Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
23/1980 WW
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 mei 2023, 22/4080 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
Datum uitspraak: 18 februari 2026
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak over de vraag of het Uwv de WW-uitkering van appellant terecht met terugwerkende kracht heeft ingetrokken en teruggevorderd over de periode van 3 februari 2020 tot en met 30 juni 2020 en over de periode van 1 februari 2021 tot en met 31 juli 2021, omdat hij niet als werknemer verzekerd was voor de WW. De Raad beantwoordt deze vraag bevestigend. Van vooringenomenheid van het Uwv bij het ingestelde fraudeonderzoek is volgens de Raad geen sprake.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A. Kara, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft partijen in de gelegenheid gesteld naar aanleiding van de tussenuitspraak van de Raad van 18 april 2024 [1] over het toetsingskader bij herzienings- en/of terugvorderingsbesluiten de Raad te informeren of de uitspraak volgens hen gevolgen heeft voor deze zaken. Het Uwv heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 20 november 2024. Voor appellant is mr. A. Kara verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door M.J.H. Maas en mr. J.W. van Schaik.
De Raad heeft het onderzoek na de zitting heropend en vragen gesteld aan het Uwv. Het Uwv heeft hierop gereageerd en in een gesloten enveloppe nadere stukken ingediend. Het Uwv heeft hierbij verzocht tot geheimhouding van deze nadere stukken op grond van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Met een beslissing van 9 april 2025 heeft de Raad met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb beslist dat de gevraagde beperkte kennisname van de stukken niet gerechtvaardigd is. De Raad heeft bepaald dat de stukken worden teruggezonden en heeft het Uwv verzocht om de stukken zonder doorhalingen opnieuw in te zenden. Desgevraagd heeft het Uwv bij brief van 17 april 2025 de stukken alsnog overgelegd. Appellant heeft op deze stukken gereageerd.
De Raad heeft partijen laten weten dat hij een (nadere) zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Partijen hebben daarna niet om een zitting gevraagd. Daarom heeft de Raad de zaak niet op een zitting behandeld en het onderzoek gesloten.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant heeft op 3 februari 2020 een aanvraag voor een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) ingediend. Op het aanvraagformulier heeft appellant vermeld dat hij werkzaam is geweest in dienst van [werkgever B.V. 1] van 1 augustus 2019 tot 3 februari 2020. Bij besluit van 28 februari 2020 heeft het Uwv appellant met ingang van 3 februari 2020 een WW-uitkering toegekend. Bij besluit van 5 oktober 2020 is de WWuitkering van appellant per 1 juli 2020 beëindigd, omdat appellant het inkomstenopgaveformulier over de maand juli niet heeft ingestuurd, waardoor het recht op uitkering niet langer kon worden vastgesteld.
1.2.
Op 2 februari 2021 heeft appellant opnieuw een WW-uitkering aangevraagd. Op zijn aanvraagformulier heeft hij vermeld dat hij van 1 augustus 2020 tot 1 februari 2021 werkzaam is geweest bij [werkgever B.V. 2]. Bij besluit van 4 februari 2021 heeft het Uwv appellant met ingang van 1 februari 2021 tot en met 31 juli 2021 een WWuitkering toegekend.
1.3.
Naar aanleiding van een interne melding heeft het Uwv onderzoek verricht naar een mogelijk gefingeerd dienstverband van appellant bij [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 2]. Het Uwv heeft onder meer Suwinet en de interne systemen geraadpleegd en informatie ingewonnen bij de Kamer van Koophandel en de Belastingdienst. Ook heeft het Uwv bankafschriften van [werkgever B.V. 1], [werkgever B.V. 2]. en appellant opgevraagd. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in het Onderzoeksrapport Handhaving Themaonderzoek van 18 januari 2022.
1.4.
Bij besluit van 6 april 2022 heeft het Uwv het toekenningsbesluit van 28 februari 2020 ingetrokken, omdat aannemelijk is dat appellant niet als werknemer in dienstbetrekking heeft gestaan bij [werkgever B.V. 1] en daarom niet als werknemer verzekerd was voor de WW.
