ECLI:NL:GHSHE:2017:4036

• Datum uitspraak: 19 september 2017
• Publicatiedatum: 20 september 2017
• Zaaknummer: 200.179.831_01
• Instantie: Gerechtshof 's-Hertogenbosch
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Civiel recht
• Procedures: Hoger beroep
• Rechters: P.P.M. Rousseau; H.AE. Uniken Venema; I. Giesen
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Onrechtmatige daad door provincie Noord-Brabant jegens veehouder bij uitvaardigen van verordening zonder compensatie

In deze zaak heeft het Gerechtshof 's-Hertogenbosch op 19 september 2017 uitspraak gedaan in hoger beroep over een vordering van een veehouder tegen de Provincie Noord-Brabant. De veehouder, hierna [appellant], had in eerste aanleg gevorderd dat de provincie zou worden verklaard voor recht dat zij onrechtmatig had gehandeld door een nieuwe verordening uit te vaardigen die de vestigingsmogelijkheden voor intensieve veehouderij beperkte, zonder adequate compensatie te bieden voor de schade die hij hierdoor leed. De rechtbank Oost-Brabant had de vorderingen van [appellant] afgewezen, omdat deze onvoldoende concreet waren omschreven.

In hoger beroep heeft [appellant] zijn vorderingen verder toegelicht en geconcretiseerd. Hij stelde dat de provincie onrechtmatig had gehandeld door de regelgeving uit te vaardigen zonder te voorzien in compensatie voor de schade die hij had geleden door de beperkingen die de verordening met zich meebracht. Het hof heeft de procedure en de relevante feiten uit de eerste aanleg in overweging genomen, evenals de argumenten van beide partijen.

Het hof oordeelde dat de provincie niet onrechtmatig had gehandeld. Het hof concludeerde dat [appellant] niet gerechtvaardigd had kunnen vertrouwen op een toezegging van de provincie dat zijn intensieve veehouderij op de door hem aangekochte percelen zou kunnen worden gevestigd. De regelgeving was voorzienbaar en de schade die [appellant] leed viel binnen zijn normale bedrijfsrisico. Het hof bekrachtigde het vonnis van de rechtbank en veroordeelde [appellant] in de proceskosten van het hoger beroep.

Uitspraak

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH

Afdeling civiel recht

zaaknummer 200.179.831/01

arrest van 19 september 2017

in de zaak van

[appellant] ,

wonende te [woonplaats] , gemeente [gemeente] ,

appellant,

hierna aan te duiden als [appellant] ,

advocaat: mr. J.J.J. de Rooij te Tilburg,

tegen

Provincie Noord-Brabant,

gevestigd te 's-Hertogenbosch,

geïntimeerde,

hierna aan te duiden als de provincie,

advocaat: mr. J.A.M. van Heijningen te 's-Hertogenbosch,

op het bij exploot van dagvaarding van 22 oktober 2015 ingeleide hoger beroep van het vonnis van 22 juli 2015, door de rechtbank Oost-Brabant, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, gewezen tussen [appellant] als eiser en de provincie als gedaagde.

1. Het geding in eerste aanleg (zaak-/rolnummer C/01/278962/HA ZA 14-388)

Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar voormeld vonnis.

2. Het geding in hoger beroep

Het verloop van de procedure blijkt uit:

• de dagvaarding in hoger beroep;
• de memorie van grieven tevens houdende akte wijziging van eis met twee producties;
• de memorie van antwoord tevens houdende antwoordakte wijziging van eis met zes producties;
• de akte houdende drie producties ten behoeve van pleidooi van [appellant] , met toestemming van de wederpartij genomen op 15 juni 2017;
• de bij faxberichten van 1 en 7 juni 2017 door de provincie toegezonden producties 7 en 8, die zij bij pleidooi met toestemming van de wederpartij in het geding heeft gebracht.
• het pleidooi, waarbij partijen pleitnotities hebben overgelegd;

Het hof heeft daarna een datum voor arrest bepaald. Het hof doet recht op bovenvermelde stukken en de stukken van de eerste aanleg.

3. Feiten en uiteenzetting van het geschil

3.1.

De rechtbank heeft in r.o. 2.1 t/m 2.7 een aantal feiten weergegeven. Deze feiten zijn in hoger beroep niet betwist. Het hof zal die feiten aanvullen met andere feiten die eveneens vaststaan.

3.2.

[appellant] heeft een intensief varkenshouderijbedrijf op twee locaties aan de [straat 1] te [plaats] , gelegen in een zogeheten extensiveringsgebied. Een gedeelte van zijn grond ligt binnen het hierna te vermelden project [project / pilot 1] . [appellant] wil zijn bedrijf verplaatsen naar een Landbouwontwikkelingsgebied (log).

