Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 april 2024, 23/5866 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
Datum uitspraak: 22 oktober 2025
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak over de vraag of het Uwv het dagloon van de WIA-uitkering van appellant terecht per 10 mei 2022 heeft vastgesteld op € 225,95 en niet op het maximumdagloon van € 228,76. Volgens appellant leidt de toepassing van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen tot een ongerechtvaardigd verschil in behandeling tussen WW- en WIA-gerechtigden en bovendien is in zijn geval sprake van een onevenredige uitkomst. De Raad volgt dit standpunt van appellant niet en komt tot het oordeel dat het dagloon juist is vastgesteld.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A.J.M. Arentz-Veldkamp hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het Uwv heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 10 september 2025. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. P.T.G. Huisman, collega van mr. Arentz-Veldkamp. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.H. van Riet.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant is laatstelijk werkzaam geweest bij [naam B.V.] voor gemiddeld 41 uur per week. Het Uwv heeft appellant per 1 januari 2018 een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) toegekend. Het Uwv heeft, omdat het dagloon van appellant € 494,14 bedraagt en daarmee hoger is dan het maximumdagloon, het dagloon vastgesteld op het maximumdagloon van € 209,26.
1.2.
Appellant heeft zich, terwijl hij deze WW-uitkering ontving, op 5 november 2019 ziekgemeld. Het Uwv heeft hem per 1 januari 2020, zijnde de maximale uitkeringsduur van de WW-uitkering, een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) toegekend. Het Uwv heeft het ZW-dagloon gebaseerd op het WW-dagloon van € 517,82 en het ZW-dagloon per 1 januari 2020 vastgesteld op het maximumdagloon van € 219,28.
1.3.
Naar aanleiding van een aanvraag van appellant heeft het Uwv appellant bij besluit van 1 december 2021 een loonaanvullingsuitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) toegekend. Het Uwv heeft het dagloon gebaseerd op de in de referteperiode van 1 november 2018 tot en met 31 oktober 2019 ontvangen WWuitkering en (geïndexeerd) vastgesteld op € 222,79. Appellant heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen dit besluit.
1.4.
Appellant heeft zich op 10 mei 2022 per die datum toegenomen arbeidsongeschikt gemeld bij het Uwv. Bij besluit van 19 april 2023 heeft het Uwv appellant per 31 januari 2023 een uitkering op grond van de inkomensverzekering voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten (IVA) toegekend, en het WIA-dagloon per die datum vastgesteld op € 253,39. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Hij heeft gesteld dat de IVAuitkering moet ingaan op 10 mei 2022 en dat het WIA-dagloon, net als eerder het WW en ZW-dagloon, moet worden vastgesteld op het maximumdagloon. Bij besluit van 20 juli 2023 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van appellant tegen het besluit van 19 april 2023 gegrond verklaard en appellant per 10 mei 2022 een IVA-uitkering toegekend. Het Uwv heeft het dagloon per 10 mei 2022 niet vastgesteld op het maximumdagloon van € 228,76, maar op € 225,95. Dit dagloon is gebaseerd op de in de referteperiode van 1 november 2018 tot en met 31 oktober 2019 ontvangen WW-uitkering en is vervolgens geïndexeerd naar 10 mei 2022.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
2.1.
De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat het Uwv het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) juist heeft toegepast. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar het in de uitspraak van 26 maart 2024 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven [1] weergegeven toetsingskader, geoordeeld dat de door appellant gestelde omstandigheden niet tot het oordeel leiden dat het bestreden besluit voor hem onredelijk bezwarend is. Weliswaar heeft de toepassing van het Dagloonbesluit tot gevolg dat het dagloon van de IVA-uitkering voor appellant lager is dan het maximumdagloon, maar de rechtbank heeft het verschil tussen dit dagloon (€ 225,95) en het maximumdagloon (€ 228,76), niet dermate groot geacht dat geoordeeld zou moeten worden dat sprake is van een onevenwichtig besluit. Daaraan doet volgens de rechtbank niet af dat het voor appellant niet meer mogelijk zal zijn om zijn inkomen aan te vullen.
