ECLI:NL:CRVB:2025:456

Uitspraak

20/997 PW, 20/3339 PW, 21/1460 PW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 28 januari 2020, 19/277 (aangevallen uitspraak 1), 10 augustus 2020 19/4640 (aangevallen uitspraak 2) en 1 april 2021, 20/4166 (aangevallen uitspraak 3) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade

Partijen:

[appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Almere (college)

de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)

Datum uitspraak: 25 februari 2025

SAMENVATTING

Deze zaak gaat over de vraag of de aanvragen van appellant om bijstand terecht zijn afgewezen. Volgens appellant heeft hij, gelet op de afhankelijkheidsrelatie tussen hem en zijn minderjarige Nederlandse dochter, een afgeleid verblijfsrecht en heeft hij daarom recht op bijstand. Daarnaast vindt appellant dat hij ook op grond van zijn procedurele verblijfsrecht aanspraak kan maken op bijstand. De Raad volgt het standpunt van appellant niet. De feitelijke situatie rondom zijn dochter leidt niet tot een afgeleid verblijfsrecht. Evenmin leidt het procedureel verblijfsrecht van appellant tot recht op bijstand. De hoger beroepen slagen daarom niet. Het verzoek van appellant om schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn van de procedure wordt wel toegewezen.

PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. E.C. Weijsenfeld, advocaat, hoger beroepen ingesteld en nadere stukken ingediend.

Het college heeft verweerschriften ingediend.

Met overeenkomstige toepassing van artikel 8:45, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft de Raad de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (staatssecretaris) verzocht ter zitting inlichtingen te verschaffen.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2021, gevoegd met een aantal soortgelijke zaken. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Weijsenfeld, mr. P.B. Weenink, advocaat, en mr.dr. E. Hilbrink. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door J.C. de Roos en M.K. Riemersma. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L. Verheyen, werkzaam bij de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND). Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst en wordt in deze zaak afzonderlijk uitspraak gedaan.

Na de zitting heeft de Raad het onderzoek heropend en onder meer meegedeeld dat de samenstelling van de kamer is gewijzigd in verband met het defungeren van één van de leden van de kamer. Verder heeft de Raad partijen recente rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) voorgehouden. Partijen hebben hierop gereageerd en nadere stukken ingediend. Daarnaast heeft appellant verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van de procedure. Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.

De Raad heeft partijen op 8 augustus 2024 laten weten dat hij een nadere zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Partijen hebben daarna niet om een nadere zitting gevraagd. Daarom heeft de Raad de zaak niet op een nadere zitting behandeld en is bij brief van 10 januari 2025 meegedeeld dat het onderzoek is gesloten.

OVERWEGINGEN

Inleiding

1. Bij de beoordeling van de hoger beroepen zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Appellant stelt afkomstig te zijn uit Sierra Leone en de Sierra Leoonse nationaliteit te hebben. Appellant heeft een relatie gehad met een Nederlandse vrouw (de moeder). Op [geboortedatum] 2010 is de dochter van appellant en de moeder geboren. De dochter heeft ook de Nederlandse nationaliteit. Na verbreking van de relatie is de dochter bij de moeder blijven wonen. Appellant heeft zijn dochter niet direct na haar geboorte in 2010 erkend. Nadat een verzoek van appellant van 15 februari 2018 om zijn dochter te mogen erkennen was afgewezen en na een aantal gerechtelijke procedures daarover, heeft de ambtenaar van de burgerlijke stand van de gemeente Almere op 5 november 2019 een akte van erkenning opgemaakt, waarop appellant staat vermeld als de erkenner van zijn dochter. Bij beschikking van 2 juni 2020 heeft de familiekamer van de rechtbank een voorlopige omgangsregeling tussen appellant en zijn dochter vastgesteld. Bij beschikking van 14 april 2021 heeft de familiekamer van de rechtbank appellant en de moeder gezamenlijk met het gezag over de dochter belast en een zorgregeling tussen vader en dochter vastgesteld. Vanaf 2014 heeft appellant zelf, met onderbrekingen, opvang gehad op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo).

De vreemdelingrechtelijke procedures

1.2.

