Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
24/2447 WMO15
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 25 september 2024, 22/2279 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
De erven van [betrokkene] (betrokkene), laatstelijk gewoond hebbende te [woonplaats] (appellanten)
het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk (college)
Datum uitspraak: 20 mei 2026
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om de aanvraag van een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015, bestaande uit de vergoeding van de kosten voor de aanschaf en de opleiding van een hond tot hulphond. De Raad ziet geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan in zijn uitspraken van 22 februari 2024 en 19 juli 2024. Aan deze uitspraken voegt de Raad toe dat in zeer uitzonderlijke omstandigheden, waarin sprake is van zeer ernstige beperkingen in de zelfredzaamheid en/of de participatie, en waarin vaststaat dat een hulphond de enige nog overgebleven mogelijkheid is waarmee een passende bijdrage zou kunnen worden geleverd aan de zelfredzaamheid en de participatie, het college niet alleen bevoegd maar ook gehouden is om de gevraagde maatwerkvoorziening te verstrekken. Deze omstandigheden doen zich hier niet voor.
PROCESVERLOOP
Namens betrokkene heeft mr. R. Imkamp, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Betrokkene is op [datum] 2024 overleden. Appellanten hebben het hoger beroep voortgezet. Zij hebben verzocht om een aanvullende schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 29 oktober 2025. Namens appellanten is verschenen [naam] , bijgestaan door mr. Imkamp. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.H.C. van Aken en M. van den Bos.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Betrokkene, geboren in 2001 en overleden in 2024, was bekend met psychische klachten en ondervond daardoor beperkingen bij haar zelfredzaamheid en participatie. Zij heeft op 7 februari 2020 een aanvraag ingediend op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) voor een maatwerkvoorziening in de vorm van een vergoeding voor de kosten van de aanschaf en de opleiding van een hond tot hulphond. Zij heeft in december 2019 een hond aangeschaft ( [naam hond] ) en is in februari 2020 gestart met het opleidingstraject van haar hond tot hulphond. Dit traject heeft zij op 31 januari 2023 afgerond. De kosten hiervan zijn voorgeschoten door haar opa.
1.2.
Met een besluit van 27 februari 2020, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 17 maart 2022, heeft het college de aanvraag van betrokkene afgewezen. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de inzet van de hulphond niet valt onder de reikwijdte van de Wmo 2015. Ook is niet voldoende gebleken dat de hulphond van toegevoegde waarde is in het wegnemen van de beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie van betrokkene. Het college heeft hiertoe verwezen naar het advies van Oreon van 7 april 2021.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft overwogen dat het onderzoek van het college zorgvuldig is geweest en dat het college zich daarbij heeft mogen baseren op het advies van Oreon. Bovendien heeft de Raad in de uitspraken van 22 februari 2024 en 19 juli 2024 geoordeeld dat het college niet gehouden is de gevraagde maatwerkvoorziening te verstrekken omdat in de Zorgverzekeringswet (Zvw) een bewuste keuze is gemaakt om de kosten van het type hulphond zoals door betrokkene is ingezet, niet te vergoeden. [1] In de door betrokkene aangevoerde argumenten ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de rechtspraak van de Raad. De rechtbank heeft het college en de Staat veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Het standpunt van appellanten
3. Appellanten zijn het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Zij hebben tegen die uitspraak aangevoerd dat het college geen zorgvuldig onderzoek heeft verricht en dat het college zich bij het nemen van het bestreden besluit niet mocht baseren op het advies van Oreon. Verder hebben zij aangevoerd dat de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraken van de Raad van 22 februari 2024 en 19 juli 2024, ten onrechte heeft overwogen dat het college niet is gehouden een maatwerkvoorziening in de vorm van een hulphond te verstrekken. Volgens appellanten moet de lijn uit die uitspraken worden herzien.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt.
Zorgvuldigheid van het onderzoek
4.1.
