Uitspraak
22/65 TOZO
Datum uitspraak: 18 februari 2025
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 november 2021, 21/348 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)
SAMENVATTING
Het college heeft de aanvraag om bijstand op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo 1) afgewezen en het verstrekte voorschot teruggevorderd op de grond dat appellante meer inkomsten had dan de voor haar geldende bijstandsnorm. Appellante vindt dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat zij slechter af is dan andere ondernemers. De Raad oordeelt dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. De afwijzing van de aanvraag en de terugvordering van het voorschot blijven in stand.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. U. Özcan, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 26 november 2024. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Özcan en vergezeld door haar partner. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P. Siemerink.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante is ondernemer in de gezondheidszorg. Op 28 maart 2020 heeft appellante bij het college een aanvraag ingediend voor algemene bijstand op grond van de Tozo 1.
1.2.
Met een besluit van 26 mei 2020 heeft het college appellante een voorschot van € 3.000,- toegekend. Het college heeft daaropvolgend een controle verricht en vastgesteld dat de partner van appellante studiefinanciering in de vorm van een lening op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) ontvangt.
1.3.
Met een besluit van 27 juli 2020 heeft het college de aanvraag van appellante afgewezen. Met een ander besluit van 27 juli 2020, dat voor wat betreft de betalingstermijn is gewijzigd met een besluit van 3 december 2020, heeft het college het aan appellante toegekende voorschot van € 3.000,- teruggevorderd.
1.4.
Appellante heeft tegen de in 1.3 genoemde besluiten bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 14 januari 2021 (bestreden besluit) bij de afwijzing van de aanvraag en de terugvordering gebleven. Aan het bestreden besluit is, samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. De partner van appellante heeft geen recht op algemene bijstand. De partner is jonger dan 27 jaar en ontvangt studiefinanciering, waardoor op hem de uitsluitingsgrond van artikel 13, tweede lid, aanhef en onder c, ten eerste, van de Participatiewet (PW) van toepassing is. Dit betekent dat voor appellante op grond van artikel 24 van de PW de norm van 50% van de gehuwdennorm – ten tijde van belang € 756,45 – geldt. Omdat appellante over de maanden maart 2020 tot en met mei 2020 inkomsten boven die norm had, heeft zij geen recht op bijstand op grond van de Tozo 1.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels en verdragsbepalingen die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
De te beoordelen periode betreft de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020. Tussen partijen is niet in geschil dat appellante in die periode een gezamenlijke huishouding voerde met haar partner, waardoor hij voor de PW moet worden aangemerkt als echtgenoot. Het is ook niet in geschil dat de partner in die periode studiefinanciering ontving. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of het college bij de beoordeling of appellante recht heeft op bijstand op grond van de Tozo 1 terecht de bijstandsnorm van artikel 24 van de PW heeft toegepast.
4.2.
Voor zover appellante van opvatting is dat artikel 13, tweede lid, aanhef en onder c, ten eerste, van de PW niet van toepassing is, nu haar partner in de te beoordelen periode studiefinanciering ontving in de vorm van een rentedragende lening, deelt de Raad die opvatting niet. Ook indien studiefinanciering op grond van de Wsf 2000 in de vorm van een rentedragende lening wordt verstrekt, is artikel 13, tweede lid, aanhef en onder c, van de PW van toepassing en is de betrokkene uitgesloten van bijstand. [1] Dit brengt mee dat het college terecht de partner van appellante als niet-rechthebbende heeft aangemerkt en de bijstandsnorm van artikel 24 van de PW heeft toegepast.
4.3.
Appellante heeft verder aangevoerd dat de toepassing van de bijstandsnorm van artikel 24 van de PW in dit geval in strijd is met het gelijkheidsbeginsel als bedoeld in artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM. Volgens appellante wordt zij benadeeld in vergelijking met ondernemers met een partner in loondienst, omdat die ondernemers op grond van de Tozo 1 bijstand naar de gehuwdennorm kregen waarbij het inkomen van de partner buiten beschouwing werd gelaten. Daarnaast wordt appellante volgens haar ongelijk behandeld in vergelijking met ondernemers met een partner waarop artikel 13, tweede lid, aanhef en onder c, ten tweede, van de PW betrekking heeft. Als gevolg van de wetswijziging waarmee artikel 78fb van de PW werd geïntroduceerd, is ook bij die ondernemers het recht op bijstand beoordeeld onder toepassing van de volledige norm voor gehuwden, terwijl dit bij haar niet is gebeurd. Deze beroepsgrond slaagt om de hierna volgende redenen evenmin.