2.2.
De uitspraak van 29 november 2023 van deze Raad [2] heeft de rechtbank niet tot een ander oordeel geleid. In die uitspraak was sprake van een loonloos tijdvak in de referteperiode. Dit werd door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in de Voortgangsbrief maatregelen sociaal medisch beoordelen en relevante WIA-onderwerpen van 6 oktober 2023 (Voortgangsbrief) als hardheid aangemerkt. Zoals appellant heeft erkend, is in zijn situatie van een loonloos tijdvak in de referteperiode geen sprake.
2.3.
De rechtbank heeft dan ook geen aanleiding gezien het Dagloonbesluit buiten toepassing te laten. Daaruit volgt dat het Uwv het dagloon van appellant per 10 mei 2022 terecht heeft vastgesteld op € 225,95.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens.
3.1.
Appellant heeft zich, mede onder verwijzing naar drie uitspraken van 30 juli 2024 van deze Raad [3] , op het standpunt gesteld dat bij de berekening van zijn WIA-dagloon per 10 mei 2022 sprake is van discriminatie op grond van handicap die strijdig is met artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol (TP) bij het EVRM. In dat kader heeft appellant gesteld dat in de situatie waarin het vroegere inkomen hoger is dan het maximumdagloon sprake is van een verschil in behandeling tussen WW-gerechtigden enerzijds en WIA-gerechtigden die tijdens hun WW-uitkering ziek zijn geworden anderzijds. Appellant heeft erop gewezen dat in die situatie WW-gerechtigden een dagloon hebben op basis van het maximumdagloon, en WIA-gerechtigden die tijdens hun WWuitkering ziek zijn geworden niet. Volgens appellant gaat het om rechtens vergelijkbare gevallen, en bestaat er geen objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het verschil in behandeling.
3.2.
Appellant heeft verder betoogd dat toepassing van het Dagloonbesluit in zijn situatie tot een onevenredige uitkomst leidt, waarbij het WIA-dagloon geen redelijke afspiegeling vormt van zijn loon. Hoewel het WIA-dagloon is gebaseerd op de hoogte van de WWuitkering in de referteperiode, en het dagloon van de WW-uitkering was vastgesteld op het maximumdagloon, is het vastgestelde WIA-dagloon in zijn geval toch lager dan het maximumdagloon. In een situatie als deze kan het WIA-dagloon dus nooit op het maximumdagloon worden vastgesteld, wat appellant onredelijk bezwarend acht. Hij heeft er daarbij op gewezen dat hij al fors in inkomen is achteruitgegaan omdat hij voorafgaand aan zijn WW-uitkering aanzienlijk meer verdiende dan het maximumdagloon. Verder heeft hij, omdat hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, geen mogelijkheden om zijn inkomen aan te vullen. Het nadeel zal daarom doorwerken tot zijn AOW-gerechtigde leeftijd en is door appellant berekend op een totaalbedrag van € 12.475,93. Appellant acht het, in lijn met de door de minister voorgestelde oplossing in de Voortgangsbrief, aangewezen om in zijn situatie bij de vaststelling van het WIA-dagloon ook het (maximum) WW-dagloon over te nemen. Concreet zou dat betekenen dat per 10 mei 2022 het dagloon moet worden vastgesteld op € 228,76 in plaats van € 225,95.
Het standpunt van het Uwv
4. Het Uwv heeft verzocht om de aangevallen uitspraak te bevestigen. Het Uwv heeft onder meer het standpunt ingenomen dat geen sprake is van discriminatie op grond van handicap. Volgens het Uwv is er in onderhavige situatie weliswaar een verschil in uitkomst, maar wordt dit verschil niet veroorzaakt door een verschil in behandeling. Het Uwv heeft erop gewezen dat de systematiek van de dagloonvaststelling voor de WW en WIA in deze situatie hetzelfde is, maar dat in het kader van de WW een ander refertejaar geldt (met als peildatum de eerste WW-dag) dan in het kader van de WIA (met als peildatum de eerste ziektedag). Daarom is het WW-dagloon gebaseerd op de inkomsten bij de werkgever, en het WIA-dagloon op de in de referteperiode genoten WW-uitkering.
