geintimeerden c.s.] om op de nieuwe locatie uit te breiden maakt dit niet anders. Veeleer blijkt uit het gespreksverslag van 6 februari 2006 dat [geintimeerden c.s.] toen al hadden ondervonden dat (planologische) medewerking van lokale overheden bij het vinden van een andere locatie voor hun bedrijf op problemen stuitte.

6.12.3.

De slotsom luidt dat, ook wanneer de vraag hoe in de VIV-overeenkomst de verhouding van partijen is geregeld en of dit contract een leemte laat die moet worden aangevuld wordt beoordeeld aan de hand van de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan deze bepaling mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten, [geintimeerden c.s.] aan het aanbod tot het aangaan van de VIV-overeenkomst niet een verdergaande bedoeling of toezegging van de provincie hebben kunnen en mogen ontlenen dan tot facilitering van de verplaatsing van hun bedrijf. Niet volgt daaruit dat de provincie ook heeft toegezegd om mee te werken aan een uitbreiding van het bedrijf op de nieuwe locatie naar een omvang van 2,5 ha, ook niet wanneer moet worden aangenomen dat de provincie op de hoogte was van de wens van [geintimeerden c.s.] om op de nieuwe locatie uit te breiden tot een bouwblok van 2,5 ha. Voor zover [geintimeerden c.s.] nog hebben aangevoerd dat zij geen hooggekwalificeerde professionals zijn verwijst het hof naar hetgeen het hierna in r.o. 6.21.1, 6.21.3 en 6.22 dienaangaande overweegt.

6.13.1.

Dat brengt het hof bij het tweede argument van [geintimeerden c.s.] : de inhoud van de brief van 17 april 2017. [geintimeerden c.s.] hebben betoogd dat het aanmerken van de locatie aan het [adres 2] als “duurzame inplaatsingslocatie” heeft plaatsgevonden met het oog op de voorgenomen uitbreiding van het bouwblok van 1,5 ha naar 2,5 ha. [geintimeerden c.s.] hebben daarbij verwezen naar een notitie ten behoeve van de Commissie Ruimte en Milieu van 25 augustus 2009 en opgemerkt dat de vraag of een locatie duurzaam is alleen wordt gesteld als er een concreet initiatief ligt voor een uitbreiding van een bestaand bouwblok, maar niet als er binnen een bestaand bouwblok kan worden gebouwd. [geintimeerden c.s.] stellen dat zij in het kader van de uitbreiding van hun bedrijf tot 2,5 ha formeel aan GS de vraag hebben voorgelegd of het [adres 2] een duurzame locatie is.

6.13.2.

De provincie heeft bij gelegenheid van het gehouden pleidooi betwist dat [geintimeerden c.s.] in het kader van een uitbreiding van hun bedrijf tot 2,5 ha formeel aan GS de vraag hebben voorgelegd of het [adres 2] een duurzame locatie zou zijn. Voorts heeft de provincie bij memorie van antwoord in incidenteel hoger beroep en bij pleidooi betwist dat de door [geintimeerden c.s.] aangehaalde notitie in dit verband relevant zou zijn. Daartoe heeft de provincie opgemerkt dat deze notitie diende om aan gemeenten een handvat te geven voor de beoordeling van de duurzaamheidstoets bij verzoeken tot uitbreiding van bedrijven en dat deze duurzaamheidstoets los staat van de duurzaamheidstoets die wordt gehanteerd bij een verplaatsing van een bedrijf in het kader van de VIV-regeling.

6.13.3.

Het hof stelt allereerst vast dat zich bij de vele producties die door [geintimeerden c.s.] in het geding zijn gebracht geen brief of ander geschrift bevindt van [geintimeerden c.s.] aan GS (of enig ander orgaan van de provincie) waarin zij formeel verzoeken om in het kader van een door hen gewenste uitbreiding van hun bedrijf op de locatie [adres 2] te verklaren dat deze locatie voldoende duurzaam was om daarop een uitbreiding van hun bedrijf te kunnen realiseren. Voor zover [geintimeerden c.s.] stellen dat zij met dat doel een (specifiek) formeel verzoek tot de provincie hebben gericht, is dat het hof, ook gelet op de betwisting door de provincie, niet gebleken. Bewijs hiervan maakt geen onderdeel uit van het door [geintimeerden c.s.] gedane bewijsaanbod.

6.13.4.

Het hof stelt vast dat GS op 2 december 2003 de Handleiding duurzame locaties en duurzame projectlocaties voor de intensieve veehouderij (verder aan te duiden als Hdl) hebben vastgesteld. De Hdl is als Bijlage 5.1 gevoegd bij deel B van het Reconstructieplan. Een kopie van de Hdl is in eerste aanleg door de provincie als productie 3 bij nadere conclusie van antwoord in het incident in het geding gebracht. De Hdl bevat het toetsingskader voor de beoordeling van de duurzaamheid van locaties.

6.13.5.

In artikel 14 van de VIV-overeenkomst (verkoop-overeenkomst) is bepaald dat [geintimeerden c.s.] uiterlijk op 31 december 2010 dienen te beschikken over een door de provincie in potentie geschikt beoordeelde vervangende locatie. Dit houdt in dat [geintimeerden c.s.] aan de provincie ter beoordeling dienden voor te leggen of de locatie aan het [adres 2] geschikt was om hun bedrijf naartoe te verplaatsen. Hier is dus sprake van een provinciale toetsing van de duurzaamheid van de vervangende locatie in het kader van de verplaatsing van het bedrijf van [geintimeerden c.s.] .

6.13.6.

De door [geintimeerden c.s.] aangehaalde “Notitie toepassing handleiding duurzame locaties” (prod. 4 nadere cva in incident) vermeldt op pagina 1 onder meer het navolgende:

“
Aanleiding

In de reconstructieplannen is bepaald dat de intensieve veehouderij in
verwevingsgebiedenzich kan ontwikkelen op duurzame locaties. (…)

In geval van aanvragen voor ontwikkelingen van de intensieve veehouderij (lees: uitbreiding van het bouwblok) in verwevingsgebieden worden gemeenten dus geconfronteerd met de vraag of de locatie in relatie tot de gewenste ontwikkeling duurzaam is. De vraag of een locatie duurzaam is wordt alleen gesteld als er een concreet initiatief voor een
uitbreidingvan het bestaande bouwblok voorligt.”

De notitie waar [geintimeerden c.s.] naar verwijzen dient dus ter verduidelijking van de Hdl, voor zover die door de gemeenten toegepast moet worden bij de beoordeling van aanvragen tot uitbreiding van een bestaand bedrijf dat in een verwevingsgebied is gevestigd.

6.13.7.

[geintimeerden c.s.] leggen de nadruk op de verwijzing in de tekst naar de omstandigheid dat de vraag of een locatie duurzaam is alleen wordt gesteld als er een concreet initiatief voor uitbreiding van een bouwblok ligt. Uit het feit dat de provincie de locatie aan het [adres 2] tot duurzaam heeft bestempeld, trekken zij op grond van die zin de conclusie dat dat (dus) in het kader van de door hen gewenste uitbreiding moet zijn geweest. Het hof kan die redenering niet volgen. De door [geintimeerden c.s.] aangehaalde notitie is gericht tot gemeenten en is bedoeld ter verduidelijking van het toetsingskader dat de gemeente dient te hanteren bij het beoordelen van de duurzaamheid bij aanvragen die aan de gemeente worden gedaan om mee te werken aan de uitbreiding van een bedrijf. Waar in de door [geintimeerden c.s.] in hun memorie van antwoord in principaal hoger beroep (randnr. 245) onderstreepte zin wordt verwezen naar “De vraag…”, kan dat niet los gelezen worden van de voorgaande zin, waarin sprake is van een vraag aan de gemeenten of een locatie duurzaam is in relatie tot de gewenste ontwikkeling.

6.13.8.

De toetsing op duurzaamheid die de provincie heeft uitgevoerd betrof echter geen toetsing in het kader van een verzoek om uitbreiding, maar een toetsing van de geschiktheid van de door [geintimeerden c.s.] voorgedragen vervangende locatie bij verplaatsing van hun bedrijf, één en ander in het kader van artikel 14 van de VIV-overeenkomst (verkoop). Dit vindt bevestiging in het begeleidingsformulier Verzamellijststukken van 30 maart 2007, disnr. [disnr.] , onderdeel van productie 6 bij conclusie van antwoord. Uit de omstandigheid dat de provincie in dat verband verklaart dat de locatie aan het [adres 2] een duurzame locatie is volgt daarom niet dat de provincie daarmee ook heeft verklaard dat de daar gelegen locatie voldoet aan de duurzaamheidscriteria voor een uitbreiding van het bouwblok van maximaal 1,5 ha tot maximaal 2,5 ha. Ook hier geldt dat het niet relevant is dat de provincie wist dat het de wens van [geintimeerden c.s.] was om op de nieuwe locatie uit te breiden. De door de provincie uitgevoerde toetsing zag niet op een vraag of uitbreiding op die locatie mogelijk was, maar op de (in artikel 14 VIV-overeenkomst) neergelegde vraag of de locatie aan het [adres 2] in beginsel geschikt was om het bestaande bedrijf van [geintimeerden c.s.] naartoe te verplaatsen. Aan de door [geintimeerden c.s.] aangehaalde notitie valt dus geen argument te ontlenen voor de aanname dat de provincie met het als duurzaam bestempelen van de locatie aan het [adres 2] heeft toegezegd mee te zullen werken aan een uitbreiding van het daar gelegen bouwblok tot maximaal 2,5 ha.

6.13.9.