Appellant heeft op 25 juni 2018 bij de IND een aanvraag gedaan om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) (aanvraag om toetsing aan EU-recht). Hij stelde een afgeleid verblijfsrecht te hebben op grond van artikel 20 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en heeft een beroep gedaan op het arrest Chavez-Vilchez^[1]voor verblijf bij zijn dochter. Bij besluit van 22 november 2018 heeft de staatssecretaris de aanvraag van 25 juni 2018 afgewezen, onder andere op de grond dat niet is gebleken dat appellant zorg- en opvoedingstaken ten opzichte van zijn dochter verricht en dat sprake is van een afhankelijkheidsrelatie tussen hem en zijn dochter. Dat besluit van 22 november 2018 is met uiteindelijk een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 27 mei 2020 in rechte onaantastbaar geworden.

1.3.

Appellant heeft na de eerste aanvraag nog verschillende aanvragen ingediend om toetsing aan EU-recht. De procedures daarover waren in de periodes waar deze zaken over gaan (zie 4.1) nog niet afgerond en hebben ook later niet tot een materieel verblijfsrecht (toelating) voor appellant over deze periodes geleid. Wel staat appellant vanaf 8 november 2019 geregistreerd met verblijfstitelcode 30.^[2]Appellant heeft vanaf een later moment een verblijfsvergunning regulier gekregen.

Aanvragen om bijstand

1.4.

Appellant heeft aanvragen om bijstand ingediend op 26 juni 2018, 28 maart 2019 en 3 mei 2020. Bij al deze aanvragen heeft hij een beroep gedaan op het arrest Chavez-Vilchez. Het college heeft deze aanvragen afgewezen bij besluiten van respectievelijk 10 augustus 2018, 11 juni 2019 en 29 juli 2020. De bezwaren tegen deze afwijzingen zijn ongegrond verklaard bij beslissingen op bezwaar van respectievelijk 10 december 2018 (bestreden besluit 1), 16 september 2019 (bestreden besluit 2) en 8 oktober 2020 (bestreden besluit 3). Aan deze besluiten ligt steeds ten grondslag – kort gezegd – dat tussen appellant en zijn dochter niet een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat dat zijn dochter gedwongen wordt om het grondgebied van de Unie te verlaten als aan appellant verblijf in Nederland wordt ontzegd. Op grond van de later toegekende verblijfsvergunning regulier heeft het college aan appellant wel vanaf 12 december 2023 bijstand toegekend.

Uitspraken van de rechtbank

2. Bij aangevallen uitspraken 1, 2 en 3 heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3 ongegrond verklaard

Het standpunt van appellant

3. Appellant is het met de uitspraken van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.

Het oordeel van de Raad

4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten over de afwijzingen van bijstand in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat de hoger beroepen niet slagen. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.1.

In geval van een aanvraag om bijstand loopt de door de bestuursrechter te beoordelen periode in beginsel vanaf de datum van de aanvraag tot en met de datum van het besluit op die aanvraag. In deze geschillen gaat het om drie afzonderlijke aanvragen om bijstand en om drie besluiten daarop. Dit betekent dat er in dit geval drie periodes te beoordelen zijn, te weten:
- de periode van 26 juni 2018 tot en met 10 augustus 2018 (periode 1);
- de periode van 28 maart 2019 tot en met 11 juni 2019 (periode 2);
- de periode van 3 mei 2020 tot en met 29 juli 2020 (periode 3).

4.2.

Tussen partijen is in geschil of het college de aanvragen om bijstand van appellant terecht heeft afgewezen op de grond dat appellant in de te beoordelen periodes aan artikel 20 van Pro het VWEU geen afgeleid verblijfsrecht ontleende, en als gevolg daarvan niet op grond van artikel 11, tweede lid, van de PW met een Nederlander gelijk kon worden gesteld.

Een van artikel 20 van Pro het VWEU afgeleid verblijfsrecht?

4.3.

Appellant heeft aangevoerd dat hij in de te beoordelen periodes een afgeleid verblijfsrecht had op grond van artikel 20 van Pro het VWEU en daarom met een Nederlander gelijk moest worden gesteld. Hij heeft dit als volgt toegelicht. Appellant is de biologische vader van zijn dochter en heeft zorgtaken. Hij heeft haar in 2019 erkend, sinds juni 2020 is er een omgangsregeling en vanaf 14 april 2021 is hij samen met de moeder belast met het gezag over de dochter. Appellant heeft een sterke band met zijn dochter. Er is tussen hen zowel een biologische als een juridische en een affectieve band. Mede gelet op artikel 24 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest), heeft het college onvoldoende onderzoek gedaan naar en rekening gehouden met het hogere belang van het kind. Appellant verzoekt de Raad prejudiciële vragen aan het Hof te stellen over de nuttige toepassing van artikel 20 van Pro het VWEU en het belang van het kind.