Het oordeel van de Raad
5. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
5.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat de referteperiode voor de vaststelling van het WIA-dagloon loopt van 1 november 2018 tot en met 31 oktober 2019 en dat appellant in de gehele referteperiode een WW-uitkering heeft ontvangen naar het maximumdagloon. Ook is niet in geschil dat strikte toepassing van de regels uit het Dagloonbesluit leidt tot een dagloon van € 225,95 per 10 mei 2022. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het Uwv het dagloon per 10 mei 2022 had moeten vaststellen op het maximumdagloon van € 228,76.
5.2.
De beroepsgrond dat sprake is van discriminatie op grond van handicap slaagt niet. Het Uwv heeft er terecht op gewezen dat in deze situatie de systematiek voor de dagloonvaststelling in het kader van de WW en WIA hetzelfde is. In beide gevallen wordt het loon uit de geldende referteperiode gedeeld door 261 loondagen. De uitkomst van de berekening verschilt evenwel in het geval van appellant, omdat in het kader van de WW (op grond van artikel 2, eerste lid, van het Dagloonbesluit) een ander refertejaar (van 4 december 2016 tot en met 3 december 2017) geldt dan (op grond van artikel 13, eerste lid, van het Dagloonbesluit) in het kader van de WIA (van 1 november 2018 tot en met 31 oktober 2019). Het refertejaar is afhankelijk van het moment van intreden van het in de wet omschreven verzekerd risico. Een WW-uitkering wordt toegekend aan personen die werkloos zijn en beschikbaar zijn om arbeid te aanvaarden. Een WIA-uitkering wordt toegekend aan personen die als gevolg van ziekte of gebrek beperkt zijn in de mogelijkheid om met arbeid een inkomen te verdienen. Voor de WW is daarom de aanvang van de werkloosheid bepalend en voor de WIA is de aanvang van de ziekte bepalend. In beide gevallen geldt dezelfde berekeningswijze en daarmee is geen sprake van verschil in behandeling op grond van handicap.
Strijd met het evenredigheidsbeginsel?
5.3.
Uit de uitspraak van de Grote Kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024 [4] volgt dat, wanneer het zoals hier gaat om een gebonden besluit dat is gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift niet zijnde een wet in formele zin, bijzondere omstandigheden kunnen maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat uiteindelijk (‘onder de streep’) moet worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Daarbij gaat het dan alleen nog om de evenwichtigheid (evenredigheid ‘stricto sensu’). Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor één of meer belanghebbende(n) onredelijk bezwarend is.
5.4.
De door appellant gestelde omstandigheden leiden niet tot het oordeel dat het bestreden besluit voor hem onredelijk bezwarend is. In het geval van appellant is geen sprake van een onevenwichtig besluit. Daarvoor is het volgende van belang.
5.4.1.
Het verschil tussen het door het Uwv op basis van het Dagloonbesluit per 10 mei 2022 vastgestelde WIA-dagloon van € 225,95 en het maximumdagloon van € 228,76 bedraagt € 2,81. Appellant heeft, op basis van de veronderstelling dat hij tot de AOWgerechtigde leeftijd ongewijzigd recht behoudt op een IVA-uitkering en op basis van een schatting van de toekomstige indexeringen op deze uitkering, berekend dat sprake zal zijn van een totale benadeling van € 12.475,93. Ter zitting is met partijen besproken dat dit, uitgaande van een uitkering ter hoogte van 75%, ongeveer neerkomt op € 70,- bruto per maand. Dit bedrag is op zich onvoldoende om te kunnen spreken van een voor appellant onredelijk bezwarend besluit.
5.4.2.