Daar komt bij dat de provincie [geintimeerden c.s.] er in haar brief van 17 april 2007 expliciet op heeft gewezen dat zij voor de vestiging van hun bedrijf te maken hebben met het vigerende bestemmingsplan op de betreffende locatie. Uit dit voorbehoud volgt dat [geintimeerden c.s.] aan de verklaring in de brief van 17 april 2007 tegenover de provincie geen rechten konden ontlenen met betrekking tot de planologische inpassing van hun bedrijf op de nieuwe locatie, dus ook niet met betrekking tot een eventuele uitbreiding van het maximale bouwblok van 1,5 ha naar 2,5 ha. Ingevolge het op 22 april 2005 vastgestelde Reconstructieplan Peel en Maas was er op dat moment op grond van het reconstructieplan nog de goedkeuring van de provincie nodig voor het uitbreiden van een bouwblok tot meer dan 1,5 ha. Dat die goedkeuringsbevoegdheid zou vervallen is pas bekend geworden naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2007. In de brief van 17 april 2007 heeft de provincie niets opgenomen ten aanzien van het al dan niet verlenen van goedkeuring aan een uitbreiding van het bouwblok van 1,5 ha naar 2,5 ha.

6.13.10.

De slotsom luidt dat [geintimeerden c.s.] aan de inhoud van de brief van 17 april 2007, meer in het bijzonder aan het tot duurzaam bestempelen van de verworven locatie aan het [adres 2] , niet een toezegging van de provincie hebben kunnen ontlenen met betrekking tot het verlenen van medewerking aan een uitbreiding van de maximale omvang van een daar te realiseren bouwblok van 1,5 tot 2,5 ha.

6.14.1.

Het derde argument dat [geintimeerden c.s.] aanvoeren ter onderbouwing van hun standpunt dat de provincie een juridisch bindende toezegging heeft gedaan betreft uitlatingen die zijn gedaan tijdens gesprekken in 2006 in het kader van de Task Force / Project LOG De Driehoek. Het hof merkt allereerst op dat [geintimeerden c.s.] hun bedrijf uiteindelijk niet hebben verplaatst naar dit landbouwontwikkelingsgebied, maar naar een locatie in een verwevingsgebied. Aan toezeggingen die mogelijk gedaan zouden zijn in het kader van een verplaatsing en uitbreidingsmogelijkheden in een LOG kunnen [geintimeerden c.s.] in beginsel geen aanspraken ontlenen, omdat voor de vestiging en uitbreiding van intensieve veehouderijen in een LOG andere regels gelden dan voor de vestiging en uitbreiding van intensieve veehouderijen in een verwevingsgebied.

6.14.2.

De omstandigheid dat in een plan met betrekking tot het opstellen van een Task Force of een Project LOG De Driehoek wordt gesproken over bestuurlijk commitment betekent nog niet dat sprake is van een voldoende concrete, op het individuele geval van [geintimeerden c.s.] gerichte uitlating door een ter zake bevoegde vertegenwoordiger van de provincie. [geintimeerden c.s.] hebben – behoudens ten aanzien van uitlatingen van de heer [naam] , waarover hieronder meer – niet gesteld wie bij gelegenheid van welk specifiek gesprek namens de provincie welke concrete toezeggingen ten aanzien van een uitbreiding van het bouwblok aan het [adres 2] tot 2,5 ha heeft gedaan. Ook om die reden kunnen [geintimeerden c.s.] aan de gesprekken waarnaar zij verwijzen geen toezeggingen dienaangaande van de provincie ontlenen.

6.15.1.

[geintimeerden c.s.] hebben als vierde argument gesteld dat de heer [naam] tijdens een gesprek op 30 oktober 2006 aan de keukentafel van de heer en mevrouw [geïntimeerde 2] heeft toegezegd dat de uitbreiding van het bouwblok aan het [adres 2] tot 2,5 ha zeker mogelijk was. Bij navraag, een dag later, zou hij dit nogmaals bevestigd hebben. Het hof kan ook in dit argument geen grond vinden voor de aanname dat de provincie een juridisch bindende toezegging heeft gedaan tot het verlenen van medewerking aan de uitbreiding van de maximale omvang van het bouwblok aan het [adres 2] . Dat [naam] bevoegd zou zijn tot vertegenwoordiging van de provincie ontlenen [geintimeerden c.s.] aan diens bevoegdheid om de koopovereenkomst in het kader van de VIV-regeling aan te gaan. Van die bevoegdheid blijkt uit de tekst van de overeenkomst. Die tekst dateert echter uit 2007 en niet gebleken is dat [geintimeerden c.s.] op 30 oktober 2006 al kennis hadden genomen van die tekst. Aan de VIV-overeenkomst konden [geintimeerden c.s.] dus op 30 oktober 2006 nog geen vertegenwoordigingsbevoegdheid van [naam] ontlenen. Andere feiten of omstandigheden op grond waarvan zij er op 30 oktober 2006 van uit konden en mochten gaan dat [naam] bevoegd was om namens de provincie juridisch bindende toezeggingen te doen, in het bijzonder ten aanzien van de uitbreiding van het bouwblok aan het [adres 2] tot 2,5 ha, zijn door [geintimeerden c.s.] niet gesteld.

6.15.2.

Los daarvan geldt dat de VIV-overeenkomsten weliswaar namens GS zijn ondertekend door de heer [naam] , maar dat onder voorbehoud van goedkeuring door GS. Ter bevestiging van die goedkeuring zijn de beide VIV-overeenkomsten apart ondertekend door het bureauhoofd vastgoed, mevrouw mr. [bureauhoofd vastgoed] . Daaruit volgt dat de heer [naam] niet zelfstandig bevoegd was om namens GS juridisch bindende verbintenissen aan te gaan. De door hem ondertekende overeenkomsten behoefden immers nog de goedkeuring van GS.

6.15.3.

De slotsom luidt dat in rechte niet is gebleken dat de heer [naam] bevoegd was om namens de provincie juridisch bindende afspraken te maken. Feiten of omstandigheden op grond waarvan jegens [geintimeerden c.s.] de schijn van bevoegdheid kan zijn gewekt zijn in rechte niet aangevoerd. In het midden kan in dat geval blijven of de heer [naam] de genoemde uitlatingen heeft gedaan of niet. Zo zij al zijn gedaan, dan kan de provincie daardoor niet gebonden zijn.

6.16.1.

[geintimeerden c.s.] hebben als vijfde argument gewezen op een intern document van de provincie waarin GS aan PS verklaren dat zij aan alle VIV-deelnemers die aan het verplaatsen zijn naar een duurzame locatie in een verwevingsgebied vergroting van het bouwblok hebben toegezegd. Zij verwijzen dienaangaande naar het Plan van aanpak afdoening lopende zaken verplaatsers van 11 mei 2010. Het is een ambtelijk stuk, opgesteld door [behandelend ambtenaar] als behandelend ambtenaar, bedoeld om informatie te verstrekken met het oog op besluitvorming. Het plan bevat dan ook op pagina 1 een voorstel met betrekking tot toepassing van de tijdelijke regeling op verplaatsers die zich hebben aangemeld voor de VIV. Het plan bevat verder de navolgende tekst op pagina 2:

“De volgende drie categorieën (…) vallen wél onder de tijdelijke regeling van de Verordening ruimte:

1. (…)

2. Uitbreiding bestaande bouwblok, in relatie tot verplaatsing, in LOG >2,5 ha en <3 ha of in verwevingsgebied >1,5 ha en <2,5 ha;

3. (…)

(…)

Ad 2. Dit betreft naar schatting 30 zaken. Het zijn verplaatsers uit extensiveringsgebieden en enkele vanuit een niet-duurzame locatie in verwevingsgebied. Aan hen is een vergroting van het aan te kopen of aangekochte bouwblok toegezegd. Als het een verwevingsgebied betreft, is het altijd een VIV’er (er ligt een bindende overeenkomst) en die aantallen zijn goed bekend, namelijk 10-15. Als het gaat om een LOG, dan is er sprake van door GS geaccordeerde locaties in een landbouwontwikkelingsplan. Het gaat naar schatting om 10-15 gevallen. Beide situaties zijn bestuurlijk bindend.”

6.16.2.

Het hof stelt vast dat dit plan is ingediend voor de commissievergadering van de commissie Ruimte en Milieu van 21 mei 2010. Het hof is van oordeel dat [geintimeerden c.s.] aan een dergelijk intern stuk, dat niet bedoeld was om ter kennis te worden gebracht van [geintimeerden c.s.] , geen rechten kunnen ontlenen. Dit stuk is opgesteld door een ambtenaar van de provincie naar aanleiding van het verzoek van PS om een overzicht te verstrekken van lopende zaken als bedoeld in artikel 3.3.6 van de Verordening Ruimte 2010. Het gaat daarbij dus om niet meer dan een inventarisatie waarbij bovendien voor wat betreft de categorie 2, de categorie waartoe het bedrijf van [geintimeerden c.s.] zou kunnen behoren, een geschat aantal zaken wordt genoemd, dus geen specifiek aantal.

Daar komt bij dat het verzoek van de gemeente St. Anthonis (namens [geintimeerden c.s.] ) om ontheffing voor de uitbreiding naar 2,5 ha op het [adres 2] is gedateerd op 4 november 2010 en dus ten tijde van het opstellen van de notitie nog niet door de provincie was ontvangen. Maar zelfs indien de provincie in mei 2010 al wist dat [geintimeerden c.s.] de wens hadden om op hun nieuwe locatie uit te breiden naar een bouwblok van 2,5 ha, volgt uit de aangehaalde notitie niet dat een juridisch bindende toezegging tot het verlenen van een daartoe benodigde ontheffing bestond.

6.16.3.

