Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 juli 2022, 22/846 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Vlaardingen (college)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Datum uitspraak: 16 september 2025
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak om een afwijzing van een aanvraag om bijzondere bijstand voor de kosten van woninginrichting. Aan de afwijzing van de aanvraag ligt ten grondslag dat appellant voor de kosten had kunnen reserveren. Volgens appellant had hij die mogelijkheid niet door een gokverslaving en vloeien de kosten daarom voort uit bijzondere omstandigheden. Daarnaast heeft appellant aangevoerd dat het college zijn belangen onvoldoende heeft afgewogen en dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. De Raad volgt appellant hierin niet.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J. Berkouwer, advocaat, hoger beroep ingesteld. Appellant heeft daarnaast verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben vragen van de Raad beantwoord en nadere stukken overgelegd.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 24 juni 2025. Voor appellant is mr. J. Berkouwer verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Mersel.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant ontving in de periode van 26 juni 2018 tot en met 7 september 2020 als dakloze algemene bijstand op grond van de Participatiewet (PW) van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
1.2.
Appellant ontving op 16 september 2020 een bedrag van € 1.000,- van de [naam stichting] . Dit bedrag was bedoeld voor de nieuwe start van appellant in [woonplaats] , namelijk voor eerste huur en/of inrichtingskosten.
1.3.
Appellant ontvangt per 29 september 2020 algemene bijstand van het college, naar de norm voor een alleenstaande.
1.4.
Sinds 7 oktober 2020 staat appellant ingeschreven op een adres in [woonplaats] .
1.5.
Met een besluit van 4 mei 2021 heeft het college appellant een individuele inkomenstoeslag van € 217,- toegekend.
1.6.
Op 5 augustus 2021 heeft appellant een aanvraag om bijzondere bijstand voor de kosten voor de inrichting van de woning op het in 1.4 genoemde adres van in totaal € 2.926,- ingediend.
1.7.
Met een besluit van 19 augustus 2021, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 11 januari 2022 (bestreden besluit), heeft het college die aanvraag afgewezen. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat zich geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 35, eerste lid, van de PW voordoen, omdat appellant voor de kosten had kunnen reserveren.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
Degene die een aanvraag doet om bijzondere bijstand moet aannemelijk maken dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van bijstand.
4.2.
Bij de toepassing van artikel 35, eerste lid, van de PW moet eerst worden beoordeeld of de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd zich voordoen, vervolgens of die kosten in het individuele geval van de betrokkene noodzakelijk zijn en daarna of die kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Tot slot moet de vraag worden beantwoord of de kosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. Op dit punt heeft de bijstandverlenende instantie een zekere beoordelingsruimte.
4.3.
Uitgangspunt is dat een inkomen op bijstandsniveau voorziet in alle (periodiek en incidenteel) voorkomende algemeen noodzakelijke bestaanskosten, dat wil zeggen: de bestaanskosten die kunnen worden gerekend tot het op minimumniveau algemeen gangbare bestedingspatroon. Alleen in bijzondere omstandigheden is aanvullend bijzondere bijstand nodig. Daarom kan op grond van artikel 35, eerste lid, van de PW alleen recht op bijzondere bijstand bestaan voor zover de betrokkene door bijzondere omstandigheden wordt geconfronteerd met kosten waarin de algemene bijstandsnorm niet voorziet of met kosten waarin de norm wel voorziet, maar die hij door bijzondere omstandigheden niet uit de norm kan betalen. De omstandigheid dat de betrokkene al dan niet de mogelijkheid heeft gehad te reserveren voor de kosten, is een aspect dat in laatst genoemd kader moet worden beoordeeld.
Bijzondere omstandigheid
4.4.
Ter beoordeling staat of de kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden om de reden dat appellant daarvoor niet kon reserveren. Appellant heeft namelijk aangevoerd dat hiervan sprake is gelet op zijn gokverslaving. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.4.1.
Niet in geschil is dat appellant in beginsel voldoende inkomsten en andere middelen heeft gehad om voor de kosten hier in geschil te reserveren. Appellant heeft zijn inkomsten echter niet besteed aan (reservering voor) noodzakelijke bestaanskosten, maar aan gokken. Dat appellant door zijn gokverslaving niet heeft gereserveerd voor noodzakelijke bestaanskosten, levert geen bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 35, eerste lid, van de PW op. Zou bijzondere bijstand wordt verstrekt voor kosten waarvoor iemand had kunnen reserveren als hij de beschikbare middelen niet deels had aangewend voor nietnoodzakelijke kosten, dan zou alsnog langs indirecte weg bijstand voor deze nietnoodzakelijke kosten worden verleend. En dat is niet de bedoeling van de wetgever geweest. [1]
Belangenafweging
4.5.