De beroepsgrond dat het onderzoek van het college niet zorgvuldig is geweest, slaagt niet. Appellanten hebben in essentie herhaald wat hierover in beroep is aangevoerd. De rechtbank heeft daarover terecht overwogen dat het college zorgvuldig onderzoek heeft gedaan naar de hulpvraag, de problematiek en de aard en de omvang van de ondersteuning die betrokkene nodig had. Verder heeft het college medisch advies ingewonnen bij Oreon.
4.2.
Evenals de rechtbank ziet de Raad geen aanknopingspunten voor de conclusie dat het advies van Oreon niet zorgvuldig tot stand is gekomen dan wel niet inzichtelijk of niet concludent is. Ook in hoger beroep is geen medische informatie overgelegd die aanleiding biedt voor twijfel aan de juistheid van dit advies. De Raad onderschrijft daarom het oordeel van de rechtbank dat het college het bestreden besluit mede mocht baseren op het medisch advies van Oreon.
Afbakening tussen Wmo 2015 en Zvw
4.3.
In een aantal uitspraken heeft de Raad geoordeeld over de afbakening tussen de Wmo 2015 en de Zvw. [2] In beide wetten ontbreekt een bepaling waarin die afbakening wordt geregeld. De Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo 2007), zoals deze gold voor de inwerkingtreding van de Wmo 2015, regelde in artikel 2 die Pro afbakening wel. Kort gezegd hield deze in: geen aanspraak op maatschappelijke ondersteuning voor zover er een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling bestaat. Dat er in de Wmo 2015 geen vergelijkbare afbakeningsbepaling is opgenomen betekent niet dat de wetgever op dit punt een andere keuze heeft willen maken. Integendeel, zo blijkt uit het nader rapport bij het wetsvoorstel Wmo 2015: “De gemeente is niet gehouden iemand ondersteuning te bieden, voor zover zijn probleem kan worden opgelost door gebruik te maken van zorg waarop hij ingevolge een andere wet, in casu de Zorgverzekeringswet, aanspraak maakt; dat is niet anders dan onder de huidige Wmo”. [3] In de Wmo 2015 is deze afbakening dus niet expliciet geregeld maar wel tot uitdrukking gebracht door de term ‘eigen kracht’ in artikel 2.3.5, derde lid. [4]
4.4.
Tegen de in 4.3 geschetste achtergrond heeft de Raad zijn rechtspraak onder de Wmo 2007 op het punt van de afbakening met de Zvw een plaats gegeven bij de uitleg van het begrip ‘eigen kracht’ in de Wmo 2015. Een element van die rechtspraak is dat geen recht op maatschappelijke ondersteuning bestaat indien de specifieke regeling, zoals de Zvw, slechts in een gedeeltelijke vergoeding van de aan de orde zijnde kosten voorziet. [5] Als in zo’n geval voor de overige kosten een beroep zou kunnen worden gedaan op de Wmo 2015 zou de door de wetgever beoogde afbakening tussen de Wmo 2015 en de Zvw worden doorkruist. In het verlengde daarvan wordt die beoogde afbakening evenzeer doorkruist als een beroep op de Wmo 2015 zou kunnen worden gedaan voor kosten waarvan onder de Zvw een bewuste keuze is gemaakt om deze niet te vergoeden. Daarom heeft de Raad in de in 4.3 genoemde uitspraken ook voor deze situatie aansluiting gezocht bij zijn rechtspraak over het begrip ‘eigen kracht’. In al deze gevallen is het uitgangspunt dat het college niet gehouden is de desbetreffende maatwerkvoorziening te verstrekken. Het staat het college wel vrij om dit toch te doen als dat als het meest aangewezen wordt ervaren.
4.5.
Voor hulphonden als door betrokkene aangeschaft staat vast dat de wetgever de bewuste keuze heeft gemaakt om de kosten daarvan niet te vergoeden. Daarmee geldt ook in dit geval dat de door de wetgever beoogde afbakening tussen de Wmo 2015 en de Zvw zou worden doorkruist als voor de vergoeding van de kosten van de niet onder de Zvw vallende honden een beroep zou kunnen worden gedaan op de Wmo 2015.
4.6.