[geintimeerden c.s.] stellen dat zij verplaatsers waren met plannen om op de nieuwe locatie uit te breiden en dat zij dus in categorie 2 vielen, voor welke categorie geldt dat toezeggingen waren gedaan. Uit de omschrijving van de categorie (“Ad 2.”) volgt dat het gaat om ongeveer 30 bedrijven aan wie in relatie tot de verplaatsing een vergroting van het aan te kopen of aangekochte bouwblok is toegezegd. In dat geval kan in de tekst van de notitie ook gelezen worden dat als voorwaarde om tot categorie 2 te behoren geldt dat de provincie een toezegging heeft gedaan en niet – zoals [geintimeerden c.s.] aanvoeren – dat het doen van een toezegging voortvloeit uit het behoren tot categorie 2. De provincie betwist nu juist dat aan [geintimeerden c.s.] een dergelijke toezegging is gedaan en vooralsnog volgt uit hetgeen het hof hiervoor heeft overwogen dat van een dergelijke concrete, op de onderneming van [geintimeerden c.s.] toegespitste toezegging ook niet is gebleken. Vooralsnog is dan ook niet gebleken dat de door [geintimeerden c.s.] voorgestane interpretatie van deze notitie juist is. Onder die omstandigheid kan, gelet op het standpunt van de provincie, ook aan de inhoud van de notitie niet als vaststaand worden ontleend dat de provincie een toezegging tot medewerking aan de uitbreiding van de maximale omvang van het bouwblok aan het [adres 2] tot 2,5 ha heeft gedaan.

6.17.

Voor zover [geintimeerden c.s.] verder verwijzen naar toezeggingen of opgewekt vertrouwen door de gemeente St. Anthonis, gaat het hof daar voor wat betreft de vraag of de provincie juridisch bindende toezeggingen heeft gedaan aan voorbij. Aan uitlatingen, gedragingen en/of beslissingen van medewerkers en/of organen van de gemeente kunnen [geintimeerden c.s.] geen toezeggingen van de provincie ontlenen.

6.18.

In de nummers 264, 280 en 281 van hun memorie van antwoord in principaal hoger beroep, tevens memorie van grieven in het incidenteel hoger beroep, wijzen [geintimeerden c.s.] op een groot aantal omstandigheden ter onderbouwing van hun standpunt dat – zo er geen juridisch bindende toezeggingen zijn gedaan – de provincie in elk geval bij [geintimeerden c.s.] het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat zij zou meewerken aan een uitbreiding van de maximale omvang van het bouwblok aan het [adres 2] tot 2,5 ha.

6.19.

Het hof stelt voorop dat in het onderhavige geding de term “gerechtvaardigd vertrouwen” twee maal in een verschillende context voorkomt. De term wordt gebruikt in artikel 9.5, lid 4 VR 2011, welke bepaling ook definieert wanneer van gerechtvaardigd vertrouwen sprake is. Voorts kan sprake zijn van gerechtvaardigd vertrouwen op grond van het bepaalde in artikel 3:35 BW. Hieronder zal blijken dat het hof van oordeel is dat het besluit tot weigering van de gevraagde ontheffing formele rechtskracht heeft verkregen. Dat besluit hield in dat van gerechtvaardigd vertrouwen in de zin van artikel 9.5 luid 4 VR 2011 niet was gebleken, omdat niet aan de daarvoor geldende voorwaarden was voldaan. De formele rechtskracht van dat besluit brengt met zich mee dat de burgerlijke rechter ervan uit dient te gaan dat geen sprake is geweest van gerechtvaardigd vertrouwen in de zin van artikel 9.5 lid 4 VR 2011.

6.20.

Het hof gaat er daarom verder van uit dat [geintimeerden c.s.] met hun beroep op gerechtvaardigd vertrouwen in dit verband verwijzen naar het bepaalde in artikel 3:35 BW. Gerechtvaardigd vertrouwen in de zin van dat artikel kan bestaan, wanneer [geintimeerden c.s.] aan verklaringen of gedragingen van de provincie onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijs de betekenis hebben mogen toekennen dat de provincie zou meewerken aan een uitbreiding van de maximale omvang van het bouwblok aan het [adres 2] tot 2,5 ha.

6.21.1.

Ten aanzien van die omstandigheden voeren [geintimeerden c.s.] onder meer aan dat [geïntimeerde 2] geen hooggekwalificeerde professional is en dat hij geen juridische bijstand heeft gehad met betrekking tot het verplaatsingstraject, zodat van [geintimeerden c.s.] niet kon worden verwacht dat zij op de hoogte waren van bevoegdheidsverdelingen. Het hof kan [geintimeerden c.s.] hier niet in volgen. [geintimeerden c.s.] voeren een bedrijf in de intensieve veehouderij, en dan bovendien nog in een tak van die veehouderij die al vanaf 1999 en in elk geval vanaf 2006 in de landelijke politiek aan kritiek onderhevig was, zij het niet op milieutechnische gronden. Uit de gespreksaantekeningen van gesprekken uit 2006 volgt dat met [geintimeerden c.s.] is gesproken over planologische beperkingen met betrekking tot de maximale omvang van een bouwblok na verplaatsing naar een verwevingsgebied. Voor zover zij alleen al uit hoofde van hun bedrijfsvoering niet bekend waren met de daarmee samenhangende planologische problematiek, lag het op de weg van [geintimeerden c.s.] om zich dienaangaande (tijdig) te laten informeren en juridisch advies in te winnen. [geintimeerden c.s.] kunnen zich om die reden niet beroepen op onbekendheid met bevoegdheidsverdelingen bij de provincie. Dat geldt nog temeer vanaf 2007, omdat (a.) bij het aangaan van de VIV-overeenkomsten duidelijk is aangegeven dat zij onder voorbehoud van goedkeuring door GS werden aangegaan en de overeenkomsten ter bevestiging van die goedkeuring namens GS door het hoofd bureau vastgoed van de provincie ondertekend moesten worden en (b.) de provincie bij het bericht dat de nieuwe locatie als duurzaam werd bestempeld uitdrukkelijk heeft aangegeven dat [geintimeerden c.s.] voor de planologische inpassing van hun bedrijf afhankelijk waren van de gemeente Sint Anthonis, waarmee de provincie naar het oordeel van het hof afdoende heeft aangegeven dat aan beslissingen in het kader van de verplaatsing geen aanspraken konden worden ontleend met betrekking tot de planologische inpassing van het bedrijf op de nieuwe locatie en/of eventueel noodzakelijke milieuvergunningen.

6.21.2.

Het hof merkt hier voorts op dat de Afdeling in haar jurisprudentie bij herhaling heeft verwezen naar haar uitspraak van 30 mei 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA5997), waarin onder meer onder 2.13.2 is overwogen dat beleidsuitspraken uit het reconstructieplan over het grondgebruik binnen de verschillende reconstructiezones geen planologische doorwerking hebben, omdat het uitgangspunt met betrekking tot de ruimtelijke ordening is dat het gemeentelijke bestemmingsplan als het enige, de burgers rechtstreeks bindende plan geldt (r.o. 2.13.2.1). Als voorbeeld van jurisprudentie waar deze uitspraak wordt aangehaald verwijst het hof naar r.o. 2.5 van de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2013 in een procedure van de gemeente Sint Anthonis tegen de provincie Noord-Brabant (ECLI:NL:RVS:2013:BZ4017).

6.21.3.

Overigens stelt het hof vast dat [geintimeerden c.s.] kennelijk al in 2005 werden bijgestaan door ZLTO, omdat zij in de memorie van antwoord in het principaal hoger beroep (pagina 87, onderaan, laatste bullit) zelf verwijzen naar een e-mail van ZLTO met informatie over de VIV-aanvragen die zij op 11 oktober 2005 zouden hebben ontvangen. Blijkens het daarvan opgemaakte gespreksverslag was in elk geval in mei 2006 de heer [vertegenwoordiger van ZLTO] van ZLTO al aanwezig bij een bespreking met vertegenwoordigers van de provincie en de gemeente (zie r.o. 6.1 onder g.) Volgens [geintimeerden c.s.] was ZLTO ook al betrokken bij het opstellen van het Plan van aanpak Pilot landbouwontwikkelingsgebieden Sint Anthonis van 6 december 2004. Dat blijkt ook uit dat plan en is ook vastgesteld door de Afdeling (zie RvS 30 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA5997). Volgens paragraaf 4.4 van dit plan diende in het kader van het project een communicatieplan opgesteld te worden “om de verschillende doelgroepen doelgericht en doelmatig te kunnen informeren”. Het hof leidt daaruit af dat ZLTO, de belangenvereniging van ondernemers, onder meer in de intensieve veeteelt, van begin af aan nauw betrokken is geweest bij de uitvoering van projecten in het kader van het Reconstructieplan van de provincie en dat zij belanghebbenden bij dat plan heeft geïnformeerd.

6.22.

Ervan uitgaande dat [geintimeerden c.s.] bekend waren, althans behoorden te zijn, met de bevoegdheidsverdeling tussen organen en medewerkers van de provincie, brengen de door [geintimeerden c.s.] aangevoerde omstandigheden, voor zover hiervoor nog niet expliciet beoordeeld, niet met zich mee dat zij op grond daarvan gerechtvaardigd hebben mogen vertrouwen dat de provincie zou meewerken aan een uitbreiding van de maximale omvang van het bouwblok aan het [adres 2] tot 2,5 ha. Dat een verplaatsing van het bedrijf paste binnen het ruimtelijk beleid van de provincie en dat sprake was van “bestuurlijk commitment” betekent niet dat [geintimeerden c.s.] daaraan het vertrouwen konden ontlenen dat de ambtenaren van de provincie die als gesprekspartners optraden namens de provincie bindende afspraken konden maken. Ook aan de omstandigheid dat de provincie heeft meegewerkt aan een verplaatsing in de wetenschap dat [geintimeerden c.s.] op de nieuwe locatie wilden uitbreiden hebben [geintimeerden c.s.] dat vertrouwen niet kunnen ontlenen, omdat de verplaatsing plaats vond in het kader van de uitvoering van het Reconstructieplan, dat door de provincie was vastgesteld met het oogmerk om intensieve veehouderijen verplaatst te krijgen uit extensiveringsgebieden. De medewerking van de provincie vond plaats binnen het kader van de verplaatsing en stond los van een eventueel door [geintimeerden c.s.] gewenste uitbreiding. Niet is gebleken dat de provincie zich ooit tegenover [geintimeerden c.s.] heeft gedragen of uitgelaten op een wijze die – gegeven de aan [geintimeerden c.s.] toe te rekenen bekendheid met bevoegdheidskwesties – bij [geintimeerden c.s.] het vertrouwen heeft kunnen wekken dat de provincie verplaatsing en uitbreiding van het bedrijf als één package deal zou behandelen. Voor zover [geintimeerden c.s.] meenden dat tussen verplaatsing en uitbreiding wel een (onlosmakelijk) verband bestond merkt het hof op dat dat wellicht kan worden gekwalificeerd als ‘wishful thinking’, maar dat is iets anders dan gerechtvaardigd vertrouwen in de zin van artikel 3:35 BW. Voor zover de rechtbank in r.o. 4.45 nog overweegt dat niet is gesteld of gebleken dat de Provincie tijdig aan [geintimeerden c.s.] heeft aangegeven dat de gewenste en besproken uitbreiding eventueel niet (meer) haalbaar zou zijn, merkt het hof op dat dit, zou het al juist blijken te zijn, aan het voorgaande niet afdoet.

c) de onverbindendheid van de artikelen 9.3 lid 1 aanhef en onder d en artikel 9.5 lid 4 VR

6.23.