4.4.

Deze beroepsgrond slaagt niet en er is geen aanleiding voor een prejudiciële vraagstelling. De Raad overweegt hiertoe als volgt.

De rechtspraak van het Hof

4.4.1.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof bestaan er zeer bijzondere situaties waarin aan een onderdaan van een derde land (derdelander) die familielid is van een burger van de Unie (Unieburger) een verblijfsrecht moet worden toegekend, omdat anders aan het Unieburgerschap de nuttige werking zou worden ontnomen indien, als gevolg van de weigering om een dergelijk verblijfsrecht aan de derdelander te verlenen, deze Unieburger feitelijk verplicht is het grondgebied van de gehele Unie te verlaten en hem zo het effectieve genot van de essentie van de aan die status ontleende rechten wordt ontzegd.^[3]

4.4.2.

Eén zo'n zeer bijzondere situatie is de situatie dat tussen een familielid-derdelander en een kind-Unieburger een daadwerkelijke afhankelijkheidsverhouding bestaat. Bij de beoordeling of sprake is van een daadwerkelijke afhankelijkheidsverhouding moet rekening worden gehouden met alle omstandigheden van het geval. Zo kan van belang zijn wie het daadwerkelijk gezag over het kind heeft en of de wettelijke, financiële of affectieve last rust op de ouder die derdelander is. Andere als relevant te beschouwen omstandigheden zijn: welke ouder de daadwerkelijke zorg over het kind heeft, de leeftijd van het kind, de lichamelijke en emotionele ontwikkeling van het kind, de mate van zijn affectieve relatie met de ouder die Unieburger is en die met de ouder die derdelander is, evenals het risico dat voor de innerlijke balans van het kind zou ontstaan indien het van deze laatste ouder zou worden gescheiden.^[4]

De taak van het college

4.4.3.

Het college heeft volgens vaste rechtspraak een eigen verantwoordelijkheid om het rechtstreeks werkende Unierecht toe te passen en moet dus onderzoeken of appellant aan het Unierecht een verblijfsrecht hier te lande kan ontlenen. Hoewel het de primaire verantwoordelijkheid van de staatssecretaris is om te beoordelen of een vreemdeling rechtmatig in Nederland verblijft, ligt het op de weg van het college om aan de hand van de door appellant te verstrekken informatie, in overleg met de staatssecretaris, te onderzoeken of appellant aan artikel 20 van Pro het VWEU een verblijfsrecht kan ontlenen. Dit is slechts anders als de staatssecretaris in een besluit heeft vastgesteld dat een betrokkene in de te beoordelen periode geen rechtmatig verblijf heeft op grond van het Unierecht en dit besluit in rechte onaantastbaar is geworden.^[5]

Toepassing op de situatie van appellant

Periode 1: van 26 juni 2018 tot en met 10 augustus 2018

4.4.4.

Periode 1 valt geheel binnen de periode tussen de aanvraag van 25 juni 2018 bij de IND om toetsing aan EU-recht en het besluit daarop van de staatssecretaris. De staatssecretaris heeft met het besluit van 22 november 2018 vastgesteld dat het beroep van appellant op het arrest Chavez-Vilchez en artikel 20 van Pro het VWEU niet slaagt. De aanvraag van 25 juni 2018 om toetsing aan het EU-recht is afgewezen. Dit besluit is met de uitspraak van de Afdeling van 27 mei 2020 in rechte onaantastbaar geworden. Hiermee staat vast dat appellant in periode 1 geen afgeleid verblijfsrecht had op grond van artikel 20 van Pro het VWEU.

Periode 2: van 28 maart 2019 tot en met 11 juni 2019 en periode 3: van 3 mei 2020 tot en met 29 juli 2020

4.4.5.

