Uitspraak
23/2053 WARZO
Datum uitspraak: 26 maart 2025
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 juni 2023, 22/898 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak over de vraag of het Uwv het dagloon van appellante voor haar Wazouitkering terecht heeft vastgesteld op € 163,93. De Raad is van oordeel dat sprake is van een adequate uitkering in de zin van de Zwangerschapsrichtlijn. Ook is de Raad van oordeel dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en komt daarom niet toe aan de vraag of toepassing van artikel 3:13 van Pro de Wazo zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege zou moeten blijven.
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld. Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 22 mei 2024. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. J. Boonstra. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.I. Damsma.
Het onderzoek is heropend. Partijen hebben vervolgens toestemming gegeven voor het afzien van een nadere zitting.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante is vanaf 1 februari 2020 werkzaam bij [naam B.V.] ( [naam B.V.] ), aanvankelijk voor 16 uur per week. Daarnaast werkte appellante bij Stichting [naam stichting] ( [naam stichting] ), vanaf 1 februari 2020 voor 24 uur per week. Appellante werkte dus 40 uur per week. De dienstbetrekking bij [naam stichting] eindigde op 12 oktober 2020. Per dezelfde datum is de dienstbetrekking bij [naam B.V.] uitgebreid naar 32 uur per week.
1.2.
Bij besluit van 17 juni 2021 heeft het Uwv appellante voor de duur van 30 juni 2021 tot 20 oktober 2021 een zwangerschaps- en bevallingsuitkering op grond van de Wet arbeid en zorg (Wazo) toegekend. De uitkering is 100% van het dagloon. Voor de berekening van het dagloon is het Uwv uitgegaan van het loon dat appellante in de referteperiode van een jaar voorafgaande aan het verlof heeft genoten. De referteperiode loopt van 1 mei 2020 tot en met 30 april 2021. Het Uwv is uitgegaan van het loon dat appellante heeft genoten bij de werkgever waar het recht op uitkering bij zwangerschap en bevalling is ontstaan (de risicodienstbetrekking), te weten bij [naam B.V.] . Dit loon bedraagt over de referteperiode € 42.785,97. Het dagloon is het loon over het hele refertejaar gedeeld door 261 loondagen, dus € 163,93. Appellante heeft bezwaar gemaakt omdat zij het niet eens is met de hoogte van het dagloon.
1.3.
Bij beslissing op bezwaar van 24 december 2021 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van appellante tegen het besluit van 17 juni 2021 ongegrond verklaard. Hieraan heeft het Uwv ten grondslag gelegd dat in artikel 3:13, tweede lid, van de Wazo is bepaald dat het dagloon wordt gebaseerd op het loon dat is genoten in de dienstbetrekking waaruit het recht is ontstaan. Dat is de dienstbetrekking bij [naam B.V.] . Om deze reden kunnen de inkomsten die appellante in de referteperiode heeft genoten bij [naam stichting] niet worden betrokken bij de berekening van het Wazo-dagloon. Aangezien de dienstbetrekking bij [naam B.V.] niet tijdens het refertejaar is begonnen en er sprake is van doorlopend dienstverband kan ook niet worden uitgegaan van een referteperiode die ingaat op 12 oktober 2020.
De aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank geoordeeld dat het Uwv de hoogte van het dagloon juist heeft vastgesteld. Er is sprake een doorlopend dienstverband bij [naam B.V.] , zodat ook het loon dat appellante daaruit verdiende vóór 12 oktober 2020 dient te worden betrokken bij de berekening van het Wazo-dagloon. Het Uwv heeft terecht het gemiddelde genomen van het door appellante verdiende loon uit de dienstbetrekking bij [naam B.V.] in de gehele referteperiode. De inkomsten van appellante bij [naam stichting] zijn terecht buiten beschouwing gelaten, nu appellante daar ten tijde van de aanvraag niet meer werkzaam was. De rechtbank volgt verder niet het betoog van appellante dat de uitkomst van de toepassing van de wettelijke bepalingen onrechtvaardig is, in strijd is met het doel van de Wazo en met algemene normen en beginselen, zodat de rechtbank deze uitkomst moet corrigeren. De Wazo is een wet in formele zin. Het staat de bestuursrechter op grond van artikel 120 van Pro de Grondwet en artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen niet vrij om formele wetgeving te toetsen op haar grondwettigheid of om de innerlijke waarde of billijkheid van de wet te toetsen. Dit betekent dat de rechter de keuze van de wetgever moet respecteren. De rechtbank is met Uwv van oordeel dat er in het geval van appellante geen aanleiding is om af te wijken van de toepasselijke regels. Het is aan de wetgever in formele zin en aan de besluitgever is om eventuele ongunstige effecten van de systematiek om het dagloon te berekenen, te repareren. De stelling van appellante dat er sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen werknemers met één dienstbetrekking en werknemers met meerdere dienstbetrekkingen, volgt de rechtbank evenmin. Bij de berekening van het dagloon zou wel het loon uit beide dienstbetrekkingen zijn betrokken als het recht op de Wazo-uitkering vanuit de twee dienstbetrekkingen was ontstaan. Er is dan ook geen sprake van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen werknemers met één of werknemers met meerdere dienstbetrekkingen. Bepalend is tijdens welke dienstbetrekking het recht op zwangerschaps- en bevallingsverlof is ontstaan. Dit kan ook ontstaan uit gelijktijdig vervulde dienstbetrekkingen.
Het standpunt van appellante
3.1.
Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellante heeft aangevoerd dat sprake is van strijd met Richtlijn 92/85/EEG van de Raad van 19 oktober 1992 inzake de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid op het werk van werkneemsters tijdens de zwangerschap, na de bevalling en tijdens de lactatie (Zwangerschapsrichtlijn). De Wazo-uitkering is volgens appellante geen adequate uitkering zoals bedoeld in artikel 11, tweede lid, sub b, van de Zwangerschapsrichtlijn, omdat de uitkering lager is dan het inkomen dat zij zou hebben ontvangen als zij ‘gewoon’ ziek was geweest. In dat geval had de werkgever op grond van de arbeidsovereenkomst het volledige loon doorbetaald.
3.1.1.
Verder heeft appellante aangevoerd dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Volgens appellante heeft de wetgever ten onrechte geen rekening gehouden met de situatie zoals die zich in haar geval voordoet. Doordat zij tijdens de referteperiode van twee naar één dienstbetrekking is gegaan wordt het loon van een van de twee dienstbetrekkingen ( [naam stichting] ) niet meegenomen bij de berekening van het dagloon, waardoor de Wazo-uitkering veel lager is dan wanneer zij bij beide werkgevers was blijven werken. Omdat de wetgever deze situatie niet heeft voorzien, is er op grond van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart 2023 ruimte voor rechterlijke toetsing van de formele wet. [1] Appellante heeft ter zitting verklaard dat zij door de lagere Wazo-uitkering ten opzichte van haar loon niet in de financiële problemen is gekomen.
Het standpunt van het Uwv
3.2.
Het Uwv heeft verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen. Het Uwv heeft zich op het standpunt gesteld dat een Wazo-uitkering een adequate uitkering in de zin van de Zwangerschapsrichtlijn is als deze tenminste gelijk is aan hetgeen een betrokkene bij onderbreking wegens ziekte zou ontvangen. Daarvan is volgens het Uwv sprake, omdat het Wazo-dagloon van appellante op dezelfde manier is berekend als het dagloon op grond van de Ziektewet (ZW) zou zijn berekend. Bovendien is het uitkeringspercentage van een Wazouitkering 100% van het dagloon (in plaats van 70%) en daarmee hoger dan een ZWuitkering.
3.2.1.