[geintimeerden c.s.] hebben in het incidenteel hoger beroep (opnieuw) aangevoerd dat de artikelen 9.3 lid 1 aanhef en onder d en 9.5 lid 4 VR 2011 strijdig zijn met een hogere regeling en/of met algemene rechtsbeginselen en/of onverbindend, waarbij zij wijzen op artikel 1 EP en artikel 6:162 BW. [geintimeerden c.s.] voeren aan dat de burgerlijke rechter de verbindendheid van deze bepalingen nog kan toetsen, omdat [geintimeerden c.s.] de vraag of deze bepalingen al dan niet verbindend zijn niet hebben voorgelegd aan de bestuursrechter, die daarover ook geen oordeel heeft gegeven. [geintimeerden c.s.] hebben ter zitting van de Afdeling de beroepsgronden over de (on)verbindendheid van deze bepalingen ingetrokken. Om die reden heeft de rechtbank, aldus [geintimeerden c.s.] , hen ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard in hun vordering. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen [geintimeerden c.s.] onder meer naar het arrest inzake Leenders/Ubbergen (HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169).

6.24.

De provincie heeft hierop bij memorie van antwoord in het incidenteel hoger beroep aangevoerd dat de omstandigheid dat [geintimeerden c.s.] hun verweer op dit punt bij de Afdeling hebben ingetrokken niet afdoet aan het feit dat zij de weigering om een ontheffing te verlenen in een bestuursrechtelijke procedure hebben voorgelegd aan de Afdeling. Die heeft volgens de provincie ambtshalve de verbindendheid van de aangevochten bepalingen getoetst. In dat geval is er geen plaats meer voor de burgerlijke rechter om daarover een oordeel te geven.

Voorts voert de provincie aan dat [geintimeerden c.s.] hun recht om zich op dit argument te beroepen hebben verwerkt. De provincie voert aan dat [geintimeerden c.s.] hun bij wijze van beroepsgrond bij de Afdeling aangevoerde beroep op onverbindendheid van de genoemde artikelen ter zitting hebben ingetrokken, nadat zij door de Afdeling waren geconfronteerd met uitspraken van de Afdeling van 13 maart 2013, waarbij al op de beroepen op onverbindendheid van genoemde artikelen was beslist en die beroepen ongegrond waren verklaard. Door vervolgens ter zitting van de Afdeling het beroep op onverbindendheid van de genoemde bepalingen in te trekken, hebben zij dit verweer prijsgegeven en in elk geval bij de provincie het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat de onverbindendheid van de desbetreffende bepalingen niet meer ter discussie stond.

6.25.

[geintimeerden c.s.] zijn bij gelegenheid van het gehouden pleidooi niet meer op deze grondslag van hun vorderingen ingegaan. Zij hebben bij die gelegenheid de gang van zaken ter zitting van de Afdeling, zoals die is geschetst door de provincie, niet weersproken.

6.26.

In zijn arrest van 3 juni 2016 (ECLI:NL:HR:2016:1049, Universiteiten/SCAU) overweegt de Hoge Raad dat op grond van artikel 8:3 lid 1, aanhef en onder a Awb geen beroep open staat tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. De artikelen 9.3 lid 1, onder d en 9.5 lid 4 VR 2011 houden een dergelijk algemeen verbindend voorschrift in en zijn dus als zodanig niet voor bezwaar en beroep vatbaar. De bestuursrechter kan deze bepalingen echter toetsen aan regels van hogere orde en aan de algemene rechtsbeginselen, wanneer op grond van die regels een besluit wordt genomen waarvan bij hem beroep open staat. Dit wordt aangeduid als de exceptieve toetsing. In het arrest van 3 juni 2016 maakt de Hoge Raad een onderscheid tussen enerzijds de situatie waarin een betrokken voorschrift eerst tot toepassing komt door een besluit waartegen bezwaar en beroep mogelijk is en anderzijds de situatie waarin een belanghebbende de werking van het voorschrift al rechtstreeks ondervindt, dus zonder dat daar een specifiek tegen hem of haar gericht besluit aan vooraf is gegaan. Voor dat laatste geval verwijst de Hoge Raad naar zijn eerdere uitspraak in het arrest Leenders/Ubbergen.

6.27.

In het onderhavige geval is naar het oordeel van het hof geen sprake van een situatie zoals die zich voordoet in de casus van Leenders/Ubbergen, waarin Leenders een strafvervolging moest uitlokken om langs strafrechtelijke weg zekerheid te verkrijgen ten aanzien van de (on)verbindendheid van een algemeen geldend voorschrift. In dit geval ondervinden [geintimeerden c.s.] als belanghebbenden de gevolgen van de aangevochten artikelen (een onmogelijkheid om ter plekke op de nieuwe locatie uit te breiden tot een bouwblok van 2,5 ha) rechtstreeks als gevolg van een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit van de provincie, genomen nadat de gemeente St. Anthonis op grond van het bepaalde in artikel 9.5 VR 2011 een verzoek tot het verlenen van een ontheffing had ingediend. In dat geval geldt dat voor [geintimeerden c.s.] als belanghebbenden een met voldoende waarborgen omgeven bestuursrechtelijk rechtsgang openstond, zonder dat [geintimeerden c.s.] daartoe nog bijzondere inspanningen moesten verrichten om een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit uit te lokken. En in dat geval resteert daarom geen taak meer voor de burgerlijke rechter.

6.28.

Daarnaast merkt het hof op dat [geintimeerden c.s.] met de gemeente ook de bestuursrechtelijke weg zijn ingeslagen door bezwaar aan te tekenen tegen het besluit van de provincie en, na ongegrondverklaring daarvan, in beroep te gaan bij de Afdeling. In die procedure hadden zij de verbindendheid van genoemde bepalingen via de exceptieve toetsing door de Afdeling kunnen laten beoordelen. Bij gelegenheid van het gehouden pleidooi hebben [geintimeerden c.s.] de door de provincie geschetste gang van zaken tijdens de zitting van de Afdeling niet weersproken. Daaruit volgt dat de Afdeling kennis heeft genomen van het beroep op onverbindendheid ten aanzien van de artikelen 9.1, aanhef en sub d en 9.5 lid 4 VR 2011 en heeft verwezen naar eerdere uitspraken daarover, waarin een dergelijk verweer was verworpen. Daarmee heeft de Afdeling (impliciet) ook een oordeel gegeven over het door [geintimeerden c.s.] gevoerde verweer. Daaraan doet niet af dat [geintimeerden c.s.] vervolgens ter zitting het verweer hebben ingetrokken. Daardoor is slechts voorkomen dat het ter zitting (impliciet) gegeven oordeel uiteindelijk op schrift is komen te staan in de door de Afdeling gegeven beslissing. Onder die omstandigheden is het hof van oordeel dat de provincie ook terecht aanvoert dat [geintimeerden c.s.] zich in de onderhavige procedure niet meer kunnen beroepen op de onverbindendheid van artikel 9.1, aanhef en sub d en artikel 9.5, lid 4 VR 2011.

6.29.

Nu de Afdeling het besluit van de provincie heeft getoetst, waarbij [geintimeerden c.s.] de mogelijkheid hebben gehad de verbindendheid van de onderliggende bepalingen te laten toetsen, ook op de grondslagen die zij nu in de onderhavige procedure aanvoeren, is het niet meer aan de burgerlijke rechter om te oordelen over de vraag of de aan het besluit ten grondslag liggende regelgeving al dan niet verbindend is. Omdat de Afdeling het besluit tot weigering van de ontheffing in stand heeft gelaten, dient het hof uit te gaan van de formele rechtskracht van dat besluit. De leer van de formele rechtskracht houdt in dat de burgerlijke rechter ervan uit dient te gaan dat dat besluit zowel wat zijn wijze van totstandkoming als wat zijn inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen.

d) onrechtmatig handelen: schending van artikel 1 EP

6.30.

Voor zover [geintimeerden c.s.] hebben verwezen naar artikel 1 EP ter onderbouwing van hun betoog dat de artikelen 9.3 lid 1, aanhef en onder d en 9.5 lid 4 VR 2011 onverbindend zijn, verwijst het hof naar hetgeen het hiervoor heeft overwogen. De omstandigheid dat deze bepalingen verbindend zijn sluit echter niet uit dat de toepassing daarvan, zoals [geintimeerden c.s.] stellen, als effect heeft dat de provincie in het specifieke geval van [geintimeerden c.s.] een inbreuk maakt op eigendomsrechten.

6.31.

In het petitum onder subsidiair vorderen [geintimeerden c.s.] ook een verklaring voor recht dat de provincie onrechtmatig handelt door het vaststellen, uitvaardigen en/of toepassen van genoemde bepalingen. Voor de onderbouwing van die vordering verwijzen [geintimeerden c.s.] naar de nummers 105 tot en met 178 van de dagvaarding in eerste aanleg voor wat betreft de schending van artikel 1 EP.