De procedures over de aanvragen van appellant om toetsing aan EU-recht waren in de periodes 2 en 3 nog niet afgerond en hebben ook later niet tot (erkenning van) een verblijfsrecht voor appellant over deze periodes geleid. Het college heeft terecht geoordeeld dat appellant ook in deze periodes geen afgeleid verblijfsrecht had op grond van artikel 20 van Pro het VWEU. Appellant heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat er in deze periodes een zodanige afhankelijkheidsverhouding was tussen hem en de dochter dat het risico bestond dat deze gedwongen zou zijn met appellant de Unie te verlaten als aan appellant een verblijfsrecht zou worden geweigerd. Daarbij is het volgende van belang.

4.4.6.

De dochter heeft vanaf de geboorte bij de moeder gewoond. Weliswaar heeft appellant inmiddels gezamenlijk met de moeder het ouderlijk gezag over haar, maar dat gezag is pas na periode 3 tot stand gekomen. Appellant droeg in de hier te beoordelen periodes financieel niet bij aan de zorg voor de dochter. Vanaf 2 juni 2020 gold een omgang- en zorgregeling op grond waarvan appellant de dochter driemaal per week ’s middags uit school haalde en enkele uren later bij haar moeder bracht, en haar in het weekend één dagdeel bij zich had. De daadwerkelijke dagelijkse zorg lag bij de moeder. Anders dan appellant heeft gesteld heeft hij verder niet met relevante stukken onderbouwd dat de lichamelijke en emotionele ontwikkeling van het kind zou worden verstoord of dat er risico voor het evenwicht van het kind zou ontstaan bij een gedwongen vertrek van appellant. Dat de aanwezigheid van beide ouders wenselijk en bevorderlijk is voor de ontwikkeling van een kind is op zichzelf onvoldoende om aan te nemen dat de scheiding tussen appellant en zijn dochter onevenredige gevolgen voor haar zou hebben.^[6]

4.4.7.

Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het college zich, gelet op de rechtspraak van het Hof en de feiten en omstandigheden van appellant, terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellant geen afgeleid verblijfsrecht had op grond van artikel 20 van Pro het VWEU. Wat appellant heeft aangevoerd roept geen nieuwe rechtsvragen op die door het Hof moeten worden beantwoord. De Raad ziet dan ook geen aanleiding prejudiciële vragen te stellen.

Aanspraak op bijstand vanwege een procedureel verblijfsrecht?

4.5.

Appellant heeft ook aangevoerd dat hij recht op bijstand had over een deel van de te beoordelen periodes, omdat hij toen rechtmatig verblijf had als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 in afwachting van de besluiten van de staatssecretaris op zijn aanvragen om toetsing aan het EU-recht. Dit rechtmatig verblijf duurde volgens appellant bovendien voort zolang op zijn bezwaar tegen afwijzing van de aanvraag om toetsing aan EUrecht niet was beslist. Die beslissing op het bezwaar mocht hij namelijk in Nederland afwachten. Om die reden is aan appellant opvang op grond van de Wmo 2015 verleend en ook de registratie in de Basisregistratie Personen met verblijfstitelcode 30 wijst daarop, net als een brief van de staatssecretaris van 22 april 2021 waarin dit rechtmatig verblijf is meegedeeld. Appellant heeft verder verwezen naar een uitspraak van de Afdeling van 12 november 2021.^[7]

4.5.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Het feit dat appellant in afwachting was van een beslissing op zijn aanvraag om toetsing aan EU-recht en vervolgens in afwachting van een beslissing op het bezwaar tegen de afwijzing van die aanvraag rechtmatig verblijf had, betekent niet dat hij in die periode rechthebbende op bijstand was. Dit heeft de volgende redenen.

De PW en het Besluit gelijkstelling

4.5.2.

Uit artikel 11, tweede en derde lid, van de PW en het Besluit gelijkstelling vreemdelingen Participatiewet, IOAW en IOAZ (Besluit gelijkstelling), gezien in verbinding met artikel 8 van Pro de Vw 2000, vloeit – kort gezegd en voor zover hier van belang – voort dat vreemdelingen die in Nederland zijn toegelaten recht kunnen hebben op bijstand. Dit zijn vreemdelingen die (materieel) rechtmatig verblijf hebben op grond van artikel 8 onderdelen Pro a tot en met d, van de Vw 2000 (vreemdelingen die een verblijfsvergunning hebben), of op grond van artikel 8, onderdeel e, van de Vw 2000 (vreemdelingen die toelating ontlenen aan EU-recht). Uit die bepalingen van de PW en het Besluit gelijkstelling volgt niet dat dit geldt voor vreemdelingen die rechtmatig verblijf in Nederland hebben wegens een aanvraag-, bezwaar- of beroepsprocedure (vreemdelingen die procedureel rechtmatig verblijf hebben op grond van artikel 8, onderdelen f, g en h, van de Vw 2000), behoudens in bepaalde situaties nadat die vreemdelingen eerder toegelaten zijn geweest.