1.5.
Bij besluit van eveneens 6 april 2022 heeft het Uwv het toekenningsbesluit van 4 februari 2021 ingetrokken, omdat aannemelijk is dat appellant niet als werknemer in dienstbetrekking heeft gestaan bij [werkgever B.V. 2]. en daardoor niet als werknemer verzekerd was voor de WW.
1.6.
Bij besluit van 11 april 2022 heeft het Uwv een bedrag van € 31.032,92 bruto aan volgens het Uwv onverschuldigd betaalde WW-uitkering van appellant teruggevorderd over de periode van 3 februari 2020 tot en met 30 juni 2020 en over de periode van 1 februari 2021 tot en met 31 juli 2021.
1.7.
Bij besluit van 18 juli 2022 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van appellant tegen de besluiten van 6 april 2022 en het besluit van 11 april 2022 ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit heeft het Uwv ten grondslag gelegd dat voldoende aannemelijk is dat sprake is van gefingeerde dienstverbanden bij [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 2]., zodat appellant niet als verzekerde in de zin van de WW wordt aangemerkt. Volgens het Uwv heeft appellant in bezwaar geen gegevens of gronden aangevoerd die anders doen blijken.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
2.1.
De rechtbank heeft vooropgesteld dat het Uwv op grond van artikel 54 van Pro de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen bevoegd is gegevens en inlichtingen te vragen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de bij of krachtens deze wet of enige andere wet uit te voeren taken. Het Uwv heeft gemotiveerd toegelicht dat de aanleiding voor het onderzoek naar [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 2]. is gebaseerd op een interne melding bij het Uwv over een andere werknemer die een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) ontving op basis van een ziekmelding bij [werkgever B.V. 1] In het onderzoek naar mogelijke fraude van [werkgever B.V. 1] kwam [werkgever B.V. 2]. naar voren. Op grond daarvan heeft het Uwv ook naar deze werkgever onderzoek gedaan, waaruit onder meer bleek dat de salarisbetalingen niet klopten. Vervolgens zijn alle dienstverbanden van medewerkers van [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 2]. aan wie een uitkering was verstrekt aan een onderzoek onderworpen. Nadere selectiecriteria, algoritmen, risicokenmerken of fraude-indicatoren zijn daarbij volgens het Uwv niet gebruikt. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het onderzoek door het Uwv is ingegeven door vooringenomenheid of dat daarbij sprake was van etnische profilering. Appellant heeft niet concreet onderbouwd dat gebruik is gemaakt van algoritmen of lijsten met risicokenmerken en fraude-indicatoren. De rechtbank heeft niet getwijfeld aan de mededeling van het Uwv dat alle medewerkers van [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 2]. die een uitkering van het Uwv ontvingen, zijn onderzocht. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat geen sprake is van een schending van het recht op privéleven zoals bedoeld in artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Er is geen sprake van het buiten medeweten van appellant opvragen van gegevens als bedoeld in de uitspraak van de Raad van 11 oktober 2018. [2] Er bevinden zich ook geen bankafschriften van het rekeningnummer van appellant in het dossier en deze liggen niet ten grondslag aan het bestreden besluit. Er is geen sprake van strijd met het proportionaliteits- of subsidiariteitsbeginsel.
2.2.