6.32

Het hof stelt voorop dat [geintimeerden c.s.] hierin niet nader per handeling van de provincie (vaststellen, uitvaardigen en toepassen) aangeven waarom dit onrechtmatig zou zijn. Het hof stelt vast dat de VR 2011 op de door de wet voorgeschreven wijze tot stand is gekomen. Het betreft een set algemeen verbindende voorschriften die (mede) is vastgesteld ter uitvoering van een taak die door de Reconstructiewet concentratiegebieden aan de provincie was opgedragen. Naar het oordeel van het hof hebben [geintimeerden c.s.] onvoldoende onderbouwd waarom het vaststellen en uitvaardigen van de VR 2011, meer in het bijzonder de artikelen 9.1 aanhef en onder d en 9.5 lid 4 VR 2011 jegens hen onrechtmatig zou zijn.

6.33.

Staat ten slotte ter discussie of de wijze waarop de provincie naar aanleiding van het verzoek van de gemeente Sint Anthonis tot het verlenen van een ontheffing als bedoeld in artikel 9.5, lid 1 VR 2011 de VR 2011 heeft toegepast onrechtmatig is jegens [geintimeerden c.s.] . Hiervoor is al overwogen dat de leer van de formele rechtskracht inhoudt dat de burgerlijke rechter ervan uit dient te gaan dat het besluit om geen ontheffing te verlenen zowel wat zijn wijze van totstandkoming als wat zijn inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen.

6.34.

Het hof is van oordeel dat van een schending van artikel 1 EP geen sprake is. Het hof verwijst daartoe naar de motivering van de rechtbank in de rechtsoverwegingen 4.18 tot en met 4.27 van het in hoger beroep bestreden vonnis. [geintimeerden c.s.] hebben in hoger beroep geen (nieuwe) argumenten aangevoerd ter weerlegging van deze motivering, welke het hof juist voorkomt, overneemt en tot de zijne maakt. Daarbij merkt het hof nog op dat artikel 1 EP het recht van de Staat erkent om die wetten toe te passen die nodig zijn om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Van een dergelijke regulering is naar het oordeel van het hof sprake, omdat de VR 2011 (mede) dient ter uitvoering van een taak die de wetgever in artikel 16 van de Reconstructiewet concentratiegebieden aan de provincie (PS) heeft opgedragen met het oogmerk als vermeld in artikel 4 van die wet (zie hiervoor r.o. 6.12.2).

e) ander onrechtmatig handelen jegens [geintimeerden c.s.]

6.35.

Ter onderbouwing van haar subsidiaire vordering hebben [geintimeerden c.s.] ook gesteld dat de provincie jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld in de zin van artikel 6:162 BW. In de toelichting op grief 1 in het incidenteel hoger beroep verwijzen zij naar de onderbouwing van dit standpunt in de dagvaarding, meer in het bijzonder de nrs. 179 tot en met 191 daarvan. [geintimeerden c.s.] wijzen er in de dagvaarding op dat aan een algemeen verbindend voorschrift verbindende kracht kan worden ontzegd indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of met een algemeen rechtsbeginsel. Zij verwijzen op dat punt naar het arrest van de Hoge Raad van 16 mei 1986 (NJ 1987, 251 (http://deeplinking.kluwer.nl/?param=0019D01D&cpid=WKNL-LTR-Nav2), Landbouwvliegers). Het hof begrijpt het standpunt van [geintimeerden c.s.] aldus dat zij de provincie verwijten onrechtmatig te hebben gehandeld door de in de VR 2011 opgenomen ontheffingscriteria vast te stellen en uit te voeren, omdat dit algemeen geldende voorschriften betreft die onverbindend zijn, omdat zij in strijd met de algemene beginselen van bestuur tot stand zijn gekomen.

6.36.

Het hof verwijst op dit punt naar hetgeen hiervoor is overwogen ten aanzien van het beroep op onverbindendheid van de artikelen 9.3 lid 1 aanhef en sub d en 9.5 lid 4 VR 2011. Naar het oordeel van het hof hadden [geintimeerden c.s.] ook deze grond voor onverbindendheid aan het oordeel van de Afdeling kunnen voorleggen, te meer omdat de bestuursrechter bij uitstek de rechter is aan wie kwesties met betrekking tot de werking van algemene beginselen van behoorlijk bestuur ter beoordeling worden voorgelegd. Uit hetgeen hiervoor is overwogen ten aanzien van het beroep op onverbindendheid volgt dat het hof van oordeel is dat uitgegaan moet worden van het feit dat de aangevochten bepalingen niet onverbindend zijn. In dat geval kan het vaststellen en uitvoeren van die bepalingen niet als onrechtmatig handelen van de provincie worden gekwalificeerd.

6.37.

Daarbij merkt het hof nog op dat volgens de Hoge Raad in het door [geintimeerden c.s.] aangehaalde arrest geen rechtsregel eraan in de weg staat dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift onverbindend en in verband daarmee de vaststelling en uitvoering daarvan onrechtmatig kan oordelen op de grond dat sprake is van willekeur in dier voege dat het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voormelde uitvoeringsbesluit bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot het desbetreffende voorschrift is kunnen komen. Daarbij heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moeten worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen, terwijl zowel de aard van de wetgevende functie als de positie van de rechter in ons staatsbestel, zoals deze mede in art. 11 Wet Algemene Bepalingen tot uiting komt, meebrengen dat hij ook overigens bij deze toetsing terughoudendheid moet betrachten.

6.38.

Hiervoor is al vastgesteld dat het vaststellen van de VR 2011 heeft plaatsgevonden binnen het kader van het Reconstructieplan van de provincie, welk plan zij diende op te stellen op grond van de Rwc, derhalve ter uitvoering van een initiatief van de wetgever in formele zin. De provincie was daarbij gebonden aan de kaders die de wetgever in formele zin in de bijlage bij de Rwc had vastgesteld. In de memorie van Toelichting op de Rwc is ondermeer het navolgende opgenomen (TK 26356, nr.3, paragraaf 2.2.4 en 2.3):

“2.2.4 Ruimtelijke kwaliteit

Deels afgeleid van de milieu- en waterproblematiek is de ruimtelijke kwaliteit van de concentratiegebieden in een aantal opzichten onvoldoende. In algemene zin geldt ook in de concentratiegebieden dat het landschap snel is veranderd. Diffuse verstedelijking en landbouwkundige ontwikkelingen hebben geleid tot een grotere uniformiteit en nivellering van landschappen. Met name in Zuid-Nederland geldt dat de afgelopen decennia sprake is geweest van een forse landschapsdynamiek veroorzaakt door bebouwing, verdwijnen van beplanting en landschapselementen, aanleg van infrastructuur en vergroting van landbouw-percelen. Voor de zandgebieden heeft dit onder meer geleid tot een forse afname van de voor deze gebieden kenmerkende open heidegebieden en meanderende laaglandbeken. De cultuurhistorische kenmerkendheid en verscheidenheid van landschappen is hierdoor verminderd.

(…)

2.3

Samenhangende oplossingen voor samenhangende problemen

Uit de beschouwingen van vraagstukken op terreinen van veterinaire kwetsbaarheid, natuur en landschap, milieu, waaronder verdroging, en ruimtelijke kwaliteit, waarmee de concentratiegebieden worden geconfronteerd, komt het beeld naar voren van een onderling sterk verweven problematiek. (…) De intensivering en rationalisering van de landbouw draagt bij aan verstening en verrommeling van het landschap, alsmede aan het verdwijnen van variatie en karakteristieke kleinschalige landschapselementen, terwijl ook de milieubelasting op bossen en natuurgebieden zich uit in een teruggang van de landschapskwaliteit. (…)”

6.39.

In de Bijlage bij de Rwc (“Rijksuitgangspunten voor het opstellen van het reconstructieplan”) vermeldt paragraaf 2 onder meer:

“§ 2. rijksuitgangspunten

A. Ruimtelijk en veterinair

(…)

3. Het reconstructieplan beschrijft de maatregelen en voorzieningen die worden getroffen:

a. ter voorkoming van vestiging of uitbreiding van intensieve veehouderij in de extensiveringsgebieden;

b. ter bevordering van de beëindiging of de verplaatsing van intensieve veehouderij in de extensiveringsgebieden naar buiten de extensiveringsgebieden gelegen locaties;

c. ter zake van agrarische bedrijfsgebouwen die in de extensiveringsgebouwenhet hof leest: extensiveringsgebieden]
vrijkomen als gevolg van beëindiging of verplaatsing van intensieve veehouderij;

d. ter realisering van de inrichting van de verwevingsgebieden en landbouwontwikkelingsgebieden.

(…)

D. Natuur en landschap

(…)

2. Het reconstructieplan geeft aan welke maatregelen en voorzieningen worden getroffen om de landschappelijke kwaliteit en de cultuurhistorische en aardrijkskundige waarden binnen het reconstructiegebied met het oog op identiteit, belevingswaarde en verscheidenheid te behouden of te verbeteren, onder meer door het tegengaan van verstening en herstel van oude landschapsstructuren.”

6.40.