4.3.1.
Bijstand valt binnen het toepassingsbereik van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Daarom kan getoetst worden aan het (accessoire) discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM. Daarnaast kan worden getoetst aan artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM. Beide artikelen verbieden niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar alleen die als discriminatie moet worden beschouwd. Hiervan is sprake indien een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor die ongelijke behandeling ontbreekt. [2]
4.3.2.
Aan verdragspartijen bij het EVRM komt op het gebied van de sociale zekerheid in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toe bij het beantwoorden van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd, en, als dat zo is, of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen toch in verschillende zin te regelen. Daartoe is redengevend dat appellante zich beroept op de ‘open norm’ van artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM. Het onderscheid dat hier centraal staat is geen onderscheid op grond van een inherent verdacht criterium, zoals onderscheid op grond van geslacht of ras. Dit betekent dat een zogenoemde ‘very weighthy reasons’-toets niet aan de orde is, maar dat moet worden bezien of de door de regelgever gemaakte afwegingen en keuzes ‘manifestly without reasonable foundation’ zijn. In het kader van die toets geldt dat beoordeeld wordt of het middel redelijk en geschikt is om het legitieme doel te bereiken, en dat niet wordt bezien of de regeling de beste oplossing was voor het probleem, dan wel of de beoordelingsvrijheid op een andere manier had moeten worden toegepast. [3]
4.3.3.
De stelling dat sprake is van ongelijke behandeling ten opzichte van ondernemers met een partner waarop artikel 78fb van de PW betrekking heeft, treft geen doel. Aan artikel 78fb van de PW, dat bepaalde dat artikel 13, tweede lid, onder c, aanhef en onder 2, van de PW niet van toepassing is bij het verlenen van bijstand op grond van de Tozo, is terugwerkende kracht toegekend tot 1 oktober 2020. [4] De Tozo 1 zag op de periode maart tot en met mei 2020. In het regelgevend kader dat gold op het moment dat het college moest beoordelen welke bijstandsnorm op appellante van toepassing was, waren alle personen die onder artikel 13, tweede lid, aanhef en onder c, van de PW vielen uitgesloten van algemene bijstand en kwalificeerden zij daarmee gelijkelijk als niet-rechthebbende echtgenoot voor de toepassing van artikel 24 van de PW. Reeds hierom slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel in zoverre niet.
4.3.4.
Voor wat betreft de vergelijking met ondernemers met een partner in loondienst, is de Raad van oordeel dat, voor zover dit al vergelijkbare gevallen zijn, de wet- en regelgever door deze gevallen verschillend te behandelen de aan hem toekomende beoordelingsvrijheid niet heeft overschreden. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
4.3.5.
Voor zover appellante het niet gerechtvaardigd vindt dat voor haar de 50%-norm van artikel 24 van de PW van toepassing was en voor de ondernemers met een partner in loondienst de volledige gehuwdennorm, wijst de Raad er allereerst op dat dit onderscheid het gevolg is van de uitsluitingsbepaling van artikel 13, tweede lid, onder c, van de PW. De reden om voor jongeren een apart bijstandsregime te laten gelden, komt voort uit de dringende wens van de wetgever om de jeugdwerkloosheid terug te dringen. Deze jongeren kunnen voor hun inkomensvoorziening een beroep doen op studiefinanciering. De Raad heeft, in een zaak waar een beroep was gedaan op leeftijdsdiscriminatie, al eerder geoordeeld dat dit een redelijke en objectieve grond vormt voor dit aparte bijstandsregime en daarmee is de wetgever binnen de grenzen van zijn ruime beoordelingsvrijheid gebleven. [5] Er is geen reden om daarover in de context van de Tozo en van een beroep op het gelijkheidsbeginsel anders te oordelen.
4.3.6.