Daarnaast heeft het Uwv voldoende aannemelijk gemaakt dat geen sprake is geweest van een privaatrechtelijke dienstbetrekking tussen appellant en de bedrijven [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 2]. Uit de bevindingen in het onderzoeksrapport, die door appellant niet zijn bestreden, volgt onder meer dat op de bankafschriften van [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 2]. geen enkele loonbetaling aan appellant voorkomt in de van belang zijnde perioden. Verder blijkt uit de bankafschriften van [werkgever B.V. 2]. dat zij geen inkomsten heeft ontvangen van potentiële opdrachtgevers. Uit niets blijkt dat werkzaamheden zijn verricht en inkomsten zijn ontvangen voor werkzaamheden verricht door appellant en overige werknemers. Bovendien blijkt uit de informatie van de Belastingdienst dat beide bedrijven geen omzet hebben behaald in 2019 en 2020. Daarnaast zijn de inkomstenopgaven door beide bedrijven achteraf ingevoerd en is aan appellant geen eindafrekening betaald. Ook is een melding ontvangen van de FIOD over fraude met uitkeringen op grond van de tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW) door [werkgever B.V. 2]. Voorts is het gestelde salaris van appellant bij [werkgever B.V. 2]. niet marktconform voor een tegelzetter. De rechtbank heeft geoordeeld dat het door het Uwv verrichte onderzoek naar (het bestaan van) de dienstbetrekkingen van appellant bij [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 2]. voldoende zorgvuldig en toereikend is geweest en is appellant er niet in geslaagd om aan de hand van objectieve en verifieerbare gegevens voldoende tegenbewijs te leveren dat hij ten tijde in geding daadwerkelijk werkzaamheden heeft verricht voor [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 2]. Het Uwv heeft de eerder toegekende WW-uitkeringen daarom terecht ingetrokken en teruggevorderd. De rechtbank is met het Uwv van oordeel dat geen sprake is van dringende redenen om van intrekking of terugvordering van de WW-uitkering af te zien.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellant stelt zich op het standpunt dat het onderzoek blijk geeft van institutionele vooringenomenheid. Bij de beoordeling of een melding nader wordt onderzocht heeft volgens appellant de nietNederlandse afkomst van de bestuurders en werknemers/uitzendkrachten van [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 2]. een rol gespeeld. Appellant heeft daarbij gewezen op de lijst van risicokenmerken en fraude-indicatoren in de door het Uwv overgelegde werkinstructies. Daarnaast heeft appellant opnieuw aangevoerd dat het Uwv het recht op respect voor het privéleven, zoals bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, heeft geschonden door het vorderen van zijn bankafschriften bij de bank. Verder zijn volgens appellant door hem voldoende feiten en omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat sprake is geweest van een privaatrechtelijke dienstbetrekking met [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 2]. Tot slot heeft appellant aangevoerd dat sprake is van dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van intrekking en terugvordering af te zien.
Het standpunt van het Uwv
4. Het Uwv heeft gevraagd om de aangevallen uitspraak te bevestigen. Het Uwv stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van vooringenomenheid bij het onderzoek naar appellant. Daarnaast meent het Uwv dat geen sprake is van schending van artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Het Uwv stelt zich op het standpunt dat sprake is geweest van een gefingeerd dienstverband tussen appellant en [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 2].
Het oordeel van de Raad
5. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de intrekking en de terugvordering van de WW-uitkering van appellant in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5.1.
Bij besluiten tot intrekking van socialezekerheidsuitkeringen, zoals hier aan de orde, gaat het om belastende besluiten, waarbij het aan het bestuursorgaan is om de nodige kennis omtrent de relevante feiten en omstandigheden te vergaren. Die last om informatie te vergaren brengt in dit geval mee dat het Uwv feiten moet aandragen aan de hand waarvan aannemelijk is dat geen sprake is geweest van een privaatrechtelijke dienstbetrekking tussen appellant en [werkgever B.V. 1] en tussen appellant en [werkgever B.V. 2]. Indien op grond van de door het Uwv gepresenteerde feiten aannemelijk is dat appellant ten tijde hier van belang geen dienstbetrekking in de zin van de WW heeft vervuld, dan ligt het op de weg van appellant de onjuistheid daarvan met tegenbewijs, berustend op objectieve en verifieerbare gegevens, aannemelijk te maken.
Vooringenomenheid onderzoek
5.2.