Uit de memorie van Toelichting op de Rwc volgt dat deze onder meer beoogde om een geconstateerde aantasting van de landschappelijke waarde (“verstening en verrommeling van het landschap”) van de concentratiegebieden tegen te gaan, waarbij het als een van de rijksuitgangspunten gold dat het op te stellen reconstructieplan diende te voorzien in maatregelen en voorzieningen waarmee de verstening van het landschap kon worden tegengegaan. Een beperking van bouwblokken in verwevingsgebieden tot een maximale omvang van 1,5 ha bij het vaststellen van de VR 2011 is een maatregel die past binnen het conform de rijksuitgangspunten door de provincie te voeren beleid en levert geen grond op om te oordelen dat de provincie in redelijkheid niet tot het desbetreffende voorschrift (artikel 9.3, lid 1 aanhef en onder d VR 2011) is kunnen komen. Met de belangen van ondernemers die op dat moment al in een traject tot verplaatsing van hun bedrijf zaten is rekening gehouden, doordat voor hen de mogelijkheid is opengesteld om onder bepaalde voorwaarden voor een ontheffing van deze bepaling in aanmerking te komen. Dat de provincie deze voorwaarden nader heeft geconcretiseerd (o.a. in artikel 9.5, lid 4 VR 2011) kan, met het oog op de rechtszekerheid en het bieden van garanties voor een gelijke behandeling van vergelijkbare gevallen, bepaald niet als onredelijk worden gekwalificeerd. Het hof verwijst ook op dit punt naar de vier uitspraken van de Afdeling van 13 maart 2013, waarin telkens is overwogen dat PS met de nadere invulling van het begrip “gerechtvaardigd vertrouwen” in redelijkheid hebben kunnen kiezen voor een concretere algemene regel ten opzichte van artikel 3.3.6, tweede lid, onder a, van de Verordening ruimte fase 1, dat gold ten tijde van de indiening van de aanvraag. Daartoe overweegt de Afdeling dat PS in het kader van de rechtszekerheid met deze invulling hebben beoogd meer duidelijkheid te bieden over de gevallen die in aanmerking kunnen komen voor een ontheffing. De slotsom van het hof luidt dan dat – ook indien het in het onderhavige geval al aan de burgerlijke rechter zou zijn om dit te toetsen - geen gronden bestaan om te oordelen dat de provincie, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voormelde uitvoeringsbesluit bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot de in artikel 9.3, lid 1 aanhef en onder d en artikel 9.5, lid 4 VR 2011 opgenomen voorschriften heeft kunnen komen.

f) schadevergoeding bij rechtmatig overheidshandelen

6.41.

Meer subsidiair hebben [geintimeerden c.s.] aan hun vordering ten grondslag gelegd dat de provincie aansprakelijk is voor de vergoeding van geleden en nog te lijden schade, omdat toepassing van de artikelen 9.3 lid 1, aanhef en onder d en 9.5 lid 4 VR 2011 tot onevenredig nadelige gevolgen voor hen heeft geleid. De vordering berust op het door [geintimeerden c.s.] verdedigde standpunt dat, ook indien de provincie rechtmatig zou hebben gehandeld, de gevolgen van dat handelen voor hen zo ernstig zijn dat een nadeelcompensatie had moeten plaatsvinden.

6.42.

Zowel in eerste aanleg als in hoger beroep heeft de provincie hiertegen onder meer tot verweer aangevoerd dat geen sprake is van onevenredig nadelige gevolgen en dat de ondervonden gevolgen niet vallen buiten het normaal maatschappelijk risico, omdat de beperking van de intensieve veehouderij vóór de vaststelling van de VR 2011 al voorzienbaar was.

6.43.

Het hof overweegt dienaangaande als volgt. De maatstaf voor de beoordeling van de vraag of een overheidsorgaan civielrechtelijk aansprakelijk is voor de vergoeding van nadeel die een partij ondervindt als gevolg van rechtmatig handelen van dat overheidsorgaan vindt zijn oorsprong in een uitspraak van de Hoge Raad van 30 maart 2001 in de zaak van de Staat tegen Lavrijsen (ECLI:NL:HR:2001:AB0801). Hierin overweegt de Hoge Raad onder meer:

“3.8 Bij de beoordeling (…) dient het volgende te worden vooropgesteld. Een van de verschijningsvormen van het gelijkheidsbeginsel is de regel dat de onevenredig nadelige, — dat wil zeggen: buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende, en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende — gevolgen van een overheidshandeling of overheidsbesluit niet ten laste van die beperkte groep behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap dienen te worden verdeeld (vgl. HR 18 januari 1991, nr. 14 096, NJ 1992, 638, ABRvS, 6 mei 1997, AB 1997, 229, alsmede art. 3:4 lid 2 Awb). Uit deze regel vloeit voort dat het toebrengen van zodanige onevenredige schade bij een op zich zelf rechtmatige overheidshandeling als de onderhavige huiszoeking jegens de getroffene onrechtmatig is. (…)”

6.44.

In vervolg op zijn arrest uit 2001 arrest overwoog de Hoge Raad in zijn arrest van

20 juni 2003 (ECLI:NL:HR:2003:AF2902, Staat/Harrida) als volgt:

“3.5.2 Bij de beoordeling (…) dient het volgende te worden vooropgesteld. Een van de verschijningsvormen van het gelijkheidsbeginsel is de regel dat de onevenredig nadelige — dat wil zeggen: buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende, en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende — gevolgen van een overheidshandeling of overheidsbesluit niet ten laste van die beperkte groep behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap dienen te worden verdeeld (vgl. HR 18 januari 1991, nr. 14096, NJ 1992, 638, ABRS 6 mei 1997, nr. H01.96.0578/Q01, AB 1997, 229, alsmede art. 3:4 lid 2 Awb). Uit deze regel, die ook aan latere rechtspraak van de Hoge Raad ten grondslag ligt, vloeit voort dat het toebrengen van zodanige onevenredige schade bij een op zichzelf rechtmatige overheidshandeling (…) jegens de getroffene onrechtmatig is.

3.5.3 (…)

De Hoge Raad ziet in de omstandigheid dat een inherent risico is verbonden aan economische activiteiten met betrekking tot dierlijke producten geen aanleiding van die rechtspraak terug te komen en evenmin deze in algemene zin niet langer van toepassing te achten indien sprake is van handel in dierlijke producten. Dit neemt echter niet weg dat bij economische activiteiten met betrekking tot dierlijke producten eerder sprake zal zijn van een objectief voorzienbaar risico van ziekten en van in verband daarmee al dan niet met het oog op de volksgezondheid getroffen overheidsmaatregelen. Indien de betrokken burgers of instellingen ondanks de voorzienbaarheid van dergelijke overheidsmaatregelen hun activiteiten aanvangen of voortzetten zonder het nemen van adequate maatregelen om uit dat overheidsingrijpen voortvloeiende nadelige gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen, bestaat geen grond voor toekenning van een vergoeding van schade, omdat die dan is te beschouwen als een normaal maatschappelijk risico of normaal bedrijfsrisico.”

6.45.1.

Het hof is van oordeel dat in het onderhavige geval voor [geintimeerden c.s.] voorzienbaar was dat een uitbreiding van het bouwblok naar 2,5 ha mogelijk op bezwaren van de provincie zou stuiten. Uit het door de gemeente ingediende verzoek tot het verlenen van een ontheffing volgt dat bij het indienen van het verzoek nog niet aan alle voor het verlenen van de ontheffing geldende voorwaarden was voldaan. Zo merkt de gemeente op pagina 4 op dat [geintimeerden c.s.] voornemens zijn om de bestaande loods aan de [adres 1] te blijven gebruiken voor het pelzen van nertsen, wat in strijd is met de beleidsdoelstellingen van de provincie. Een verzekering dat conform de VIV-overeenkomst de bedrijfsvoering op de oude locatie zal worden gestaakt en tot sloop zal worden overgegaan op de locatie aan de [adres 1] volgt niet uit het verzoek tot het verlenen van een ontheffing. Onder die omstandigheid mochten [geintimeerden c.s.] er niet van uitgaan dat de ontheffing zou worden verleend.

6.45.2.

In het arrest van dit hof van 6 juni 2017 (ECLI:NL:GHSHE:2017:2535) heeft het hof onder meer overwogen:

“3.12. Uit de door de provincie overgelegde stukken kan worden afgeleid dat vanaf februari/maart 2008 de maatschappelijke ontwikkelingen die hebben geleid (…) tot beperking van de uitbreidingsmogelijkheden van intensieve veehouderij in een stroomversnelling zijn geraakt. In die periode verschenen in opdracht van de Rijksoverheid een viertal rapporten van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), de Raad Landelijk Gebied, de Raad Dieraangelegenheden en het Milieu en Natuurplan (MNP) (cva prod. 7). In deze rapporten zijn de volksgezondheidsrisico’s vermeld als gevolg van intensieve veehouderijen.

Ook daarvóór was er reeds een ‘afwaartse beweging’ waar het gaat om de intensieve veehouderij. In dat kader moet de onderverdeling in de drie reconstructiezoneringen in de Reconstructiewet uit 2005 ook gezien worden (zie hiervoor rov. 3.1.2).

Na februari/maart 2008 is er veel aandacht geweest voor de opspelende problematiek in de intensieve veehouderij. De provincie heeft in eerste aanleg gewezen op de persberichten van de provincie (cva prod. 8 en 9) en het “Informatieblad Intensieve Veehouderij en Gezondheid” van de GGD’en van Brabant en Zeeland (cva prod. 10) die vervolgens verschenen. In hoger beroep heeft de provincie in aanvulling daarop nog documentatie overgelegd uit de periode 4 maart 2008 – 22 juli 2009 (mva prod. 6).

Ten slotte is in dit verband van betekenis dat op 10 juli 2009 het Burgerinitiatief werd ingediend (zie hiervoor rov. 3.1.7 en 3.1.8). Aan indiening en behandeling van dit Burgerinitiatief is door de pers ruim aandacht besteed.

3.13. [

appellant c.s.] was op de hoogte van deze ontwikkelingen, althans moeten geacht worden daarvan op de hoogte te zijn geweest. [vennoot 1] drijft al vele jaren een intensieve veehouderij. (…) [appellant c.s.] heeft overigens ook niet althans niet voldoende gemotiveerd betwist dat zoals de provincie heeft gesteld de bedrijfstak als risicovol bekend staat. De intensieve veehouderij is met andere woorden geen ‘rustig bezit’ en voor zover [appellant c.s.] zich dit niet realiseerde, had hij zich dit als ondernemer behoren te realiseren.”

Het hof heeft dit oordeel in grote lijnen herhaald in zijn arrest van 19 september 2017 (ECLI:NL:GHSHE:2017:4036, r.o. 4.7 en 4.8
)

6.45.3.