Verder is volgens het Uwv op goede gronden uitgegaan van het loon dat appellante heeft verdiend in de dienstbetrekking waaruit het recht op Wazo-uitkering is ontstaan. Uit de uitspraak van de Raad van 29 maart 2023 [2] blijkt dat de keuze van de wetgever om aan te sluiten bij het loon dat is genoten in de dienstbetrekking waaruit het recht is ontstaan, moet worden gerespecteerd. Niet is gebleken dat de toepassing van de bepalingen in de situatie van appellante tot onaanvaardbare gevolgen leidt of dat sprake is van een dermate ernstige schending van algemene rechtsbeginselen dat toepassing achterwege moet blijven.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de hoogte van de Wazo-uitkering in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante van 30 juni 2021 tot 20 oktober 2021 recht heeft op een Wazo-uitkering, dat de referteperiode loopt van 1 mei 2020 tot en met 30 april 2021, dat in de referteperiode sprake is van een SV-loon bij [naam B.V.] van € 42.785,97 en dat toepassing van de regels van de Wazo en het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) leidt tot een dagloon van € 163,93. Ook is niet in geschil dat het dagloon op dezelfde wijze is berekend als het dagloon op grond van de ZW. Tussen partijen is in geschil of sprake is van een adequate uitkering in de zin van de Zwangerschapsrichtlijn en of sprake is van strijd met het evenredigheidbeginsel.
Is sprake van een adequate uitkering in de zin van de Zwangerschapsrichtlijn?
4.2.
De Raad is van oordeel dat sprake is van een adequate uitkering in de zin van de Zwangerschapsrichtlijn. Daarvoor is het volgende van belang.
4.3.
Artikel 11, punten 1 tot en met 3, van de Zwangerschapsrichtlijn heeft rechtstreekse werking en roept ten gunste van particulieren rechten in het leven die dezen kunnen inroepen tegenover een lidstaat die deze richtlijn niet of op onjuiste wijze in nationaal recht heeft omgezet, en die de nationale rechter moet handhaven. [3]
4.4.1.
Volgens artikel 8 van Pro de Zwangerschapsrichtlijn moeten de lidstaten voorzien in een regeling voor zwangerschapsverlof. Bij het opnemen van zwangerschapsverlof heeft de werknemer ingevolge artikel 11, punt 2, onder b, van de Zwangerschapsrichtlijn recht op het behoud van bezoldiging en/of genot van een adequate uitkering.
4.4.2.
De in artikel 11, punt 2, onder b, bedoelde uitkering wordt ingevolge artikel 11, punt 3, van de Zwangerschapsrichtlijn als adequaat beschouwd wanneer zij een inkomen waarborgt dat ten minste gelijk is aan het inkomen dat de betrokken werkneemster zou ontvangen in geval van een onderbreking van haar werkzaamheden om gezondheidsredenen, binnen de grenzen van een eventueel, door de nationale wetten bepaald maximum. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie beoogt deze bepaling te garanderen dat de werkneemster tijdens haar zwangerschapsverlof een inkomen geniet, dat ten minste gelijk is aan de uitkering die zij ingevolge de nationale sociale zekerheidswetgeving zou ontvangen wanneer zij haar werkzaamheden om gezondheidsredenen onderbreekt, ongeacht of dit inkomen wordt betaald in de vorm van een uitkering, loon, dan wel een combinatie van beide. [4] Artikel 11, punt 3, van de Zwangerschapsrichtlijn verplicht er evenwel niet toe om de werkneemster tijdens haar zwangerschapsverlof haar volledig loon door te betalen. [5]
4.5.
Omdat appellante ten tijde van haar zwangerschaps- en bevallingsverlof op grond van een arbeidsovereenkomst werkzaam was, bestaat de Nederlandse sociale zekerheidswetgeving bij het staken van werkzaamheden om gezondheidsredenen uit de verplichting van de werkgever tot doorbetaling van loon tijdens ziekte, neergelegd in artikel 7:629 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW). Op grond van het eerste lid van dit artikel behoudt de werknemer bij het niet verrichten van de bedongen arbeid ten gevolge van ziekte voor een tijdvak van 104 weken recht op 70% van het naar tijdruimte vastgestelde loon, maar de eerste 52 weken ten minste op het voor hem geldende minimumloon. De adequate uitkering als bedoeld in artikel 11, punt 3, van de Zwangerschapsrichtlijn moet ten minste zo hoog zijn als het loon dat op grond van deze wettelijke minimumbescherming betaald moet worden.
4.6.