Het Uwv heeft op verzoek van de Raad de Werkinstructie Gefingeerde Dienstverbanden overgelegd. In deze werkinstructie wordt voor de themaonderzoeker en medewerker themaonderzoek (TO) binnen de afdeling Handhaving Themaonderzoek van het Uwv per processtap aangegeven hoe een onderzoek naar een vermoeden van een mogelijk gefingeerd dienstverband verloopt. Bij de processtap ‘intake en registratie’ is uiteengezet dat het kan gaan om een interne of externe melding. Interne meldingen zijn afkomstig van andere organisatieonderdelen binnen het Uwv, maar kunnen ook ontstaan uit lopende gevallen. Signalen kunnen tevens voortkomen uit een query of bestandvergelijkingen, aangeleverd door Risicomanagement & Intelligence. In de processtap ‘beoordelen meldingen’ start het onderzoek welke melding in behandeling wordt genomen en welke niet. De medewerker neemt de melding door en beoordeelt of de melding in aanmerking komt voor onderzoek. Dit gebeurt door een korte check in alle beschikbare systemen en op basis van ervaring. Ook wordt naar andere werknemers gekeken binnen het te onderzoeken bedrijf. Afhankelijk van de melding wordt ook verder gekeken met betrekking tot adressen, bestuurders en eigenaren. Wanneer de medewerker vervolgens vaststelt dat sprake is van een vermoeden van een gefingeerd dienstverband, gaat de melding verder het proces in en worden de meldingen verdeeld over alle TO-kantoren. In de volgende processtap ‘uitvoeren werkopdracht’ start de themaonderzoeker een gedetailleerd onderzoek op. Voorafgaand aan dit gedetailleerde onderzoek wordt met behulp van een zogeheten QuickScan onderzocht of de aanvraag van de uitkering of de betaling van een lopende uitkering hangende het onderzoek geschorst moet worden. Voor deze Quikscan wordt in de werkinstructie verwezen naar (onder meer) de in de bijlage bij de werkinstructie genoemde risicokenmerken/fraude-indicatoren.
5.3.
Uit het voorgaande volgt dat bij de vraag welke melding in behandeling wordt genomen de in de bijlage bij de werkinstructie genoemde risicokenmerken/fraudeindicatoren in het werkproces binnen de afdeling Handhaving Themaonderzoek van het Uwv niet worden gehanteerd. Dat dit in de melding, die heeft geleid tot het onderzoek naar appellant wél is gebeurd, is niet gebleken. Het Uwv heeft gemotiveerd toegelicht dat [werkgever B.V. 1] vanuit een eerder onderzoek naar een gefingeerd dienstverband bij dit bedrijf naar voren is gekomen. Dit eerdere onderzoek betrof een persoon die een ZW-uitkering ontving vanuit een ziekmelding bij [werkgever B.V. 1] Nadat uit dit onderzoek was komen vast te staan dat bij deze persoon sprake was van een gefingeerd dienstverband met [werkgever B.V. 1] heeft het Uwv onderzoek ingesteld naar alle werknemers van [werkgever B.V. 1] die een uitkering ontvingen van het Uwv, waaronder appellant. Tijdens deze onderzoeken bleek dat werknemers van [werkgever B.V. 1] onder meer overstapten naar [werkgever B.V. 2]. Wegens vermoedens dat ook sprake was van gefingeerde dienstverbanden bij [werkgever B.V. 2]. zijn ook alle dienstverbanden van werknemers van dit bedrijf die een uitkering ontvingen van het Uwv onderzocht. Het betoog van appellant dat het Uwv bij het in behandeling nemen van de interne melding gebruik heeft gemaakt van voormelde risicokenmerken en fraude-indicatoren en daarom sprake is van vooringenomenheid bij het onderzoek naar een mogelijk gefingeerd dienstverband van appellant bij [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 2]. volgt de Raad daarom niet.
Artikel 8 EVRM Pro
5.4.