3.3.

Op 6 september 2006 vindt een bestuurlijk overleg plaats van de gemeente Gilze en Rijen met gedeputeerde [gedeputeerde] van de provincie over de bouwopgave van de gemeente Gilze en Rijen. Het verslag van dit overleg bevat de volgende passage:

Pilotprojecten Wethouder [wethouder] vraagt hoe de Provincie tegenover de pilotprojecten staat. Hij wil het project [project / pilot 1] aanbevelen, waar sprake is van 4 jonge boeren die een intensieve veehouderij hebben en die zich op hun huidige locatie niet verder kunnen ontwikkelen. Zij willen verplaatsen naar een Landbouwontwikkelingsgebied, maar kunnen dit alleen bekostigen als er woningbouw kan komen op hun oude perceel. Het plan bevat alle woningtypen en is opgezet als een passende ervenbebouwing.

Gedeputeerde [gedeputeerde] vindt dat voor een dergelijk project wel extra woningen kunnen worden gebouwd. Hij geeft aan dat daarbij ook Ruimte voor Ruimte kan worden ingezet.

(…)

Samenvatting

Gedeputeerde [gedeputeerde] vat de afspraken als volgt samen:

(…)

4. Ga uit van 1300 woningen plus Ruimte voor Ruimte en de twee pilots. Neem parallel plannen mee voor het geval er een plan sneuvelt (overplanning).

3.4.

Een memo van de provincie d.d. 13 december 2006 aan het Regionaal planningsoverleg Stedelijke regio [regio] met als onderwerp “Herziening afspraken gemeentelijk woningbouwprogramma Gilze en Rijen voor de periode 2006 t/m 2015” bevat de volgende passages:

“(…) De gemeentelijke visie schenkt aandacht aan diverse woonmilieus, prijsklassen en doelgroepen. Ze geeft een korte beschrijving van een aantal majeure projecten en van een tweetal pilots: [project / pilot 1] en [pilot 2] . In het gebied [project / pilot 1] (ten zuiden van [plaats] ) is sprake van 4 jonge boeren die een intensieve veehouderij hebben en die zich op hun locatie niet verder kunnen ontwikkelen. Zij willen verplaatsen naar een landbouwontwikkelingsgebied, maar kunnen dit alleen bekostigen als er woningbouw kan komen op hun oude perceel. (…) Voorstel (…)

Daarnaast is de provincie bereid om voor de twee pilot-locaties [project / pilot 1] en [pilot 2] maatwerk te leveren. Dergelijke complexe, grootschalige herstructureringsprojecten zijn niet zonder meer in te passen in het reguliere gemeentelijke woningbouwprogramma. (…) De stuurgroep wordt verzocht in te stemmen met voorliggend voorstel.

3.5.

Op 6 februari 2007 stemt het college van Burgemeester & Wethouders (hierna: b&w) in met een concept-besluit, dat onder meer inhoudt:
“a. In principe in te stemmen met de ontwikkeling van woningbouw op en rond [project / pilot 1] , mits wordt voldaan aan de uitgangspunten in de “notitie uitgangspunten [project / pilot 1] ”; b. De initiatiefnemers op de hoogte te stellen van dit besluit (…);

c. Het initiatief ter advisering voor te leggen aan de Provinciale Planologische Commissie (PPC); (…)”

3.6.

In maart 2007 verschijnt een uitgave met de ontwikkelingsvisie getiteld:

“Een toekomst voor de [project / pilot 1] , Gemeente Gilze en Rijen Maart 2007”

Aan die ontwikkelingsvisie werkten mee:
- de vier intensieve veehouders, onder wie [appellant] ;

- namens [onderneming] : dhr. [medewerker van onderneming] ;

- namens de Gemeente Gilze en Rijen: Dhr. [vertegenwoordiger 1 van de Gemeente] en [vertegenwoordiger 2 van de Gemeente] .

In de ontwikkelingsvisie wordt een toelichting gegeven op het plan om woningbouw te realiseren op de [project / pilot 1] , en worden beleidskaders geschetst. De uitgave sluit af op p. 25 met:

“Adviesvraag PPC

Met de verplaatsing van de intensieve veehouderijen naar een landbouwontwikkelingsgebied en de sloop van stallen in het extensiveringsgebied wordt een forse bijdrage gegeven aan de doelstellingen van het reconstructieplan [reconstructieplan] .(…) De verplaatsing van de intensieve veehouderijen kan alleen van de grond komen als de initiatiefnemers en hun financiers voldoende zekerheid hebben over de ontwikkeling van de woningbouw.