De beroepsgrond dat het college de belangen van appellant onvoldoende heeft afgewogen, slaagt ook niet.
4.5.1.
Uit de tekst en uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 35, eerste lid, van de PW volgt dat geen sprake is van een discretionaire, maar van een gebonden bevoegdheid. [2] Deze bepaling is dwingendrechtelijk geformuleerd. Het staat de bijstandverlenende instantie niet vrij om te bepalen in welke gevallen en gelet op welke belangen bijzondere bijstand wordt verleend. Algemeen, generiek inkomensbeleid is voorbehouden aan het Rijk. De gemeenten hebben dan ook in beginsel geen bevoegdheden om op lokaal niveau een categoraal beleid inzake bijzondere inkomensaanvulling te voeren. Het betrokken bestuursorgaan is gehouden de bijzondere bijstand te verlenen als is voldaan aan de wettelijke toepassingsvoorwaarden voor de uitoefening van die gebonden bevoegdheid. Alleen ten aanzien van de beoordeling of aan de toepassingsvoorwaarde van het ontbreken van draagkracht is voldaan, heeft de bijstandverlenende instantie ruimte en kan het in dat kader beoordelingsbeleid hanteren. Dit betekent dat het college bij de toepassing van artikel 35, eerste lid, van de PW geen ruimte heeft om een belangenafweging te maken met betrekking tot het wel of niet verlenen van bijzondere bijstand.
Evenredigheidsbeginsel
4.6.
Appellant voert verder aan dat het in strijd met het evenredigheidsbeginsel is dat artikel 35, eerste lid, van de PW van appellant verlangt dat hij ondanks zijn gokverslaving voor de kosten had moeten reserveren. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
4.6.1.
De afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand berust – zoals gezegd – op een gebonden bevoegdheid op grond van een wet in formele zin. Het is vaste rechtspraak dat een bepaling van een wet in formele zin niet exceptief kan worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel, maar dat het onder bepaalde omstandigheden wel mogelijk is de wet in een concreet geval buiten toepassing te laten. [3] Daarom is voor de beoordeling van deze beroepsgrond van belang of zich bijzondere omstandigheden voordeden die de wetgever niet of niet ten volle heeft verdisconteerd en die de toepassing van artikel 35, eerste lid, van de PW zozeer in strijd doen zijn met het evenredigheidsbeginsel, dat die toepassing achterwege moet blijven.
4.6.2.
De door appellant gestelde bijzondere omstandigheden, namelijk dat hij door zijn gokverslaving niet heeft kunnen reserveren, brengen niet met zich dat toepassing van artikel 35, eerste lid, van de PW zozeer in strijd is met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege dient te blijven. Dit betekent dat de vraag of de gestelde bijzondere omstandigheden wel of niet (volledig) door de wetgever zijn verdisconteerd, hier geen afzonderlijke beantwoording behoeft. [4]
Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
4.7.
Appellant heeft ten slotte verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
4.7.1.
Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. [5]
4.7.2.
De Raad constateert dat in deze zaak de termijn is aangevangen op 2 september 2021, de dag waarop het college het bezwaar van appellant tegen het besluit van 19 augustus 2021 heeft ontvangen. De redelijke termijn van vier jaar voor de totale duur van de procedure is dan ook op het moment van deze uitspraak overschreden. De overschrijding bedraagt minder dan een half jaar en is geheel toe te rekenen aan de rechterlijke fase van de procedure. Aan appellant zal daarom een schadevergoeding van € 500,- worden toegekend, te betalen door de Staat.
Conclusie en gevolgen
5.1.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand in stand blijft.
5.2.
Het verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
6. Aanleiding bestaat om de Staat te veroordelen tot de kosten die appellant heeft moeten maken voor het indienen van het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden vastgesteld op € 453,50 (1 punt voor het verzoekschrift, met een wegingsfactor 0,5). Voor toekenning van een afzonderlijk punt voor de behandeling ter zitting van het verzoek om schadevergoeding bestaat in dit geval geen aanleiding. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellant verder geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van in totaal € 453,50.
Deze uitspraak is gedaan door P.W. van Straalen als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en E.C.E. Marechal als leden, in tegenwoordigheid van F. Sporrel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 september 2025.
(getekend) P.W. van Straalen
(getekend) F. Sporrel
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet
Artikel 35
1. Onverminderd paragraaf 2.2, heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, bedoeld in artikel 36, de studietoeslag, bedoeld in artikel 36b, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.
(…)
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6, eerste lid
Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.