De Raad volgt niet het betoog van appellanten dat de door betrokkene gevraagde voorziening niet onder de Zvw zou kunnen vallen. Dat een hulphond een bijdrage kan leveren aan de zelfredzaamheid en participatie, hetgeen bij uitstek past bij de doelstelling van de Wmo 2015, is daarvoor niet doorslaggevend, omdat dit voor vele van de voorzieningen die wel voor vergoeding op grond van de Zvw in aanmerking komen (zoals bijvoorbeeld de blindengeleidehond) eveneens geldt. Ook de verwijzing naar het standpunt van het Zorginstituut van 12 september 2024 kan appellanten niet baten. Dat ‘psychiatrische hulphonden’ onder geen enkele functiegerichte omschrijving in de Regeling zorgverzekering vallen betekent niet dat ze daar niet onder zouden kunnen vallen. De brieven van de minister voor Langdurige Zorg en Sport, waarnaar appellanten hebben verwezen, duiden eerder op het tegendeel. [6]
4.7.
Dat het college op grond van het voorgaande niet gehouden was om de door betrokkene gevraagde maatwerkvoorziening te verstrekken neemt niet weg dat het college ervoor had kunnen kiezen om dat wel te doen. Dit volgt uit de in 4.3 genoemde uitspraken. Aan deze uitspraken voegt de Raad toe dat het college in zeer uitzonderlijke omstandigheden, waarin sprake is van zeer ernstige beperkingen in de zelfredzaamheid en/of de participatie, en waarin vaststaat dat een hulphond de enige nog overgebleven mogelijkheid is waarmee een passende bijdrage zou kunnen worden geleverd aan de zelfredzaamheid en de participatie, niet alleen bevoegd maar ook gehouden is om de gevraagde maatwerkvoorziening te verstrekken. Deze omstandigheden deden zich in het geval van betrokkene evenwel niet voor. Uit het advies van Oreon blijkt weliswaar dat is onderkend dat sprake was van ernstige en complexe problematiek, maar tevens dat er voor betrokkene nog een aantal behandeltrajecten was gepland, waarmee naar verwachting de zelfredzaamheid en de participatie zouden kunnen worden bevorderd. Daarmee was het college bevoegd maar niet gehouden om de gevraagde voorziening te verstrekken.
Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
5. Over het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overweegt de Raad het volgende.
5.1.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. [7] De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
5.2.
Vanaf de datum van ontvangst door het college van het bezwaarschrift op 2 april 2020 tot de datum van uitspraak op het hoger beroep heeft de procedure afgerond zes jaar en een maand geduurd. In de zaak zelf noch in de opstelling van betrokkene en appellanten zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met twee jaar en een maand overschreden. Dit komt neer op een schadevergoeding van in totaal € 2.500,-. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het college veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding van € 1.500,- omdat de behandeling van het bezwaar meer dan zes maanden in beslag heeft genomen en de Staat tot het betalen van een schadevergoeding van € 1.000,- omdat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd.
5.3.
Appellanten hebben in hoger beroep verzocht om een aanvullende schadevergoeding vanwege de duur van de behandeling van het hoger beroep. Vanaf de ontvangst door de Raad van het hogerberoepschrift op 5 november 2024 tot en met de datum van deze uitspraak is nog geen twee jaar verstreken. De redelijke termijn is dan ook niet geschonden door de Raad. Wel is de behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel overschreden met bijna zeven maanden op het moment van de uitspraak van de Raad. Dit levert in totaal € 1.000,- aan schadevergoeding op voor de rechterlijke fase in haar geheel. De rechtbank heeft de Staat al veroordeeld tot betaling van dit bedrag. Daarom is een aanvullende schadevergoeding ten laste van de Staat niet aan de orde. Het verzoek van appellanten wordt afgewezen.
Conclusie en gevolgen
5.4.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat het besluit om betrokkene niet de gevraagde maatwerkvoorziening te verstrekken in stand blijft. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
6. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgen appellanten geen vergoeding voor de proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door C.W.C.A. Bruggeman als voorzitter en K.H. Sanders en B. Serno als leden, in tegenwoordigheid van N. El Khabazi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2026
(getekend) C.W.C.A. Bruggeman
De griffier is verhinderd te ondertekenen.