Ons college heeft in principe ingestemd met de ontwikkeling, mits deze voldoet aan de in de notitie genoemde ruimtelijke uitgangspunten (…) Wij vragen nu een advies aan u over de voorgenomen ontwikkeling met de beschreven uitgangspunten. Met ons principebesluit en uw advies willen wij de initiatiefnemers in een vroeg stadium zoveel mogelijk duidelijkheid en zekerheid geven over de ontwikkelingsruimte die wij als overheid willen bieden.”

3.7.

In het kader van het verzoek aan de Provinciale Planologische Commissie om een advies over de ontwikkelingsvisie “Een toekomst voor de [project / pilot 1] ” adviseert de directie Ruimtelijke Ontwikkeling en Handhaving van de provincie bij schriftelijk advies van 21 mei 2007 onder meer het volgende:
“3. Conclusie De directie staat positief ten aanzien van het voorliggende initiatief en wil daar haar medewerking aan verlenen. Zij kan in beginsel instemmen met de opgenomen uitgangspunten voor herontwikkeling. Zij adviseert het initiatief verder te ontwikkelen en rekening te houden met de gemaakte opmerkingen.”.

3.8.

Bij brief van 28 juni 2007 bericht de Provinciale Planologische Commissie Noord-Brabant het volgende aan b&w:

(…) De commissie sluit zich in hoofdlijnen aan bij het standpunt van de directie. In afwijking van hetgeen in het directieadvies staat vermeld wijst de commissie u op het volgende. Het voorliggend structuurplan betreft met name een stedebouwkundige visie. De milieuaspecten ontbreken daarin. De commissie adviseert om hieraan aandacht te besteden bij de planologische afweging in het kader van verdere ruimtelijke planprocedures (…)”.

3.9.

Op 23 december 2008 koopt [appellant] twee percelen in het log [log] , gelegen aan de [straat 2] , ongenummerd, te [plaats] . Levering aan [appellant] vindt plaats op 4 januari 2010.

3.10.

Op 10 juli 2009 is bij Provinciale Staten van Noord-Brabant (PS) het “Burgerini-tiatief/Petitie inzake negatieve gevolgen schaalvergroting intensieve veehouderij” ingediend. Dit stuk (cva prod. 6) houdt onder meer in:

“(…) Ons initiatief betreft de concentratie en schaalvergroting van de bio-industrie in Brabant en de negatieve gevolgen hiervan. (…) Wij vinden dat de provinciale overheid een halt toe moet roepen aan de onverantwoorde schaalvergroting van de bio-industrie (…). Wij vragen daarom aan de provinciale bestuurders: (…) Een einde te maken aan de eenzijdige economische ontwikkeling van het Brabantse platteland en de milieu- en natuurdoelen van de Reconstructie te realiseren”.

In paragraaf 6 van het Burgerinitiatief wordt onder meer concreet verzocht:

“5 Vanwege de waarschijnlijkheid van schadelijke gezondheidseffecten bij schaalvergroting in hoge veedichtheid, bij provinciale verordening op grond van de Wro de maximale omvang van bouwblokken in landbouwontwikkelingsgebieden en verwevingsgebieden vast te stellen op 1,5 ha (…).

6. Bij provinciale verordening te bepalen dat intensieve veehouderijbedrijven op nieuwe locaties alleen zijn toegestaan indien deze komen uit extensiveringsgebieden en hier scherp op toe te zien (…)”

3.11.

Op 19 maart 2010 is in PS een debat gehouden rondom dit burgerinitiatief.

PS hebben besloten om het beleid voor de ontwikkeling van intensieve veehouderijen bij te stellen. De door PS daartoe genomen besluiten zouden worden verwerkt in de Verordening ruimte fase 1. Om ongewenste ontwikkelingen gedurende de periode tot de inwerkingtreding van deze Verordening te voorkomen, hebben PS ook besloten een voorbereidingsbesluit te nemen. Dit voorbereidingsbesluit is op 20 maart 2010 in werking getreden. Het gevolg hiervan was dat alle bouwaanvragen ten behoeve van de intensieve veehouderij die op of na 20 maart 2010 zijn ingekomen, moesten worden aangehouden. De aanhoudingsplicht zou vervallen op het moment dat de Verordening in werking zou treden maar in ieder geval na zes maanden. In voorkomende gevallen bestond er de mogelijkheid te verzoeken de aanhoudingsplicht te doorbreken. Dit was alleen mogelijk indien de ontwikkeling paste binnen de in voorbereiding zijnde regeling van de Verordening.

3.12.

Op 1 juni 2010 is de door PS vastgestelde Verordening ruimte Noord-Brabant fase 1 in werking getreden (hierna: de Verordening ruimte 2010). Deze Verordening stelt onder meer de volgende regels ten aanzien van in bestemmingsplannen op te nemen bepalingen over de beperking van nieuwvestiging en uitbreiding van bouwblokken van intensieve veehouderijen:

:
Art. 3.3.5. Regels voor landbouwontwikkelingsgebieden.