De uitspraak van de Afdeling van 12 november 2021

4.5.3.

Ook uit de door appellant bedoelde uitspraak van 12 november 2021 van de Afdeling volgt niet dat vreemdelingen die rechtmatig verblijf in Nederland hebben wegens een aanvraag-, bezwaar- of beroepsprocedure over de toetsing aan EU-recht recht kunnen hebben op bijstand. Die uitspraak gaat om de vraag of vreemdelingen die onderdaan van een derde land zijn, tijdens de behandeling van een aanvraag om toetsing aan EU-recht, rechtmatig verblijf in Nederland hebben en, zo ja, op welke grond en wat het gevolg is van dat rechtmatig verblijf voor een door de staatssecretaris opgelegde bewaring krachtens artikel 59 van Pro de Vw 2000. De Afdeling heeft geoordeeld dat een vreemdeling tijdens een procedure van aanvraag om toetsing aan EU-recht op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 procedureel rechtmatig verblijf in Nederland heeft.

4.5.4.

De Afdeling overweegt daartoe dat aan de nuttige werking van artikel 20 van Pro het VWEU afbreuk zou worden afgedaan als de vreemdeling tijdens de behandeling van een aanvraag om toetsing aan EU-recht geen procedureel recht op verblijf zou kunnen ontlenen aan die aanvraag (punt 11.2). Volgens de Afdeling bevat artikel 8 van Pro de Vw 2000 geen rechtstreekse grondslag voor rechtmatig verblijf in die situatie (punt 11). Evenwel leent artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 zich wel voor een verdragsconforme uitleg in die situatie (punt 13.2), onder andere omdat deze grond, zoals in een eerdere uitspraak is overwogen ten aanzien van Unieburgers, niet alleen betrekking kan hebben op een erkend verblijfsrecht op basis van het EU-recht, maar ook op een procedureel verblijfsrecht (punt 13). De Afdeling komt tot de conclusie dat de vreemdeling tijdens de behandeling van een aanvraag om toetsing aan EU-recht een gemeenschapsonderdaan is in de zin van artikel 1 van Pro de Vw 2000 en rechtmatig verblijf heeft in de zin van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 (punt 13.1, laatste alinea). Dit heeft een aantal gevolgen voor de vreemdelingenbewaring (punt 14 tot en met 16.3).

4.5.5.

Maar voor de beantwoording van de vraag of die vreemdeling ook rechthebbende op bijstand is in de zin van artikel 11, tweede lid, van de PW is ook het zogenoemde koppelingsbeginsel van belang. De Afdeling heeft dan ook ten overvloede in punt 17 van de uitspraak overwogen dat het feit dat het indienen van een aanvraag leidt tot procedureel rechtmatig verblijf, onverlet laat dat bestuursorganen en rechters in het kader van hun bevoegdheden in onder andere procedures over financiële aanspraken moeten beoordelen of een vreemdeling
materieel gezienaanspraak heeft op een verblijfsrecht.

Het koppelingsbeginsel

4.5.6.

Het koppelingsbeginsel is met ingang van 1 juli 1998 geïntroduceerd in de Nederlandse socialezekerheidswetgeving. Daarbij zijn wijzigingen aangebracht in de toenmalige Vreemdelingenwet (Vw) en de verschillende socialezekerheidswetten. Het koppelingsbeginsel heeft tot doel te voorkomen dat vreemdelingen die niet (meer) rechtmatig in Nederland verblijven, of die enkel op grond van artikel 8, aanhef en onder f, g of h, van de Vw 2000 een procedureel rechtmatig verblijf in Nederland hebben, door uitkeringen en verstrekkingen in staat zouden worden gesteld tot voortzetting van dat verblijf, tot het verwerven van de schijn van legaliteit, of tot het opbouwen van een zodanig sterke rechtspositie – of de schijn daarvan – dat zij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken. Dit volgt uit de memorie van toelichting bij deze regeling.^[8]De koppelingswetgeving dient mede ter ondersteuning van een consistent vreemdelingenbeleid, dat onder meer tot doel heeft degenen aan wie geen verblijfsrecht wordt toegekend en die geen verblijfsrecht ontlenen aan, kort gezegd, het EU-recht,^[9]het land te doen verlaten. Om dit doel te bereiken wordt onder andere het recht op bijstand van vreemdelingen beperkt tot vreemdelingen die over een vergunning tot verblijf beschikken, daaronder begrepen vreemdelingen die een verblijfsrecht ontlenen aan het EU-recht. Bij het Besluit gelijkstelling is deze groep uitgebreid met vreemdelingen, die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van (thans) artikel 8, onder a tot en met e, of l, van de Vw 2000, tijdig om voortgezette toelating hebben gevraagd, dan wel bezwaar hebben gemaakt of beroep hebben ingesteld tegen een besluit tot intrekking van die toelating, totdat op die aanvraag, dat bezwaar of dat beroep is beslist.^[10]