Ook in de onderhavige zaak heeft de provincie de genoemde producties in het geding gebracht. Het hof verwijst naar de producties 13, 14, 15, 16 en 22 bij conclusie van antwoord. [geintimeerden c.s.] hebben bij gelegenheid van het gehouden pleidooi gewezen op de verschillen tussen de onderhavige casus en de gevallen waarover het hof in 2017 heeft beslist, maar die zaken wijken met betrekking tot de voorzienbaarheid van de problematiek rondom uitbreiding in een verwevingsgebied niet af van de onderhavige casus. In hetgeen [geintimeerden c.s.] hebben aangevoerd vindt het hof in elk geval geen bijzondere feiten of omstandigheden op grond waarvan in het specifieke geval van [geintimeerden c.s.] anders zou moeten worden geoordeeld dan het hof in 2017 heeft gedaan.

6.45.4.

In aanvulling daarop merkt het hof nog op dat uit de aard van het door [geintimeerden c.s.] gevoerde bedrijf volgt dat [geintimeerden c.s.] zeker bedacht moeten zijn geweest op publiciteit rondom de uitbreidingsmogelijkheden en het bestaan van risico’s met betrekking tot hun wens tot uitbreiding. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 16 december 2016 (ECLI:NL:HR:2016:2888 inzake het verbod op pelsdierhouderijen) al verwezen naar de vaststelling in die zaak van het hof dat al sinds 1999, en in ieder geval sinds 2006, een verbod op het houden van pelsdieren voor de productie van bont voorzienbaar was. Dat pelsdierhouders rekening moesten houden met de mogelijkheid dat na inwerkingtreding van de Wet verbod pelsdierhouderij een uitbreiding van hun bedrijf niet meer mogelijk zou zijn volgt uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel (zie hiervoor, r.o. 6.1 sub j.). Ook de discussie over de wenselijkheid van een pelsdierhouderij moet er daarom toe hebben bijgedragen dat [geintimeerden c.s.] zich bewust moeten zijn geweest van de reële kans dat zij uiteindelijk geen medewerking zouden kunnen verkrijgen aan uitbreiding van hun bedrijf.

6.46.

Het hof is dan ook van oordeel dat in het geval van [geintimeerden c.s.] de weigering van de verzochte ontheffing behoorde tot de voorzienbare normale bedrijfsrisico’s voor een ondernemer als [geintimeerden c.s.] Dat de nertsenhouderij aanzienlijk minder milieubelastend is, zoals door [geintimeerden c.s.] bij gelegenheid van het gehouden pleidooi is betoogd, doet hieraan niet af, omdat uit de regelgeving met betrekking tot concentratiegebieden volgt dat het milieu niet het enige belang was dat die regelgeving beoogde te dienen, maar ook het landschapsbelang (dat was gediend met het tegengaan van een “verstening”) en de volksgezondheid. Er is geen sprake van buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende gevolgen. In dat geval kan niet worden aangenomen dat [geintimeerden c.s.] op grond van het leerstuk van de onevenredige schade aanspraak kunnen maken op een schadevergoeding door de provincie.

6.47.

Daarbij merkt het hof nog op dat het er alle schijn van heeft dat [geintimeerden c.s.] ook vanaf 2008 al voorzieningen hebben getroffen om de gevolgen van een weigering van de ontheffing te ondervangen. Nadat in april 2007 de VIV-overeenkomsten waren gesloten (met daarin een sloopverplichting voor [geintimeerden c.s.] voor bedrijfsgebouwen op de locatie aan de [adres 1] ) zijn zij in 2008 een nertsenhouderij gaan opbouwen aan het [adres 2] . Daarbij zijn zij echter niet overgegaan tot het slopen van hun bedrijfsgebouwen aan de [adres 1] . Ook ten tijde van het verzoek van de gemeente om een ontheffing te verlenen voor de uitbreiding van het bouwblok aan het [adres 2] tot maximaal 2,5 ha waren [geintimeerden c.s.] nog niet tot het slopen van de bedrijfsgebouwen aan de [adres 1] overgegaan. In tegendeel: uit het verzoek van de gemeente blijkt dat [geintimeerden c.s.] bij het indienen van het verzoek nog van plan waren om op de locatie aan de [adres 1] nertsen te blijven pelzen. De gemeente merkt in haar verzoek al op dat dit in strijd is met de beleidsdoeleinden van de provincie. De gemeente merkt in het verzoek voorts op dat de locatie [adres 1] ten tijde van het schrijven van het verzoek (verzonden op 9 november 2010, dus 3,5 jaar na ondertekening van de VIV-overeenkomst) nog volledig in bedrijf is.

Desgevraagd bij gelegenheid van het gehouden pleidooi, verklaarde de heer [geïntimeerde 2] dat [geintimeerden c.s.] bij de opgaaf op grond van artikel 3 Wet verbod pelsdierhouderij begin 2013 hebben opgegeven dieren te houden op twee locaties, 6.000 op de locatie [adres 1] en 8.000 op de locatie [adres 2] . Bij gelegenheid van het gehouden pleidooi hebben [geintimeerden c.s.] aangevoerd dat zij aan de [adres 1] die dieren houden waarvan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit (NVWA) bij een controle heeft vastgesteld dat die op de locatie [adres 2] te veel werden gehouden. Bij controle had de NVWA volgens mededeling van [geïntimeerde 2] aan het [adres 2] 11.000 dieren aangetroffen. Het surplus betrof volgens [geïntimeerde 2] 3.000 welpen, die met toestemming van de NVWA (opgenomen in de door de NVWA aan [geintimeerden c.s.] gegeven waarschuwing) zouden zijn overgebracht naar de locatie [locatie] . Desgevraagd hebben [geintimeerden c.s.] echter geweigerd het schrijven van de NVWA in het geding te brengen, zodat het hof de mogelijkheid is onthouden kennis te nemen van de resultaten van de door de NVWA uitgevoerde controle. Dat de locatie aan de [locatie] alleen wordt gebruikt voor de opvang van een surplus aan jonge dieren op de locatie [adres 2] kan het hof om die reden niet aannemen.

6.48.

Het hof leidt uit het voorgaande af dat [geintimeerden c.s.] geen onomkeerbare uitvoering aan de VIV-overeenkomst hebben gegeven met betrekking tot de locatie aan de [adres 1] , voordat duidelijkheid bestond ten aanzien van hun verzoek om ontheffing voor een uitbreiding van de maximale omvang van het bouwblok aan het [adres 2] . Het hof komt op grond van die vaststelling tot de gevolgtrekking dat [geintimeerden c.s.] geen zekerheid hadden met betrekking tot de mogelijkheid om aan het [adres 2] uit te breiden tot 2,5 ha, dat zij rekening hebben gehouden met de mogelijkheid dat zij daarvoor geen ontheffing zouden krijgen en dat zij met het oog op die mogelijkheid (in strijd met de in 2007 gesloten VIV-overeenkomst) de locatie aan de [adres 1] in productie hebben gehouden, ook nadat bleek dat de provincie het verzoek tot verlenen van een ontheffing had afgewezen. Hieruit leidt het hof af dat [geintimeerden c.s.] het risico dat zij op de locatie [adres 2] uiteindelijk niet zouden kunnen uitbreiden tot 2,5 ha ook daadwerkelijk hebben onderkend.

6.49.

Tenslotte merkt het hof op dat de heer [geïntimeerde 2] in 2004 tijdens een gesprek met vertegenwoordigers van de gemeente Sint Anthonis en de provincie heeft aangegeven dat hij op de nieuwe locatie uitbreidingsruimte wilde voor ongeveer 10.000 teven (zie r.o. 6.1 sub c). Bij de hiervoor aangehaalde controle heeft de NVWA volgens mededeling van de heer [geïntimeerde 2] geconstateerd dat zich op de locatie [adres 2] 11.000 dieren bevonden. Bij gelegenheid van het gehouden pleidooi heeft [geïntimeerde 2] ook aangevoerd dat hij daar 11.500 dieren houdt. Voorts stelt het hof vast (zie r.o. 6.1 onder cc) dat het totale bedrijfsareaal (op 2 locaties) van de onderneming van [geintimeerden c.s.] op dit moment 2,25 ha bedraagt, terwijl zij na verplaatsing aan het [adres 2] , in het geval de door hen gewenste uitbreiding van het bouwblok aldaar was gerealiseerd met inachtneming van de verplichting om 20% van het bouwblok aan te wenden voor een landschappelijke inpassing (artikel 9.29.5 lid 2, aanhef en onder d VR 2011), een bedrijfsareaal hadden kunnen realiseren van maximaal 2 ha. De – in het kader van dit geding overigens niet aan de orde zijnde - vraag laat zich dan stellen in hoeverre de weigering van een ontheffing eraan in de weg heeft gestaan dat [geintimeerden c.s.] hun ambities hebben kunnen waarmaken. In elk geval volgt hieruit dat in rechte niet zonder meer kan worden aangenomen dat het uitblijven van een ontheffing voor [geintimeerden c.s.] in verhouding tot vergelijkbare gevallen onevenredige nadelige gevolgen heeft gehad.

De als productie 46 bij inleidende dagvaarding overgelegde schadeberekening geeft daartoe onvoldoende aanknopingspunten, al was het alleen al vanwege het feit dat die berust op een uitbreiding naar 24.000 fokteven, terwijl [geintimeerden c.s.] op grond van het bepaalde in artikel 4 van de Wet verbod pelsdierhouderij niet meer dieren mocht houden dan het aantal huisvestingsplaatsen dat ten behoeve van het houden van die soort nertsen op het tijdstip van melding in de nertsenhouderij (eind januari of begin februari 2013) beschikbaar was. Volgens mededeling van [geïntimeerde 2] bij gelegenheid van het pleidooi waren dat er aanzienlijk minder dan 24.000.

g) het bewijsaanbod van [geintimeerden c.s.]

6.50.