1. Een bestemmingsplan dat is gelegen in een landbouwontwikkelingsgebied bepaalt dat:

a. nieuwvestiging van een intensieve veehouderij niet is toegestaan;

(…)

d. uitbreiding van bouwblokken voor intensieve veehouderij is toegestaan tot ten hoogste 1,5 hectare;

(….)

Art. 3.3.6. Tijdelijke regels voor lopende zaken

1. Gedeputeerde Staten (GS) kunnen in het geval van een lopende zaak tot verplaatsing van een intensieve veehouderij tot uiterlijk 1 januari 2011 ontheffing verlenen van het bepaalde in (….) art. 3.3.5, eerste lid, onder a en d voor een bestemmingsplan dat voorziet in (…)

c. nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied;

2. De (…) stukken, behorende bij de aanvraag om ontheffing als bedoeld bij het eerste lid, bevatten tevens een verantwoording dat: a. er sprake is van een aantoonbaar concreet initiatief tot verplaatsing,

(….)

3.13.

Nadien is met name het criterium voor een lopende zaak, zowel voor nieuwvestiging als voor uitbreiding van een bouwblok, aangescherpt in de op 1 maart 2011 in werking getreden Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: de Verordening ruimte 2011).

Die verordening houdt onder meer het volgende in:

Art. 9.3. Regels voor verwevingsgebieden

1. Een bestemmingsplan dat is gelegen in een verwevingsgebied bepaalt dat:

a.
nieuwvestiging van een intensieve veehouderij niet is toegestaan;

(….)

d. bouwblokken voor intensieve veehouderij die kleiner zijn dan 1,5 hectare tot een omvang van ten hoogste 1,5 hectare mogen uitbreiden op een duurzame locatie;

(….)

Art. 9.4. Regels voor landbouwontwikkelingsgebieden

1. Een bestemmingsplan dat is gelegen in een landbouwontwikkelingsgebied bepaalt dat: a. nieuwvestiging van een intensieve veehouderij niet is toegestaan (art. 9.4 lid 1 sub a);

(…)

d. bouwblokken voor intensieve veehouderij die kleiner zijn dan 1,5 hectare tot een omvang van ten hoogste 1,5 hectare mogen uitbreiden;

(….)

Art. 9.5 Tijdelijke regels voor verplaatsing intensieve veehouderij

1. Mits de daartoe strekkende aanvraag voor ontheffing voor 1 januari 2011 is ingediend, kunnen Gedeputeerde Staten in het geval van verplaatsing van een intensieve veehouderij ontheffing verlenen van het bepaalde in artikel 9.3, eerste lid, onder d en artikel 9.4, eerste lid onder a en d, voor een bestemmingsplan dat voorziet in:

a. uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 2,5 hectare in een verwevingsgebied;

b. uitbreiding vaneen bouwblok tot ten hoogste 3 hectare in een landbouwontwikkelingsgebied

c. nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied.

2. De (…) stukken behorende bij de aanvraag om ontheffing bevatten tevens: a. indien het bestemmingsplan ertoe strekt verplaatsing van een intensieve veehouderij mogelijk te maken, een beschrijving van het feit dat er reeds vóór 20 maart 2010 voldoende concrete initiatieven waren ontplooid met het oog op de verplaatsing van een intensieve veehouderij;

(…)

4. Van een vóór 20 maart 2010 daterend concreet initiatief tot verplaatsing van een intensieve veehouderij als bedoeld in het tweede lid, onder a, is sprake indien voor 20 maart 2010 het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat planologische medewerking aan deze verplaatsing zal worden verleend. Gerechtvaardigd vertrouwen kan slechts worden aangenomen voor zover sprake is van een voor 20 maart 2010 ingediende schriftelijke aanvraag tot verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie en waarvan het college van burgemeester en wethouders c.q. de raad dan wel een daartoe krachtens een voor 20 maart 2010 genomen mandaatbesluit bevoegde ambtenaar schriftelijk te kennen heeft gegeven hieraan zijn medewerking te verlenen. (…)

3.14.

Er is tevergeefs ontheffing verzocht voor het verplaatsingsinitiatief van [appellant] :

a. op 4 juli 2011 hebben GS op het verzoek van b&w om ontheffing van het bepaalde in art. 9.4 lid 1 sub a Verordening Ruimte betreffende de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij aan de [straat 2] te [plaats] ten name van [appellant] besloten de verzochte ontheffing te weigeren (hierna: het primaire besluit);

b. op 13 maart 2012 hebben GS besloten de bezwaren van [appellant] en b&w tegen het besluit van GS van 4 juli 2011 ongegrond te verklaren en het besluit van 4 juli 2011, onder aanvulling van overwegingen, onverkort te handhaven (hierna: het besluit op bezwaar);

c. op 13 maart 2013 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) de beroepen van [appellant] en b&w tegen voormeld besluit op bezwaar ongegrond verklaard.