De Wazo-uitkering van appellante bedraagt bij het vastgestelde dagloon van € 163,93: 100% van € 163,93 maal 21,75 uitkeringsdagen, dus € 3.565,48 per maand. Appellante genoot blijkens de polisadministratie op het moment van ingaan van het zwangerschapsverlof een SV-loon van € 4.152,56 per maand. Het wettelijk minimum bij ziekte op grond van het BW is 70% van dat loon, dus € 2.906,79. De Wazo-uitkering van appellante is dus hoger en daarom een adequate uitkering in de zin van de Zwangerschapsrichtlijn.
Is sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel?
4.7.
De Raad komt niet toe aan toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Daarvoor is het volgende van belang.
4.8.
De berekening van het dagloon van de Wazo-uitkering is geregeld in artikel 3:13 van Pro de Wazo, een wet in formele zin. Bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling staat het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet eraan in de weg dat een (bepaling uit een) wet in formele zin wordt getoetst aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. Dit is slechts anders indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dan kan aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. [6]
4.9.
In artikel 3:13, tweede lid, van de Wazo is uitdrukkelijk bepaald dat het dagloon van de Wazo-uitkering is gebaseerd op het loon in de dienstbetrekking waaruit het Wazo-recht is ontstaan. Uit de memorie van toelichting bij de Wet vereenvoudiging regelingen Uwv, waarbij de regeling van de dagloonberekening van de Werkloosheidswet, ZW en Wazo is gewijzigd, blijkt dat hiermee beoogd is het dagloon te baseren op het loon in de referteperiode uit de laatste dienstbetrekking met de werkgever waarbij de werknemer in dienst was op het moment van het intreden van de verzekerde gebeurtenis. Hierbij is vermeld dat het Uwv met eerdere dienstbetrekkingen geen rekening hoeft te houden. Daarmee wordt volgens de wetgever voorkomen dat die eerdere dienstbetrekkingen, die mogelijk een hoger of lager salaris hadden, meetellen in het dagloon, waardoor de uitkering ten opzichte van de laatste dienstbetrekking onevenredig hoog of laag uitpakt. Ook vervalt daarmee de beoordeling in hoeverre de laatste dienstbetrekking in de plaats is gekomen van de eerdere dienstbetrekking. Volgens de wetgever leidt de wijziging tot minder administratieve lasten bij onder meer de werkgevers en een structurele besparing van de uitvoeringskosten bij het Uwv. [7] Het is kortom de keuze van de wetgever geweest om het Wazo-dagloon te berekenen op de wijze zoals het Uwv heeft gedaan. De omstandigheid dat dit kan leiden, en in het geval van appellante ook daadwerkelijk heeft geleid, tot een lager Wazo-dagloon dan wanneer ook met het loon uit een eerdere dienstbetrekking rekening zou worden gehouden, heeft de wetgever in zijn afweging verdisconteerd.
4.10.
Omdat zich in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, komt de Raad niet toe aan de vraag of toepassing van artikel 3:13 van Pro de Wazo zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege zou moeten blijven.
Conclusie en gevolgen
5. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
6. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door E. Dijt als voorzitter en M.E. Fortuin en B. Serno als leden, in tegenwoordigheid van N. ter Heerdt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2025.
(getekend) E. Dijt
(getekend) N. ter Heerdt
Bijlage
Artikel 8 van Pro de Zwangerschapsrichtlijn
1. De Lid-Staten nemen de nodige maatregelen opdat de werkneemsters in de zin van artikel 2 recht Pro hebben op een overeenkomstig de nationale wetten en/of praktijken vóór en/of na de bevalling te nemen zwangerschapsverlof van ten minste veertien aaneengesloten weken.
2. Het in lid 1 bedoelde zwangerschapsverlof moet een overeenkomstig de nationale wetten en/of praktijken vóór en/of na de bevalling te nemen verplicht zwangerschapsverlof van ten minste twee weken omvatten.
