Uitspraak
18 6292 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Datum uitspraak: 23 februari 2021
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
1 november 2018, 18/3325 (aangevallen uitspraak)
1 november 2018, 18/3325 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M.A. van Hoof, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en vragen van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 januari 2021. Namens appellante is
mr. Van Hoof verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. S.S. Kisoentewari.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante, geboren [geboortedatum] 1992, ontving vanaf 8 februari 2017 bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande kostendeler.
1.2.
Het college heeft appellante een voorziening, gericht op arbeidsinschakeling, aangeboden in de vorm van een re-integratietraject. Appellante is op diverse oproepen voor deelname aan dat traject niet verschenen en zij heeft op 18 en 19 december 2017 te kennen gegeven dat zij dat traject niet wilde volgen.
1.3.
Bij besluit van 19 december 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 26 maart 2018 (bestreden besluit), heeft het college de bijstand van appellante met ingang van 18 december 2017 beëindigd (lees: ingetrokken). Het college heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat appellante bewust en ondubbelzinnig te kennen heeft gegeven niet te willen deelnemen aan een traject. Dit betekent, gelet op artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d, van de PW, dat zij geen recht op bijstand heeft.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft vastgesteld dat slechts in geschil is of artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d, van de PW in strijd is met artikel 26 van het Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en of sprake is van ongeoorloofde leeftijdsdiscriminatie. Naar het oordeel van de rechtbank bestaan daarvoor onvoldoende aanknopingspunten. Dit oordeel berust op de volgende overwegingen., waarin met ‘eiseres’ ‘appellante’ is bedoeld.
‘4.5. De bepaling waar het om gaat, artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d van de Pw, is een voortzetting van het reeds eerder in de wetgeving opgenomen onderscheid voor jongeren tot 27 jaar. In de Memorie van Toelichting (MvT) op de WIJ (Vergaderjaar 2008-2009, Kamerstuk 31775, nr. 3) staat daarover, onder meer, het volgende.
“Het gegeven dat het bij jongeren tot 27 jaar gaat om personen zonder arbeidsverleden, dan wel met een beperkt arbeidsverleden, wordt door de regering een voldoende rechtvaardiging geacht voor een specifiek op deze doelgroep gerichte regeling, waarin een extra accent wordt gelegd op de toeleiding naar de arbeidsmarkt. De Nederlandse wetgeving – en in het bijzonder ook de SZW-wetgeving – sluit aan bij een indeling in leeftijdscategorieën die in Nederland algemeen wordt geaccepteerd, en waarbij aan elke leeftijdscategorie – gerelateerd aan studie en arbeidsdeelname – een gedifferentieerde set van rechten en plichten wordt verbonden.”
4.6.
Deze bepaling is bewust voortgezet in artikel 13 van de Wet werk en bijstand (Wwb). In de MvT op de samenvoeging van de WIJ en de Wwb (vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32815, nr 3) is hier namelijk de volgende toelichting op gegeven.
“
De regering heeft er voor gekozen het aangescherpte WIJ-regime in zijn geheel in de WWB over te nemen. Hiermee wordt de WIJ als aparte wet afgeschaft. Dit betekent dat de ouder(s) en jongere tot 27 jaar gezamenlijk de gezinsbijstand op grond van de WWB aanvragen, maar dat voor ieder van hen een eigen regime gaat gelden. Gezien het grote belang dat de regering hecht aan het voorkomen dat jongeren in de bijstand terechtkomen en daardoor opgesloten dreigen te raken in de uitkering en langdurig buiten de maatschappij komen te staan, zijn leeftijdsgrenzen en een beleid specifiek gericht op jongeren, gerechtvaardigd. Voor jongeren tot 27 jaar gelden daarom andere rechten en plichten dan voor mensen vanaf 27 jaar. Zo geldt de zoekperiode naar werk en naar scholing alleen voor jongeren. Voor jongeren blijft daarnaast gelden dat inkomstenvrijlatingen en premies niet tot het gemeentelijk re-integratie instrumentarium behoren.”
De regering heeft er voor gekozen het aangescherpte WIJ-regime in zijn geheel in de WWB over te nemen. Hiermee wordt de WIJ als aparte wet afgeschaft. Dit betekent dat de ouder(s) en jongere tot 27 jaar gezamenlijk de gezinsbijstand op grond van de WWB aanvragen, maar dat voor ieder van hen een eigen regime gaat gelden. Gezien het grote belang dat de regering hecht aan het voorkomen dat jongeren in de bijstand terechtkomen en daardoor opgesloten dreigen te raken in de uitkering en langdurig buiten de maatschappij komen te staan, zijn leeftijdsgrenzen en een beleid specifiek gericht op jongeren, gerechtvaardigd. Voor jongeren tot 27 jaar gelden daarom andere rechten en plichten dan voor mensen vanaf 27 jaar. Zo geldt de zoekperiode naar werk en naar scholing alleen voor jongeren. Voor jongeren blijft daarnaast gelden dat inkomstenvrijlatingen en premies niet tot het gemeentelijk re-integratie instrumentarium behoren.”