4.5.7.

Uit 4.5.6 volgt dat de wetgever bij de introductie van de koppelingswetgeving vreemdelingen in procedure, aan wie nog geen (materieel) verblijfsrecht in Nederland is toegekend en die (nog) geen aanspraak op verblijf in Nederland kunnen maken op grond van het EU-recht, uitdrukkelijk van aanspraak op bijstand heeft willen uitsluiten. Bij vervanging van de Vw door uiteindelijk de Vw 2000 en van de Algemene bijstandswet door de Wet werk en bijstand, later door de PW, is dit koppelingsbeginsel onverkort en materieel ongewijzigd in de wet- en regelgeving opgenomen. Hieruit is af te leiden dat het nog steeds de bedoeling van de wet- en regelgever is dat deze vreemdelingen geen aanspraak kunnen maken op bijstand.

Interpretatie van artikel 11, tweede lid, van de PW

4.5.8.

Wat in 4.5.6 en 4.5.7 is overwogen leidt tot de conclusie dat artikel 11, tweede lid, van de PW in het licht van de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2021 aldus moet worden uitgelegd dat de vreemdeling die onderdaan is van een derde land en die een verblijfsrecht heeft op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000, voor de toepassing van de PW slechts met een Nederlander kan worden gelijkgesteld als hij materieel aan de voorwaarden voldoet voor een verblijfsrecht op grond van het Unierecht en dus toelating heeft. Een uitsluitend procedureel verblijfsrecht op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 (“code 30”) leidt er dus niet toe dat een dergelijke vreemdeling voor toepassing van de PW met een Nederlander wordt gelijkgesteld.

Procedure over afgifte van een verblijfsdocument EU/EER

4.5.9.

Een vreemdeling die in afwachting is van een beslissing op het bezwaar tegen de afwijzing van een aanvraag tot afgifte van een verblijfsdocument EU/EER heeft in die periode van afwachten slechts rechtmatig verblijf in Nederland als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000. Dit heeft de Raad eerder in een andere uitspraak overwogen.^[11]Ook in die periode kan een vreemdeling dus niet worden gelijkgesteld met een Nederlander.

Aansluiting bij eerdere rechtspraak

4.5.10.

De hierboven gegeven uitleg van artikel 11, tweede lid, van de PW in verbinding met artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 sluit aan bij eerdere rechtspraak van de Raad. Daarin is weergegeven dat goed denkbaar is dat een vreemdeling in staat wordt gesteld de beslissing op zijn verzoek om toelating in Nederland af te wachten, zonder dat noodzakelijkerwijs aan dat rechtmatige verblijf de rechtsposities worden gekoppeld die aan een volkomen gelegaliseerd verblijf zijn verbonden. Voor zover die vreemdeling niet door het verrichten van arbeid in zijn levensonderhoud kan voorzien, kan de frictie tussen rechtmatig verblijf en de belemmering om bestaansmiddelen te verwerven worden opgelost door op die situatie toegesneden maatregelen te treffen.^[12]Volgens vaste rechtspraak is in die situatie gelet op het bepaalde in artikel 16, tweede lid, van de PW de bijstandverlenende instantie niet het daartoe aangewezen bestuursorgaan.^[13]In de situatie van appellant is dit overigens gebeurd doordat hij verblijf in de noodopvang heeft gekregen. Ook was bij zijn procedurele verblijfsrecht arbeid vrij toegestaan.

Artikel 20 van Pro het VWEU

4.5.11.