3.15.

In het besluit op bezwaar hebben GS onder meer overwogen:

(….)

Resumerend zijn wij van oordeel dat de weigering om de ontheffing te verlenen geen schadeveroorzakend besluit betreft omdat:

. Het besluit tot weigering van de ontheffing geen zelfstandig besluit betreft op basis waarvan onevenredige schade kan ontstaan.

De afweging van evenredigheid heeft immers al plaatsgevonden in de Verordening ruimte en ons besluit heeft in dit kader een gebonden karakter.

(….)

3.16.

In eerste aanleg heeft [appellant] , kort gezegd, gevorderd:
1. te verklaren voor recht dat de provincie ter zake van de diverse in de dagvaarding vermelde gronden jegens [appellant] een onrechtmatige daad heeft gepleegd en de provincie uit dien hoofde jegens [appellant] schadeplichtig is;

2. de provincie te veroordelen jegens [appellant] tot vergoeding van de schade die [appellant] heeft geleden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met wettelijke rente;
3. de provincie te veroordelen in de proceskosten, te vermeerderen met wettelijke rente daarover, indien die kosten niet zijn betaald binnen veertien dagen na dagtekening van het vonnis.

3.17.

De provincie heeft verweer gevoerd tegen de vordering.

3.18.

Bij het bestreden vonnis zijn de vorderingen van [appellant] bij gebrek aan belang afgewezen. De rechtbank overwoog daartoe dat de gevorderde verklaring voor recht en veroordeling tot schadevergoeding onvoldoende concreet waren omschreven, te vaag waren en dat zij de Provincie niet konden binden. [appellant] is als de in het ongelijk gestelde partij veroordeeld in de proceskosten.

3.19.

[appellant] heeft in hoger beroep drie grieven aangevoerd. [appellant] heeft geconcludeerd tot vernietiging van het bestreden vonnis en tot het alsnog toewijzen van zijn vorderingen, zoals gewijzigd bij memorie van grieven. Tegen de wijziging van eis heeft de Provincie geen bezwaar gemaakt, zodat het hof op de -hierna weergegeven- gewijzigde eis recht zal doen.

3.20.

[appellant] vordert in hoger beroep:

1. te verklaren voor recht dat de provincie ter zake van het uitvaardigen van regelgeving, meer in het bijzonder de Verordening ruimte 2010 en 2011, zonder te voorzien in een adequate compensatie van de daardoor door [appellant] geleden en te lijden schade, een en ander zoals uiteengezet in de inleidende dagvaarding en de memorie van grieven jegens [appellant] een onrechtmatige daad heeft gepleegd en jegens [appellant] schadeplichtig is;
2. de provincie te veroordelen jegens [appellant] tot vergoeding van de schade die [appellant] lijdt ter zake van het uitvaardigen van regelgeving, meer in het bijzonder de Verordening ruimte 2010 en 2011, zonder te voorzien in adequate compensatie van de daardoor door [appellant] geleden en te lijden schade, een en ander zoals uiteengezet in de inleidende dagvaarding en memorie van grieven, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, vermeerderd met wettelijke rente;
3. de provincie te veroordelen in de proceskosten met bepaling dat wettelijke rente over de proceskosten verschuldigd is als zij niet binnen veertien dagen na dagtekening van het te wijzen arrest zijn betaald.

3.21.

[appellant] legt aan zijn vorderingen kort gezegd het volgende ten grondslag:
De provincie handelt onrechtmatig jegens hem. Ten tijde van het uitvaardigen van de Verordening ruimte was sprake van een verplaatsingstraject van de varkenshouderij van [appellant] met medeweten en instemming van de gemeente Gilze en Rijen en de provincie. De regelgeving van de provincie heeft deze verplaatsing doorkruist en onmogelijk gemaakt. Deze regelgeving heeft in een (beperkt) aantal individuele gevallen, waaronder [appellant] , zeer onevenredige gevolgen/schade met zich meegebracht. Voor deze nadelige gevolgen is geen enkele compensatie aangeboden. Door niet te voorzien in nadeelcompensatie handelt de provincie onrechtmatig jegens [appellant] .

3.22.

De provincie heeft ook in hoger beroep verweer gevoerd. Dat verweer komt hierna bij de beoordeling aan de orde.

4. De beoordeling

4.1.