4.7.
Bij de invoering van de Pw is dit artikel zonder nadere toelichting ongewijzigd overgenomen. Anders dan eiseres, gaat de rechtbank er vanuit dat het overnemen van deze bepaling in de Pw wederom een bewuste keuze van de wetgever is geweest, waarbij de toelichting op het gekozen onderscheid naar leeftijd, gegeven bij de totstandkoming van de voorgaande wetten nog steeds redengevend is.
4.8.
Uit de aangehaalde toelichtingen blijkt dat de reden om voor jongeren tot 27 jaar een apart bijstandsregime te laten gelden, voortkomt uit de dringende wens van het kabinet om de jeugdwerkloosheid terug te dringen en gebaseerd is op het feit dat de positie van die jongeren op de arbeidsmarkt anders is dan die van oudere werkzoekenden. Dit vormt naar het oordeel van de rechtbank een redelijke en objectieve grond voor het onderscheid tussen jongeren tot 27 jaar en oudere mensen.
4.9.
Ten aanzien van hetgeen is aangevoerd over de aanbeveling van de CGB om nog eens te kijken naar de leeftijdsgrenzen, overweegt de rechtbank als volgt. In de eerder genoemde MvT bij de WIJ onder punt 6.2, betreffende de leeftijdsgrenzen, is - onder meer - het volgende vermeld:
“Gezien het grote belang dat het kabinet hecht aan het voorkomen dat jongeren in de bijstand terecht komen en daarmee opgesloten dreigen te raken in een «bijstandsval» en langdurig buiten de maatschappij komen te staan, concludeert de CGB dat de leeftijdsgrenzen in deze maatregel die specifiek is gericht op jongeren van 16–18 en 27 jaar, objectief gerechtvaardigd zijn. (…)Wel beveelt de CGB aan de maximumleeftijdsgrens nogmaals te bezien in het licht van de samenhang tussen de argumentatie voor de leeftijdsgrenzen in de studiefinanciering (30 jaar) en het onderhavige wetsvoorstel. Het advies van de CGB is verwerkt in hoofdstuk 16.(onderstreping door de rechtbank).
De bovengrens van 27 jaar berust op de gedachte dat jongeren tot deze leeftijd zich nog voorbereiden op de toekomst door het leren en/of werken en in het algemeen nog relatief weinig arbeidsverleden hebben opgebouwd. Door de afbakening van de doelgroep tot 27 jaar wordt bijzondere aandacht gegeven aan de activering of scholing juist van jongeren, en nog meer nadruk gelegd op het opleggen van verplichtingen aan jongeren. Met de maximumleeftijdsgrens is aangesloten bij de algemene notie dat de verantwoordelijkheid van de samenleving voor de opleiding van personen afneemt en de eigen verantwoordelijkheid toeneemt naarmate personen ouder worden. De leeftijdsgrens van 27 jaar sluit daarmee aan bij het gehanteerde onderscheid in de gemeentelijke praktijk en het beleid, zoals de jongerenloketten tot 27 jaar. Deze bovengrens sluit bovendien aan bij bestaande, met name fiscale, wet- en regelgeving.”
In de onderstreepte passage wordt een aanbeveling gedaan om de maximum leeftijd te verhogen van 27 naar 30 jaar om aan te laten sluiten bij de maximum leeftijd voor studiefinanciering. Echter, dit maakt de keuze van de wetgever om de maximumleeftijd op 27 jaar te bepalen, niet strijdig met het verbod op discriminatie. Zoals uit de context waarin deze aanbeveling is gedaan en de overige overwegingen van de CGB blijkt, acht de CGB een leeftijdsgrens van 27 jaar objectief gerechtvaardigd.
Dit is ook te lezen onder punt 16.3 van dezelfde MvT, waar het advies van de CGB is verwerkt:
“Het hanteren van de minimum- en maximumleeftijdsgrenzen binnen het werkleerrecht is ter beoordeling voorgelegd aan de CGB. De Commissie heeft d.d. 11 april 2008 een positief advies uitgebracht. De commissie stelt dat, gezien het grote belang dat het kabinet hecht aan het voorkomen dat jongeren in de bijstand terecht komen en daarmee opgesloten dreigen te raken in een «bijstandsval» en langdurig buiten de maatschappij komen te staan, de leeftijdsgrenzen in het werkleerrecht die specifiek is gericht op jongeren van 16/18 en 27 jaar, objectief gerechtvaardigd zijn. De Commissie is van oordeel dat de keuze voor het vaststellen van een maximumleeftijd valt binnen de beoordelingsvrijheid van de overheid. Gelet op de wens jeugdwerkloosheid tegen te gaan ligt een beperking in leeftijd voor de hand, mede gezien de omvang van de doelgroep.”
4.10.