Artikel 11 van Pro de Zwangerschapsrichtlijn
Rechten verbonden aan de arbeidsovereenkomst
Ten einde de werkneemsters in de zin van artikel 2 te Pro waarborgen dat zij de in dit artikel erkende rechten inzake de bescherming van hun veiligheid en gezondheid kunnen doen gelden, wordt het volgende bepaald:
1. in de in de artikelen 5, 6 en 7 bedoelde gevallen moeten de rechten verbonden aan de arbeidsovereenkomst, met inbegrip van het behoud van een bezoldiging en/of het genot van een adequate uitkering, van de werkneemsters in de zin van artikel 2 overeenkomstig Pro de nationale wetten en/of praktijken worden gewaarborgd;
2. in het in artikel 8 bedoelde Pro geval moeten worden gewaarborgd:
a. a) de andere dan de in onderstaand punt b) bedoelde rechten verbonden aan de arbeidsovereenkomst van de werkneemsters in de zin van artikel 2;
b) het behoud van een bezoldiging en/of het genot van een adequate uitkering van de werkneemsters in de zin van artikel 2;
3. de in punt 2, onder b), bedoelde uitkering wordt als adequaat beschouwd, wanneer zij een inkomen waarborgt dat gelijk is aan het inkomen dat de betrokken werkneemster zou ontvangen in geval van een onderbreking van haar werkzaamheden om gezondheidsredenen, binnen de grenzen van een eventueel, door de nationale wetten bepaald maximum
4. de Lid-Staten hebben de mogelijkheid om aan het in de punten 1 en 2, onder b), bedoelde recht op bezoldiging of uitkering de voorwaarde te verbinden dat de betrokken werkneemster voldoet aan de door de nationale wetgevingen gestelde voorwaarden voor de opening van het recht op deze inkomsten.
In deze voorwaarden mag in geen geval worden bepaald dat meer dan twaalf maanden, onmiddellijk voorafgaand aan de vermoedelijke datum van de bevalling, moet zijn gewerkt.
Artikel 3:13 van Pro de Wazo
1. De uitkering, bedoeld in deze paragraaf, bedraagt per dag het dagloon.
2. Voor de berekening van de uitkering waarop op grond van deze paragraaf recht bestaat, wordt als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon, bedoeld in hoofdstuk 3 van de Wet financiering sociale verzekeringen, dat de werknemer of de gelijkgestelde, bedoeld in artikel 3:6, dan wel de betrokkene, bedoeld in artikel 3:10, in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het recht op uitkering op grond van deze paragraaf is ontstaan, verdiende in de dienstbetrekking waaruit dat recht is ontstaan, doch ten hoogste het bedrag, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen, met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
[…]
Dagloonbesluit werknemersverzekeringen
Artikel 12b Referteperiode voor ZW en Wazo
1. Onder referteperiode wordt in dit hoofdstuk verstaan de periode van een jaar die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ongeschiktheid tot werken, bedoeld in artikel 29, derde lid, van de ZW, is ingetreden of waarin het recht op grond van hoofdstuk 3, afdeling 2, paragraaf 1, of artikel 4:2b van de Wazo is ontstaan.
[…]
[…]
Artikel 12c Loonbegrip voor ZW en Wazo
1. Onder loon wordt in dit hoofdstuk verstaan loon in de zin van artikel 16 van Pro de Wfsv, genoten in de referteperiode uit de dienstbetrekking waaruit de werknemer ziek is geworden of waaruit het recht op uitkering op grond van hoofdstuk 3, afdeling 2, paragraaf 1, of artikel 4:2b van de Wazo ontstaan, met dien verstande dat niet onder loon worden begrepen:
[…]
[…]
Artikel 12e ZW- en Wazo-dagloon
1. Het dagloon van uitkeringen op grond van de ZW en de Wazo is de uitkomst van de volgende berekening:
[(A – B) x 108/100 + C) / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een werkgever die vakantiebijslag reserveert;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die de werknemer in de referteperiode heeft genoten;
C staat voor het loon dat de werknemer heeft genoten bij een werkgever die geen vakantiebijslag reserveert; en
D staat voor 261 dan wel, indien de dienstbetrekking waaruit de werknemer ziek is geworden of waaruit het recht op uitkering op grond van hoofdstuk 3, afdeling 2, paragraaf 1, of artikel 4:2b van de Wazo is ontstaan, is aangevangen na aanvang maar voor het einde van de referteperiode, voor het aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot en met de laatste dag van de referteperiode.
[…]