Die uitleg doet verder geen afbreuk aan de nuttige werking van artikel 20 van Pro het VWEU. Aan appellant waren in de hier te beoordelen periodes anders dan bij wijze van bijstand op grond van de PW voorzieningen verstrekt en het verrichten van arbeid stond hem vrij. Daardoor was appellant door het ontbreken van bijstand niet feitelijk gedwongen het grondgebied van de Unie te verlaten. Zijn dochter werd daardoor in het geheel niet belemmerd om het recht op verblijf op het grondgebied van de Unie nog langer uit te oefenen. Daarnaast valt uit de rechtspraak van het Hof niet op te maken dat een recht op bijstand deel uit moet maken van de door artikel 20 van Pro het VWEU gewaarborgde rechten. De weigering om bijstand toe te kennen komt dan ook in beginsel niet in strijd met artikel 20 van Pro het VWEU.^[14]

Artikel 51, eerste lid, van het Handvest

4.5.12.

Het betoog van appellant dat hij op grond van het Handvest in beginsel aanspraak kan maken op bijstand op grond van de PW treft geen doel. Op grond van artikel 51, eerste lid, van het Handvest is dit alleen gericht tot de lidstaten in gevallen waarin deze het EU-recht ten uitvoer brengen. De PW strekt er niet toe uitvoering te geven aan het EU-recht. Voor zover moet worden aangenomen dat de situatie toch wordt beheerst door het EU-recht omdat appellant, in afwachting van een besluit op zijn verzoek om toetsing aan EU-recht, op grond van nationaal recht een procedureel verblijfsrecht heeft, is geen sprake van schending van de uit het Handvest voortvloeiende grondrechten van zijn kind. Met name doet de situatie als bedoeld in paragrafen 89 en 91 van het arrest CG van het Hof van 15 juli 2021 zich niet voor.^[15]

Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn

4.6.

Voor de wijze van beoordeling van een verzoek als dat van appellant om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, wordt verwezen naar de uitspraak van de Raad van 26 januari 2009.^[16]

4.7.

Voor het voorliggende geval betekent dat het volgende.

4.7.1.

Het gaat hier om drie verschillende afwijzingen van bijstand, leidende tot drie verschillende aangevallen uitspraken. Het eerste bezwaarschrift van appellant is ingediend op 6 september 2018, de tweede op 4 juli 2019 en de derde op 24 augustus 2020. Gelet op de datum van deze uitspraak betekent dit dat in alle drie de periodes meer dan vier jaar is verstreken voordat uitspraak is gedaan. Noch de zaken zelf, noch de opstelling van appellant geven aanleiding voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedures meer dan vier jaar mag bedragen. Dit betekent dat de redelijke termijn in alle zaken is geschonden en dat schadevergoeding hiervoor op zijn plaats is.

4.7.2.

Voor de bepaling van de hoogte van de schadevergoeding worden de drie termijnoverschrijdingen gezamenlijk bezien. In alle drie de zaken is de termijn namelijk uitsluitend in hoger beroep geschonden en de zaken zijn in hoger beroep gevoegd behandeld. Bovendien zijn de onderwerpen van de drie afwijzingen van bijstand nagenoeg gelijk. Het gaat namelijk telkens om de vraag of appellant in het kader van de PW gelijk kan worden gesteld met een Nederlander. De Raad volstaat dan ook met de vaststelling dat de redelijke termijn wat betreft alle procedures is overschreden en sluit voor de hoogte van de schadevergoeding aan bij het eerst ingediende bezwaarschrift.

4.7.3.

Dit betekent dat vanaf 6 september 2018 tot aan 25 februari 2025 zes jaar en ruim vijf maanden zijn verstreken. De redelijke termijn is daarom overschreden met twee jaar en ruim vijf maanden. De vergoeding voor de overschrijding van redelijke termijn moet daarom worden vastgesteld op € 2.500,-. Deze overschrijding heeft zoals gezegd in zijn geheel plaats gevonden in de rechterlijke fase, namelijk in hoger beroep. Dit leidt tot een veroordeling tot schadevergoeding ten laste van de Staat.

Conclusie en gevolgen

4.8.

De hoger beroepen slagen dus niet. De aangevallen uitspraken worden bevestigd. Dit betekent dat de afwijzingen van de aanvragen om bijstand in stand blijven. Het verzoek tot vergoeding van de schade wordt toegewezen.