Grief I, die klaagt over de door de rechtbank ten onrechte aangenomen schending van de substantiëringsplicht ten aanzien van de inhoud van de dagvaarding in eerste aanleg, behoeft op dit moment geen verdere bespreking. Zij kan op zichzelf niet leiden tot een andere beslissing in hoger beroep. Voor zover [appellant] daarbij het oog heeft op een proceskostenveroordeling, komt het hof daar hierna nog op terug. Hetzelfde lot deelt Grief II, die ziet op een overweging in het bestreden vonnis over het ten onrechte niet overleggen bij dagvaarding in eerste aanleg van de (hiervoor onder r.o. 3.14.c vermelde) uitspraak van 13 maart 2013 van de ABRvS.

4.2.

Met grief III betoogt [appellant] allereerst dat de vorderingen in eerste aanleg wel voldoende concreet waren, zodat hij daarin wel ontvangen had kunnen worden en dat deze inhoudelijk toegewezen hadden moeten worden.

In de toelichting op grief III heeft [appellant] (vanaf randnummer 19 in de Memorie van Grieven) de grondslag van zijn vordering nader toegespitst en geconcretiseerd. Het hof zal bezien of de vorderingen van [appellant] toewijsbaar zijn op basis van die grondslag, zoals hiervoor onder r.o. 3.19. overwogen.

formele rechtskracht en ontvankelijkheid

4.3.

De provincie voert aan:

- dat [appellant] in de bezwaarfase tegen het primaire besluit heeft gesteld schade te hebben geleden en bij gegrondverklaring van het bezwaar recht te hebben op nadeelcompensatie en dat GS daarover in het besluit op bezwaar een afwijzende beslissing hebben genomen zodat dit besluit ook dient te worden opgevat als een onzuiver schadebesluit dat door ABRvS in stand is gelaten en daarmee formele rechtskracht heeft verkregen; en

- dat de burgerlijke rechter [appellant] niet-ontvankelijk dient te verklaren omdat voor hem een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan.

Volgens de provincie heeft de ABRvS in punt 4.2. van de uitspraak van 13 maart 2013 geoordeeld over de eventuele onevenredige schade als gevolg van de Verordening ruimte in het concrete geval van [appellant] . Dit snijdt in de opvatting van de provincie, in het kader van de taakverdeling tussen de burgerlijke en bestuursrechter, de weg naar de burgerlijke rechter af.

4.4.

Het hof overweegt allereerst dat het betoog van de provincie over de reikwijdte van het besluit op bezwaar niet strookt met de hierboven in r.o. 3.15. geciteerde overweging van GS in het besluit op bezwaar die erop neerkomt dat de schade, waarvan [appellant] vergoeding vordert, niet het gevolg is van het besluit tot weigering van de ontheffing, maar van de in de Verordening ruimte 2011 gestelde regels. Het betoog van de provincie berust voorts op een onjuiste lezing van de uitspraak van de ABRvS van 13 maart 2013 omdat uit die uitspraak niet mag worden afgeleid dat de ABRvS in punt 4.2., bij de beoordeling van de vraag of GS zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de gevolgen van de weigering van de ontheffing voor [appellant] niet onevenredig zijn in verhouding tot het daarmee te dienen doel, ook het oog heeft gehad op de schade die [appellant] stelt te hebben geleden als gevolg van de bepalingen van de Verordening ruimte 2011. Dit spoort met de overwegingen van de ABRvS in een reeks latere uitspraken naar aanleiding van verzoeken om nadeelcompensatie in verband met weigeringen van GS om ontheffing te verlenen voor nieuwvestingen en uitbreidingen van bouwblokken in landbouwontwikkelingsgebieden en verwevingsgebieden van het in de Verordening ruimte 2011 bepaalde. Zo heeft de ABRvS in de uitspraak van 4 september 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:970) in een zaak over een nieuwvestiging overwogen:

Over de subsidiaire betogen dat het college bij het bestreden besluit de weigering van de ontheffing niet heeft mogen handhaven zonder tevens te voorzien in nadeelcompensatie overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar de uitspraak van 17 juli 2013 in zaak nr. nr. 201204343/1/R3, dat de bestuursrechter slechts bevoegd is over dit aspect te oordelen indien hij ook bevoegd is ten aanzien van de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid. In dit geval is de mogelijk schadeveroorzakende uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid echter niet de weigering van de ontheffing door het college, maar de vaststelling van artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 9.5, vierde lid, van de Verordening 2011 door provinciale staten op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro. Bij de vaststelling van deze algemene regels hebben provinciale staten een afweging van de betrokken belangen en vervolgens de keuze voor de limitatieve ontheffingsregeling gemaakt, waaraan het college gebonden is. Dit houdt in dat er voor het college geen ruimte bestond voor een belangenafweging op grond van artikel 3:4 van de Awb. Deze algemene regels zijn algemeen verbindende voorschriften, waartegen ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, geen beroep openstond, zodat niet de Afdeling, maar de civiele rechter bevoegd is om over de eventuele vergoeding van schade als gevolg van de vaststelling van deze algemene regels te oordelen, indien de toepassing hiervan onevenredige nadelige gevolgen heeft in een concreet geval. Deze betogen kunnen derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.