De omstandigheid dat de grens voor studiefinanciering eerder op 27 jaar was gesteld en in 2000 is bijgesteld naar 30 jaar, maakt het voorgaande niet anders. De rechtbank is niet gebleken van een koppeling tussen het recht op studiefinanciering en het recht op bijstand voor jongeren. Integendeel, uit hetgeen hiervoor is overwogen blijkt juist dat de wetgever hiervoor niet heeft gekozen.’.
3. In hoger beroep heeft appellante zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
3.1.
Appellante heeft daarbij aangevoerd dat artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d, van de PW in haar geval buiten toepassing dient te blijven, omdat de door de wetgever gemaakte keuze om de leeftijd van 27 jaar te hanteren in strijd is met het op grond van artikel 26 van het IVBPR verboden onderscheid op grond van leeftijd. De wetgever heeft volgens appellante onvoldoende gemotiveerd waarom de leeftijdsgrens is ingevoerd en waarom de grensleeftijd op 27 jaar is gesteld.
3.2.
Appellante heeft verder aangevoerd dat het college in haar geval in plaats van voor intrekking van de bijstand had moeten kiezen voor een maatregel op grond van artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW. Appellante stelt dat een maatregel het geijkte middel is om een gedragsverandering te bewerkstelligen. Bovendien kan de belanghebbende op grond van artikel 18, elfde lid, van de PW verzoeken de maatregel te herzien. Intrekking is een ultimum remedium.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW – voor zover hier van belang – is de belanghebbende van 18 jaar of ouder onder meer verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, gericht op arbeidsinschakeling.
4.2.
Degene die jonger is dan 27 jaar en uit wiens houding en gedragingen ondubbelzinnig blijkt dat hij of zij de verplichtingen, bedoeld in artikel 9, eerste lid, of artikel 55 van de PW niet wil nakomen, heeft geen recht op algemene bijstand. Dat volgt uit artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d, van de PW.
4.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW verplicht was gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, gericht op arbeidsinschakeling. Evenmin is in geschil dat op 18 en 19 december 2017 uit de houding en het gedrag van appellante ondubbelzinnig is gebleken dat zij die verplichting niet wilde nakomen.
4.4.
De Raad is met de rechtbank van oordeel dat het bepaalde in artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d, van de PW geen ongeoorloofde leeftijdsdiscriminatie inhoudt en niet in strijd is met artikel 26 van het IVBPR. Uit de door de rechtbank aangehaalde wetsgeschiedenis blijkt dat de reden om voor jongeren tot 27 jaar een apart bijstandsregime te laten gelden, voortkomt uit de dringende wens van het kabinet om de jeugdwerkloosheid terug te dringen en dat die reden is gebaseerd op het feit dat de positie van die jongeren op de arbeidsmarkt anders is dan die van oudere werkzoekenden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat dit een redelijke en objectieve grond vormt voor het onderscheid tussen jongeren tot 27 jaar en oudere mensen. Hierbij komt dat de wetgever ter zake een ruime beoordelingsvrijheid toekomt.
4.5.
De onder 3.1 vermelde beroepsgrond slaagt daarom niet. Voor zover deze beroepsgrond mede is gebaseerd op de stelling dat onduidelijk is waarom de grensleeftijd niet hoger of lager dan op 27 jaar is vastgesteld, slaagt deze beroepsgrond evenmin. Uit de door de rechtbank aangehaalde wetsgeschiedenis volgt dat daartoe is aangesloten bij de praktijk en het beleid. De keuze voor deze leeftijdsgrens valt binnen voormelde beoordelingsvrijheid.
4.6.
De onder 3.2 vermelde beroepsgrond slaagt evenmin. Dit oordeel berust op de volgende overwegingen.
4.7.
Het college verlaagt de bijstand bij wijze van maatregel indien de belanghebbende geen gebruik heeft gemaakt van een door het college aangeboden voorziening, gericht op arbeidsinschakeling. Dat volgt uit artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW.
4.8.
Voor een verplichting om in dit geval een dergelijke maatregel op te leggen, biedt de PW geen grondslag. Anders dan in de gevallen waarop appellante ter onderbouwing van deze beroepsgrond heeft gewezen, was in haar geval, zoals niet in geschil is, immers voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van de in artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d, van de PW. Appellante was destijds jonger dan 27 jaar en zij had niet enkel nagelaten om gebruik te maken van de aangeboden voorziening, maar had door haar houding en gedrag ondubbelzinnig laten blijken dat zij niet daaraan wilde meewerken. Hierdoor was zij van het recht op bijstand uitgesloten, zodat een verlaging van de bijstand bij wijze van maatregel niet aan de orde was. Het besluit tot intrekking van de bijstand is dan ook rechtmatig.
4.9.
Uit 4.1 tot en met 4.8 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal daarom worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en E.J.M. Heijs en K.M.P. Jacobs als leden, in tegenwoordigheid van R. de Haas als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2021.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) R. de Haas