5. Omdat de hoger beroepen niet slagen krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten in de hoger beroepsprocedures. Appellant krijgt wel zijn proceskosten in de schadeprocedure vergoed omdat het verzoek om vergoeding van de schade wordt toegewezen. De Staat wordt veroordeeld in deze proceskosten. Deze kosten worden begroot op € 453,50 voor verleende rechtsbijstand (een punt met een wegingsfactor van 0,5).

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

bevestigt de aangevallen uitspraak;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 2.500,-;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 453,50.

Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en M.A.H. van Dalenvan Bekkum en M.L. Noort als leden, in tegenwoordigheid van S. van Pelt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2025.

(getekend) O.L.H.W.I. Korte

(getekend) S. van Pelt

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels

Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Artikel 20

Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.

De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,

a. het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;

b. (…)

Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.

Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

Artikel 51, eerste lid

1. De bepalingen van dit handvest zijn gericht tot de instellingen en organen van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan, overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden.

Richtlijn 2004/38/EG

Artikel 24

Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. Dit recht geldt ook voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten.

In afwijking van lid 1 is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of - lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 8:45, eerste en tweede lid

De bestuursrechter kan partijen en anderen verzoeken binnen een door hem te bepalen termijn schriftelijk inlichtingen te geven en onder hen berustende stukken in te zenden.

Bestuursorganen zijn, ook als zij geen partij zijn, verplicht aan het verzoek, bedoeld in het eerste lid, te voldoen. Artikel 8:29 is Pro van overeenkomstige toepassing.

ParticipatiewetArtikel 11, eerste tot en met derde lid

Iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.

Met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, wordt gelijkgesteld de hier te lande woonachtige vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000, met uitzondering van de gevallen, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG.

Bij algemene maatregel van bestuur kunnen andere hier te lande woonachtige vreemdelingen dan de in het tweede lid bedoelde voor de toepassing van deze wet met een Nederlander gelijk worden gesteld:

a. ter uitvoering van een verdrag dan wel van een besluit van een volkenrechtelijke organisatie, of

b. indien zij, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000, rechtmatig in Nederland verblijf hebben als bedoeld in artikel 8, onderdeel g of h, van die wet en zij aan de in die algemene maatregel van bestuur gestelde voorwaarden voldoen.

Artikel 16, eerste en tweede lid

Aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, kan het college, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van deze paragraaf, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken.

Het eerste lid is niet van toepassing op andere vreemdelingen dan die, bedoeld in artikel 11, tweede en derde lid.

Besluit gelijkstelling vreemdelingen Participatiewet, IOAW en IOAZ

Artikel 1

1. Voor de toepassing van de Participatiewet, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen wordt met een Nederlander gelijkgesteld de vreemdeling die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 8, onder a tot en met e, of l, van de Vreemdelingenwet 2000:

a. voor de beëindiging van dit verblijf een aanvraag heeft ingediend om voortgezette toelating, of

b. binnen de termijn, genoemd in artikel 69, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000, of, buiten die termijn, in geval artikel 6.11 van de Algemene wet bestuursrecht toepassing heeft gevonden, bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld tegen intrekking van de toelating in de zin van artikel 8, onder a tot en met e, of l, van de Vreemdelingenwet 2000.

2. De gelijkstelling, bedoeld in het eerste lid, eindigt zodra:

a. onherroepelijk op de aanvraag, het bezwaar of het beroep is beslist, of

b. de uitzetting van de vreemdeling is gelast, tenzij die uitzetting ingevolgde de Vreemdelingenwet 2000 of op grond van een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven.

Vreemdelingenwet 2000

Artikel 8, aanhef en onder e en h
De vreemdeling heeft in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf:

(…)

als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte;

(…)

in afwachting van de beslissing op een bezwaarschrift of een beroepschrift, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of het beroepschrift is beslist;

Artikel 9, eerste lid

1. Onze Minister verschaft aan de vreemdeling, die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder a tot en met d, f tot en met h en j tot en met m, en aan de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder e, en gemeenschapsonderdaan is als bedoeld in artikel 1, sub 2°, 4° en 6°, een document of schriftelijke verklaring, waaruit het rechtmatig verblijf blijkt.

Afwijzing aanvragen bijstand wegens ontbreken afgeleid verblijfsrecht en procedureel verblijfsrecht