4.5

Het hof neemt deze overwegingen van de ABRvS over. Die overwegingen leiden tot de slotsom dat voor [appellant] de weg naar de burgerlijke rechter openstaat en dat de beoordeling van het betoog van [appellant] dat de provincie onrechtmatig heeft gehandeld door de door hem genoemde regelgeving uit te vaardigen zonder te voorzien in een adequate compensatie van de daardoor door hem geleden schade in dit geding in volle omvang aan de orde is.

de gestelde onrechtmatigheid

4.6.

[appellant] legt ter beoordeling voor de (mogelijk) schadeveroorzakende uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid tot vaststelling van algmene regels, in dit geval artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 9.5, vierde lid, van de Verordening ruimte 2011. Voor de beantwoording van de vraag of op de provincie een verplichting tot schadevergoeding rust is van belang of de door [appellant] gestelde schade buiten zijn normale maatschappelijk risico of bedrijfsrisico valt. Deze vraag dient te worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval, waarbij onder meer van belang zijn de aard van de overheidshandeling en het gewicht van het daarmee gediende belang, alsmede in hoeverre die handeling en de gevolgen daarvan voorzienbaar waren voor de benadeelde, en de aard en omvang van de schade (zie ECLI:NL:HR:2004:AO7887).

Daarbij kan onder meer acht worden geslagen op algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee men rekening kan houden, ook al bestaat geen zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich zullen concretiseren (zoals onder meer overwogen in ECLI:NL:RVS:2009:BK2907).

4.7.

Het hof acht in dat kader het volgende van belang. Uit de door de provincie overgelegde stukken kan worden afgeleid dat vanaf begin 2008 de maatschappelijke ontwikkelingen die hebben geleid tot beperking van de vestigings- en uitbreidingsmogelijkheden van intensieve veehouderij in een stroomversnelling zijn geraakt. De provincie heeft gewezen op het als prod 2 bij CvA overgelegde rapport van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu over Volksgezondheidsaspecten van veehouderij-megabedrijven (verschenen in februari 2008). De provincie heeft voorts gewezen op het in januari 2009 verschenen “Informatieblad intensieve veehouderij en gezondheid” (prod.5 bij conclusie van antwoord). De meest in het oog springende ontwikkeling acht het hof echter het hiervoor onder 3.10 vermelde Burgerinitiatief, waarin concreet wordt aangedrongen op beperking van de uitbreidingsmogelijkheden en een verbod van nieuwvestigingen van intensieve veehouderij.

Dit initiatief is op 10 juli 2009 bij PS ingediend. [appellant] moet, als professioneel intensief veehouder, bekend worden geacht met de indiening van dit initiatief en het feit dat daarin deze concrete acties van de provincie werden verlangd.

4.8.

Gelet hierop is het hof van oordeel dat voor [appellant] voldoende voorzienbaar was dat de provincie de mogelijkheden voor uitbreiding en nieuwvestiging van intensieve veehouderijen zou gaan beperken, althans dat de kans op een dergelijke aanpassing alleszins reëel was.

4.9.

Het voorgaande staat, gegeven ook het gewicht van het maatschappelijk belang dat bij PS aan de orde werd gesteld, alleen dan niet aan een recht op schadevergoeding in de weg indien [appellant] er niettemin anderszins gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat in zijn geval een intensieve veehouderij op het door hem aangekochte perceel in de [straat 2] mocht worden gevestigd.

[appellant] heeft in dat kader aangevoerd dat hij met medewerking en instemming van b&w en de Provincie in een traject zat om zijn intensieve veehouderij te verplaatsen.

Hij heeft daartoe gewezen op de hiervoor onder 3.3 tot en met 3.8 weergegeven feiten en omstandigheden. Het hof oordeelt daarover als volgt.

Uit het verslag van het bestuurlijk overleg d.d. 6 september 2006 (weergegeven onder 3.3.) kan een degelijk gerechtvaardigd vertrouwen niet worden afgeleid. Daarin ligt het accent hoofdzakelijk op het aantal te plannen woningen in Gilze & Rijen en niet op eventuele concrete toezeggingen aan veehouders om hun intensieve veehouderij te verplaatsen.