[geintimeerden c.s.] hebben bij memorie van antwoord in principaal hoger beroep, tevens memorie van grieven in het incidenteel hoger beroep bewijs aangeboden door het (doen) horen van getuigen. Meer in het bijzonder bieden zij bewijs aan van de navolgende feiten en/of omstandigheden:

dat de gemeente en de provincie initiatiefneemsters zijn geweest ten aanzien van de verplaatsing van de nertsenhouderij;

dat de gemeente en de provincie (juridisch relevante) toezeggingen hebben gedaan omtrent de verplaatsing van de nertsenhouderij en de uitbreiding van het bouwblok aan het [adres 2] tot 2,49 ha;

dat zodanige toezeggingen zijn gedaan door de gemeente en de provincie dat sprake is van “legitimate expectations” als verdragsautonoom door het hof te duiden;

dat [geintimeerden c.s.] de nertsenhouderij niet op twee locaties wilden blijven exploiteren;

dat het (voor [geintimeerden c.s.] ) niet voorzienbaar was dat er beperkingen aan het uitbreiden van intensieve veehouderijen zouden worden opgelegd;

dat [geintimeerden c.s.] niet hebben stilgezeten.

6.51.

Het hof is van oordeel dat het achter 1. te bewijzen aangeboden feit niets bijdraagt aan bewijs ten aanzien van (toezeggingen tot medewerking aan) de uitbreiding van de nertsenhouderij, zodat het voor de te nemen beslissing niet relevant is.

Of de gemeente toezeggingen heeft gedaan is in de verhouding tussen [geintimeerden c.s.] en de provincie niet relevant. Hetgeen verder achter 2. en 3. te bewijzen is aangeboden betreft geen feiten, maar een juridisch oordeel. Dit geldt eveneens voor hetgeen achter 5. te bewijzen is aangeboden. Verder is hetgeen achter 2. en 3. te bewijzen is aangeboden onvoldoende specifiek ten aanzien van de inhoud van de bedoelde toezeggingen en de personen en/of organen die ze zou(den) hebben gedaan. Het hof verwijst naar r.o. 6.9.

Uit de vastgestelde en bij gelegenheid van het gehouden pleidooi door de heer [geïntimeerde 2] bevestigde feiten volgt afdoende dat – wat er ook zij met betrekking tot hun wensen - [geintimeerden c.s.] in elk geval tot op de dag van het pleidooi hun onderneming op twee locaties zijn blijven voeren. Bovendien brengt het bestaan van een wens op zich nog niet mee dat bij het bewijs daarvan ook is gebleken dat de provincie aan de realisatie daarvan moest meewerken, zodat ten aanzien van dit item (4.) hetzelfde geldt als ten aanzien van item 1. Dat geldt ook voor hetgeen achter 6. te bewijzen is aangeboden. De slotsom luidt dat hetgeen te bewijzen is aangeboden hetzij geen te bewijzen feiten of omstandigheden betreft, maar een op te stellen feiten of omstandigheden te baseren oordeel, hetzij onvoldoende specifiek is onderbouwd, hetzij niet kan leiden tot een beslissing van de zaak en dus verder niet relevant is. Om die redenen passeert het hof het bewijsaanbod van [geintimeerden c.s.]

h) conclusies ten aanzien van de grieven

6.52.

Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen komt het hof met betrekking tot de door partijen aangevoerde grieven tot het navolgende oordeel.

Grief 1 in het incidenteel hoger beroep slaagt in zoverre dat de daarbij verzochte wijziging van eis toelaatbaar is. Hoewel de slotgrief in incidenteel hoger beroep anders doet vermoeden, begrijpt het hof uit de toelichting op deze grief dat [geintimeerden c.s.] een eventueel probleem bij de uitleg van het dictum in het licht van het lichaam van het vonnis willen voorkomen, maar met de grief niet beogen een ander dictum te krijgen dan in het bestreden vonnis is gegeven door de rechtbank (namelijk een verklaring voor recht dat de provincie aansprakelijk is voor alle door [geintimeerden c.s.] geleden en nog te lijden schade). Voor zover [geintimeerden c.s.] in de toelichting op grief 1 ter onderbouwing van hun gewijzigde eis bepleiten dat de provincie jegens hen heeft gehandeld in strijd met juridisch bindende toezeggingen of in strijd met opgewekt gerechtvaardigd vertrouwen, faalt de grief om redenen als vermeld in r.o. 6.7 tot en met 6.22. Voor zover [geintimeerden c.s.] in de toelichting op grief 1 stellen dat de provincie onrechtmatig heeft gehandeld of geleden nadeel als gevolg van rechtmatig overheidsoptreden had moeten compenseren, faalt de grief om redenen als vermeld in de rechtsoverwegingen 6.30 tot en met 6.47.

6.53.

De tweede grief in het incidenteel hoger beroep faalt om redenen als is overwogen onder 6.23 tot en met 6.30. Het hof merkt overigens op dat de rechtbank in het dictum onder het bestreden vonnis niet heeft opgenomen dat [geintimeerden c.s.] in een deel van hun vorderingen niet ontvangen kunnen worden. De derde grief in het incidenteel hoger beroep faalt om redenen als is overwogen onder 6.30 tot en met 6.34. De geformuleerde slotgrief in het incidenteel hoger beroep heeft geen zelfstandige betekenis en behoeft daarom verder geen bespreking.

6.54.

De grieven in het principaal hoger beroep, meer in het bijzonder de grieven 11, 12 (deels), 13, 14 en 15, slagen. Het hof verwijst dienaangaande naar hetgeen hiervoor is overwogen onder 6.7 tot en met 6.22. Ook de grieven 16 en 17 slagen, zoals volgt uit hetgeen is overwogen onder 6.44.1 tot en met 6.49. Als gevolg van het slagen van deze grieven slaagt ook grief 22. Omdat het slagen van deze grieven met zich meebrengt dat het bestreden vonnis niet in stand kan blijven, behoeven de overige door de provincie aangevoerde grieven, voor zover hierboven niet impliciet beoordeeld, verder geen afzonderlijke bespreking meer. Het hof zal het bestreden vonnis vernietigen. Omdat in het dictum van dat vonnis geen beslissing ten aanzien van de ontvankelijkheid van [geintimeerden c.s.] is opgenomen, bestaat geen grond om enig deel van het dictum in stand te laten.

i) de proceskosten

6.55.

Uit het voorgaande volgt dat [geintimeerden c.s.] zowel in eerste aanleg als in hoger beroep als de in het ongelijk gestelde partijen hebben te gelden. Om die reden kan ook de proceskostenveroordeling in eerste aanleg niet in stand blijven. Daarbij merkt het hof op dat met betrekking tot de kosten in het incident een beslissing is gegeven in het vonnis in incident van 16 december 2015. Geen der partijen is in hoger beroep gekomen tegen dat vonnis. De beslissing ten aanzien van de proceskosten in het incident staat daarom in hoger beroep niet meer ter beoordeling van het hof.

6.56.

De provincie heeft bij memorie van grieven gevorderd om de proceskosten in eerste aanleg vast te stellen op het dubbele van het gebruikelijk te berekenen bedrag vanwege een schending van de substantiëringsplicht van artikel 111 Rv. Het hof is van oordeel dat daartoe geen aanleiding bestaat, omdat uit de inhoud van de dagvaarding, ondersteund door de daarbij overgelegde 42 producties, voldoende duidelijk naar voren komt op welke grondslag het petitum was gebaseerd en wat in hoofdlijnen het verweer van de provincie dienaangaande was. Van [geintimeerden c.s.] kan niet worden verwacht dat zij in de dagvaarding een schets van het verweer geven met een omvang als de provincie kennelijk nodig achtte bij het opstellen van de conclusie van antwoord (144 pagina’s en 46 producties). Dat het petitum onder de dagvaarding in zijn algemeenheid wellicht te ruim was geformuleerd en het verweer van de provincie wellicht niet tot in detail was opgenomen, doet daar niet aan af. Het hof zal voor de vaststelling van het salaris voorts uitgaan van het liquidatietarief zoals dat gold ten tijde van het wijzen van het bestreden vonnis.

6.57.

Ook in hoger beroep hebben [geintimeerden c.s.] als de in het ongelijk gestelde partijen te gelden, zowel in het principaal als in het incidenteel hoger beroep, zodat zij ook de kosten van die instantie zullen hebben te dragen. Het hof merkt hierbij op dat de provincie bij memorie van grieven in het principaal hoger beroep niet heeft gevorderd dat de ten gunste van haar te geven proceskostenveroordeling uitvoerbaar zal zijn bij voorraad. De provincie heeft zulks wel gedaan bij memorie van antwoord in het incidenteel hoger beroep, maar zulks kan naar het oordeel van het hof niet gelden als een vermeerdering van eis in het principaal hoger beroep, omdat die memorie niet in dat deel van het geding is genomen.

7.De uitspraak

Het hof:

vernietigt het vonnis van de rechtbank Oost-Brabant van 21 september 2016, waarvan beroep;

wijst de vorderingen van [geintimeerden c.s.] af;

veroordeelt [geintimeerden c.s.] in de proceskosten van de eerste aanleg en het hoger beroep, en begroot die kosten tot op heden aan de zijde van de provincie op € 613,= aan griffierecht en op € 904,= aan salaris advocaat in eerste aanleg en op € 87,80 aan dagvaardingskosten, op € 716,= aan griffierecht en op € 3.759,= aan salaris advocaat voor het hoger beroep, waarvan € 695,50 in het incidenteel hoger beroep, en bepaalt dat deze bedragen binnen veertien dagen na de betekening van deze uitspraak moeten zijn voldaan, bij gebreke waarvan deze bedragen worden vermeerderd met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW daarover vanaf het einde van voormelde termijn tot aan de dag der voldoening.

verklaart de proceskostenveroordeling, voor zover betrekking hebbend op het incidenteel hoger beroep, uitvoerbaar bij voorraad;

wijst af het meer of anders door de provincie gevorderde.

Dit arrest is gewezen door mrs. R.J.M Cremers, M.L.A. Filippini en mr G. Creutzberg en in het openbaar uitgesproken door de rolraadsheer op 5 februari 2019.

griffier rolraadsheer

Onrechtmatige overheidsdaad en aansprakelijkheid provincie Noord-Brabant in het kader van nertsenhouderij

Uitspraak

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH

1.[de vennootschap] ,

5.Het verloop van de procedure

6.De beoordeling

7.De uitspraak