De stelling van appellant dat het Uwv met het onderzoek het recht op respect voor het privéleven, zoals bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, heeft geschonden, wordt niet gevolgd, reeds omdat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de bankafschriften van appellant niet ten grondslag zijn gelegd aan de besluitvorming.
Privaatrechtelijke dienstbetrekking
5.5.
De gronden die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd over het bestaan van een privaatrechtelijke dienstbetrekking met [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 2]. zijn in essentie een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. Met de rechtbank wordt geoordeeld dat het Uwv voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is geweest van zogeheten gefingeerde dienstbetrekkingen met de gestelde werkgevers. De overwegingen die aan het oordeel van de rechtbank ten grondslag liggen, worden geheel onderschreven. Ook in hoger beroep heeft appellant geen nadere objectieve en verifieerbare gegevens overgelegd waarmee hij het tegenovergestelde aannemelijk heeft gemaakt.
5.6.
Uit het voorgaande volgt dat het Uwv in beginsel verplicht was de onverschuldigd betaalde WW-uitkering in te trekken en terug te vorderen. Dat is slechts anders indien sprake is van een dringende reden om van intrekking of terugvordering af te zien.
Dringende reden
5.7.
Bij zijn tussenuitspraak van 18 april 2024 [3] heeft de Raad zijn uitleg van de dringende reden verruimd. De Raad ziet het begrip dringende reden (voortaan) als een open norm waarbinnen het Uwv, tegenover het uitgangspunt dat wat ten onrechte is ontvangen in beginsel moet worden terugbetaald, de relevante feiten en omstandigheden zodanig moet afwegen dat die afweging een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zal kunnen doorstaan. Daarbij moet niet alleen rekening worden gehouden met de gevolgen van de intrekking en terugvordering, maar ook met de oorzaak daarvan.
5.8.
De Raad is van oordeel dat het Uwv in dit geval zowel bij de oorzaak als bij de gevolgen van de intrekking en terugvordering alle feiten en omstandigheden die relevant zijn bij de beoordeling van de dringende reden voldoende heeft meegewogen. De oorzaak van de intrekking en terugvordering valt volledig aan appellant te wijten en het Uwv heeft adequaat en voortvarend gehandeld. Appellant heeft aangevoerd dat een dringende reden gelegen is in de financiële gevolgen van de intrekking en terugvordering. Appellant heeft de financiële gevolgen echter in het geheel niet onderbouwd. Het Uwv heeft daarom geen aanleiding hoeven zien op grond van een dringende reden geheel of gedeeltelijk van intrekking of terugvordering af te zien.
Conclusie en gevolgen
5.9.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de intrekking en terugvordering van de WW-uitkering in stand blijft.
6. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.E. Fortuin als voorzitter en G.C. Boot en D.S. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van S.P.A. Elzer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2026.
(getekend) M.E. Fortuin
(getekend) S.P.A. Elzer
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van de begrippen werknemer, werkgever, dienstbetrekking en loon.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 3, eerste lid, van de WW
1. Werknemer is de natuurlijke persoon, jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die in privaatrechtelijke of in publiekrechtelijke dienstbetrekking staat.
Artikel 22a van de WW
1. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van uitkering en terzake van weigering van uitkering, herziet het UWV een dergelijk besluit of trekt het dat in:
a. indien het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting op grond van artikel 24, 25 of 26 heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van uitkering;
b. indien anderszins de uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend;
c. indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting bedoeld in artikel 25 ertoe Pro leidt dat niet kan worden vastgesteld of nog recht op uitkering bestaat.
2. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het UWV besluiten geheel of gedeeltelijk van herziening of intrekking af te zien.
Artikel 36, eerste en zesde lid, van de WW
1. De uitkering die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 22a of 27 onverschuldigd is betaald, alsmede hetgeen anderszins onverschuldigd is betaald, wordt door het UWV teruggevorderd. Indien de uitkering, bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de werkgever wordt teruggevorderd, kan deze het teruggevorderde bedrag niet verhalen op de werknemer.
6. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het UWV besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.