Appellant heeft er terecht op gewezen dat hij in de loop der tijd al fors in inkomen is achteruitgegaan, omdat hij voorafgaand aan zijn WW-uitkering aanzienlijk meer verdiende dan het maximumdagloon. Het Uwv heeft ter zitting van de Raad het standpunt ingenomen dat in het kader van de vraag of het besluit onredelijk bezwarend is geen vergelijking dient plaats te vinden met wat appellant verdiende voorafgaand aan zijn WW-uitkering. Dit standpunt wordt gevolgd. In dat kader wordt overwogen dat aan het Dagloonbesluit het beginsel ten grondslag ligt dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet vormen van de welvaart in de gehele referteperiode voorafgaand aan de verzekerde gebeurtenis (historisch dagloon). In het geval van appellant is de verzekerde gebeurtenis het uitvallen door ziekte op 5 november 2019, en is relevant de in de referteperiode van 1 november 2018 tot en met 31 oktober 2019 ontvangen WW-uitkering.
5.4.3.
De omstandigheid dat appellant, zoals hij heeft gesteld, waarschijnlijk vanwege zijn volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid niet meer in staat zal zijn te werken en aldus zijn inkomen aan te vullen, maakt niet dat desondanks gesproken moet worden van een onredelijk bezwarend besluit. Dit is een omstandigheid die – ondanks uiteenlopende persoonlijke situaties – ook voor andere IVA-gerechtigden geldt en daarom geen bijzondere omstandigheid die noodzaakt om in afwijking van de algemene regels voor de uitkeringsberekening voor appellant tot een hogere uitkering te komen.
5.5.
Geconcludeerd wordt daarom dat de uitkomst van de dagloonberekening, zoals door het Uwv uitgevoerd, niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het standpunt dat in deze situatie toepassing van het Dagloonbesluit achterwege moet blijven.
Conclusie en gevolgen
5.6.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
6. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door T. Dompeling als voorzitter en M.E. Fortuin en C. Karman als leden, in tegenwoordigheid van N. ter Heerdt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2025.
(getekend) T. Dompeling
De griffier is verhinderd te ondertekenen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 14 van Pro het EVRM
Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM
1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.
Artikel 1b van de WW
1. Voor de berekening van de hoogte van de uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat wordt als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies, bedoeld in artikel 16, eerste lid, onderdeel a, is ingetreden, verdiende, doch ten hoogste het bedrag, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen, met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
[…]
6. Bij algemene maatregel van bestuur worden, onder meer voor artikel 18, ten aanzien van de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld.
Artikel 13 van Pro de Wet WIA
1. Voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, wordt als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte, het gebrek, de zwangerschap of de bevalling, die tot volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid heeft geleid, is ingetreden doch ten hoogste het in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen bedoelde bedrag met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
[…]
3. Bij algemene maatregel van bestuur worden met betrekking tot de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zonodig afwijkende regels gesteld.
Artikel 2, eerste lid, van het Dagloonbesluit (Referteperiode voor de WW)
1. Onder referteperiode wordt in dit hoofdstuk de periode verstaan van één jaar die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies is ingetreden.
Artikel 13, eerste lid, van het Dagloonbesluit (Referteperiode voor Wet WIA en WAO)
Onder referteperiode wordt in dit hoofdstuk de periode verstaan van één jaar die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden, of die eindigt, in geval de arbeidsongeschiktheid is ingetreden in gelijktijdige dienstbetrekkingen, op de laatste dag van het aangiftetijdvak dat het eerst voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid is geëindigd.
Artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit
Het dagloon van uitkeringen op grond van de Wet WIA en de WAO is de uitkomst van de volgende berekening:
(A – B + C) / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij alle werkgevers;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die in de referteperiode als loon zijn uitbetaald ten laste van een opgebouwd bedrag en de bedragen die in die periode als loon zijn uitbetaald ten laste van een arbeidsvoorwaardenbedrag;
C staat voor de in de referteperiode opgebouwde bedragen ten behoeve van vakantiebijslag dan wel ten behoeve van een arbeidsvoorwaardenbedrag; en
D staat voor 261