Voor zover appellante het niet gerechtvaardigd vindt dat, anders dan in haar geval, ondernemers met een partner in loondienst onder de Tozo 1 zelfs recht op bijstand hadden als het inkomen van de partner (fors) boven het sociaal minimum lag, leidt dit niet tot een ander oordeel. Ook dit verschil is primair het gevolg van de in 4.3.5 bedoelde en rechtens te respecteren wens en keuze van de wetgever. Verder wordt nog het volgende overwogen. De Tozo had tot doel om zelfstandig ondernemers die als gevolg van de coronacrisis met acute financiële problemen werden geconfronteerd en van wie het inkomen was gedaald tot onder het sociaal minimum tijdelijk te ondersteunen in de kosten van levensonderhoud. [6] Bij de invulling van de regeling heeft de regelgever een balans gezocht tussen enerzijds het toepassen van de bijstandsregels als sluitstuk van de sociale zekerheid en anderzijds de snelle en eenvoudige uitvoerbaarheid van de regeling voor gemeentes. [7] Met het oog op de snelle en eenvoudige afhandeling van de aanvragen om bijstand is onder de Tozo 1 besloten om het inkomen van de partner van een ondernemer niet in aanmerking te nemen (zie artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Tozo). Hiermee heeft de regelgever de hem toekomende beoordelingsvrijheid niet overschreden. Dat als gevolg van dit besluit van de regelgever ook ondernemers bijstand hebben ontvangen terwijl het inkomen van hun partner (fors) boven het sociaal minimum lag, betekent niet dat appellante, voor wie een ander bijstandsregime gold, aan de non-discriminatiebeginselen een vergelijkbaar recht op bijstand kon ontlenen. In dit verband wijst de Raad er nog op dat artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, gelet op de ruime beoordelingsvrijheid die lidstaten hebben op het gebied van de sociale zekerheid en in het belang van de uitvoerbaarheid van sociale zekerheidstelsels, niet vereisen dat zodanig uitgewerkte regelingen worden getroffen dat voor de toepassing van elke afzonderlijke regeling elke onevenwichtigheid in elke denkbare situatie wordt voorkomen. [8] Overigens wordt nog opgemerkt dat het college in het bestreden besluit onweersproken heeft gesteld dat appellante in de te beoordelen periode inkomsten boven de voor haar geldende norm had, zodat appellante en haar partner samen konden beschikken over inkomsten boven de gehuwdennorm en het sociaal minimum.
Conclusie en gevolgen
4.4.
Uit 4.1 tot en met 4.3.6 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag van appellante en de terugvordering van het voorschot in stand blijven.
5. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en A.M. Overbeeke en A. Hoogenboom als leden, in tegenwoordigheid van M. Ramanand als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2025.
(getekend) E.J.M. Heijs
(getekend) M. Ramanand
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en verdragsbepalingen
Participatiewet
Artikel 13
(…)
2. Geen recht op algemene bijstand heeft degene:
(…)
c. die jonger is dan 27 jaar en uit ’s Rijks kas bekostigd onderwijs kan volgen en:
1°. in verband daarmee aanspraak heeft op studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000, dan wel
2°. in verband daarmee geen aanspraak heeft op studiefinanciering en dit onderwijs niet volgt;
Artikel 24
Voor gehuwden waarvan een echtgenoot geen recht op algemene bijstand heeft is voor de rechthebbende echtgenoot de norm gelijk aan 50% van de norm die voor hem zou gelden als hij gehuwd zou zijn met een rechthebbende echtgenoot van zijn leeftijd, indien:
a. de rechthebbende echtgenoot 21 jaar of ouder is en geen kostendelende medebewoners heeft; dan wel
b. de rechthebbende echtgenoot jonger dan 21 jaar is.
Artikel 78fb, zoals geldend tussen 1 oktober 2020 en 1 april 2022
1. Artikel 13, tweede lid, onderdeel c, aanhef en subonderdeel 2, is niet van toepassing bij het verlenen van bijstand op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers.
(…)
Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers
Artikel 6
1. In afwijking van artikel 32, eerste lid, onderdeel a, van de wet wordt niet als inkomen in aanmerking genomen:
a. het inkomen van de echtgenoot van de zelfstandige;
(…)
a. het inkomen van de echtgenoot van de zelfstandige;
(…)
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 14
Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Eerste Protocol bij het EVRM
Artikel 1
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
Twaalfde Protocol bij het EVRM
Artikel 1
1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
2 Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.