Uit de overige overgelegde stukken kan wel worden opgemerkt dat de gemeente en de provincie in beginsel wensten mee te werken aan woningbouw op het project [project / pilot 1] en aan verplaatsing van de bedrijven van de intensieve veehouders aldaar, maar uit niets blijkt dat de provincie daarbij vertrouwen heeft gewekt dat afgeweken kon worden van de geldende voorwaarden voor nieuwvestiging op andere locaties. Integendeel, de brief van 27 juni 2007 vermeldt:

“Het voorliggend structuurplan betreft met name een stedebouwkundige visie. De milieuaspecten ontbreken daarin. De commissie adviseert om hieraan aandacht te besteden bij de planologische afweging in het kader van verdere ruimtelijke planprocedures.

[appellant] mocht er dan ook in 2007 niet zonder meer vanuit gaan dat de nieuwvestiging in een landbouwontwikkelingsgebied planologisch en milieutechnisch mogelijk zou worden gemaakt.

Hierbij komt dat de stukken waarop [appellant] zich beroept dateren uit de jaren 2006 en 2007, dus voordat de in 4.7. bedoelde maatschappelijke ontwikkelingen in een stroomversnelling raakten. [appellant] heeft, ondanks die ontwikkelingen, jarenlang afgezien van het indienen van een aanvraag tot verplaatsing van zijn intensieve veehouderij. Daarmee liep hij een voorzienbaar risico, namelijk dat hij, als er regelgeving zou komen die nieuwvestiging van intensieve veehouderijen zou gaan beperken, door dat afzien in een slechtere positie zou komen te verkeren.

Dat er sprake was van een Voorontwerp bestemmingsplan, zoals [appellant] onder punt 16 stelt in zijn pleitnota, leidt evenmin tot een andere conclusie. Dat ontwerpbestemmingsplan zag enkel op de [project / pilot 1] .

4.10.

Van enige concrete toezegging van de zijde van b&w en de provincie met betrekking tot de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij op de door [appellant] op 23 december 2008 gekochte percelen aan de [straat 2] te [plaats] is niet gebleken en een dergelijke toezegging is ook niet af te leiden uit de door [appellant] overgelegde stukken.

Nu [appellant] zijn stelling dat sprake is geweest van een dergelijke toezegging niet verder onderbouwt en concretiseert, zal het hof het op die stelling betrekking hebbend bewijsaanbod om die reden passeren.

4.11

Voorts weegt het hof mee dat het door [appellant] gestelde nadeel niet het verlies van bestaande rechten betreft. Door de Verordening ruimte 2011 is

op zichzelf geen einde gemaakt aan de mogelijkheid voor hem om een intensieve veehouderij te bedrijven, aangezien die mogelijkheid ongewijzigd blijft bestaan ten aanzien van zijn percelen aan de [straat 1] te [plaats] .

4.12.

In het licht van al het vorenstaande valt het binnen het normaal maatschappelijk rsico van [appellant] dat hij in de periode gelegen tussen de aankoop van de percelen aan de [straat 2] op 23 december 2008 tot 20 maart 2010 geen concreet verzoek tot planontwikkeling heeft ingediend bij de gemeente Gilze & Rijen.

4.13.

De provincie heeft derhalve niet onrechtmatig gehandeld jegens [appellant] en is evenmin schadeplichtig jegens hem. De daarop gerichte verklaring voor recht zal worden afgewezen, evenals de gevorderde veroordeling tot vergoeding van schade op te maken bij staat.

4.14.

Dit betekent dat de grieven 1 en 2, ook voor zover zij zijn gericht tegen de proceskostenveroordeling in eerste aanleg, niet slagen.

4.15.

De bestreden beslissing zal worden bekrachtigd en [appellant] zal in hoger beroep worden veroordeeld in de proceskosten aan de zijde van de provincie, begroot op 3 punten à € 894,-- aan salaris advocaat en € 711,-- in verband met betaald griffierecht.

5. De uitspraak

Het hof:

bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;

veroordeelt [appellant] in de proceskosten van het hoger beroep, en begroot die kosten tot op heden aan de zijde van de provincie op € 711,-- aan griffierecht en op € 2.682,-- aan salaris advocaat, en voor wat betreft de nakosten op € 131,-- indien geen betekening plaatsvindt, dan wel op € 199,-- vermeerderd met de explootkosten indien niet binnen veertien dagen na de datum van dit arrest is voldaan aan de bij dit arrest uitgesproken kostenveroordeling en betekening van dit arrest heeft plaatsgevonden;

en bepaalt dat deze bedragen binnen veertien dagen na de dag van deze uitspraak moeten zijn voldaan, bij gebreke waarvan deze bedragen worden vermeerderd met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW daarover vanaf het einde van voormelde termijn tot aan de dag der voldoening;

verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit arrest is gewezen door mrs. P.P.M. Rousseau, H.AE. Uniken Venema en I. Giesen en is in het openbaar uitgesproken door de rolraadsheer op 19 september 2017.

griffier rolraadsheer