Uitspraak
22/1023 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 17 maart 2022, 21/1345 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (college)
Datum uitspraak: 16 januari 2024
SAMENVATTING
In deze zaak heeft het college de bijstand herzien en teruggevorderd met als reden dat appellant niet heeft gemeld dat er bedragen op zijn bankrekening zijn gestort en bijgeschreven. Appellant heeft daarmee de inlichtingenverplichting geschonden. Om die reden heeft het college ook een boete opgelegd. Appellant voert aan dat hij de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden. Volgens hem zijn niet alle stortingen en bijschrijvingen relevant voor het recht op bijstand. Over de boete heeft appellant aangevoerd dat hem geen, of anders een verminderd, verwijt kan worden gemaakt. Net als de rechtbank oordeelt de Raad dat het college de bijstand terecht heeft herzien en teruggevorderd en dat de opgelegde boete in het geval van appellant evenredig is.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. E. Schriemer, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 20 november 2023. Appellant en mr. Schriemer hebben via een beeldverbinding aan de zitting deelgenomen. Het college heeft zich, ook via een beeldverbinding, laten vertegenwoordigen door H.M. van Delden en M. Beulakker.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant ontving in de periode waar het hier om gaat bijstand op grond van de Participatiewet (PW). Op 19 januari 2021 heeft appellant bij het college gemeld dat hij op 1 januari 2021 een bedrijf is gestart. Naar aanleiding daarvan heeft het college onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. Op 20 januari 2021 heeft appellant het bedrijf beëindigd.
1.2.
Appellant heeft in het kader van het onderzoek, in reactie op brieven van het college van 9 februari 2021 en 16 februari 2021, bankafschriften over de periode van januari 2020 tot en met januari 2021 overgelegd. Daaruit bleek dat in die periode verschillende bijschrijvingen en kasstortingen hadden plaatsgevonden, variërend van € 7,- tot € 450,- per mutatie. Deze en andere bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport Handhaving van 24 februari 2021.
1.3.
Het college heeft bij besluit van 24 februari 2021 (herzieningsbesluit) het recht op bijstand van appellant herzien over de perioden van 1 januari 2020 tot en met 30 april 2020, van 1 juni 2020 tot en met 31 oktober 2020 en van 1 december 2020 tot en met 31 december 2020 en de te veel gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 2.006,25 (bruto) van appellant teruggevorderd. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat appellant zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden door bijschrijvingen van derden en stortingen op zijn rekening, in totaal € 3.279,-, niet te melden. Van het totaalbedrag heeft het college 15% van de bijstandsnorm, € 1.900,22, aangemerkt als een gift. Het restantbedrag van € 1.378,78 en de daarover berekende loonheffing van € 627,47, in totaal € 2.006,25 bruto, heeft het college van appellant teruggevorderd.
1.4.
Het college heeft bij besluit van 9 maart 2021 (boetebesluit) aan appellant een boete opgelegd van € 645,24. Daarbij is het college uitgegaan van een benadelingsbedrag van € 1.378,78 en van normale verwijtbaarheid.
1.5.
Bij besluit van 20 juli 2021 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van appellant tegen het herzieningsbesluit en het boetebesluit ongegrond verklaard en die besluiten, met ongewijzigde motivering, gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
Niet in geschil is dat in alle maanden van 2020, behalve in mei en november, op de bankrekening van appellant diverse stortingen en bijschrijvingen door derden hebben plaatsgevonden. Ook is niet in geschil dat appellant hiervan geen melding heeft gemaakt bij het college.
4.2.
Bedragen die contant zijn gestort en bedragen die zijn overgemaakt door derden naar een bankrekening van een bijstandontvanger worden in beginsel beschouwd als in aanmerking te nemen middelen in de zin van artikel 31, eerste lid, van de PW. Als deze betalingen een terugkerend of periodiek karakter hebben is het inkomen als bedoeld in artikel 32, eerste lid, van de PW als zij door de betrokkene kunnen worden gebruikt voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten en zien op een periode waarover een beroep op bijstand wordt gedaan. Dit is vaste rechtspraak. [1] De betrokkene moet het college in beginsel over de ontvangst van zulke bedragen informeren. Dat volgt uit de inlichtingenverplichting, die staat in artikel 17, eerste lid, van de PW.
4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat hij niet zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden. Volgens hem heeft het college namelijk bepaalde bijschrijvingen ten onrechte aangemerkt als middelen. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft appellant verwezen naar een uitspraak van de Raad van 23 november 2021. [2] Daarbij heeft appellant in het bijzonder gewezen op drie bijschrijvingen van zijn moeder in juni en juli 2020 van in totaal € 1.210,-, een bijschrijving van € 60,- door een ander (K.) op 13 maart 2020, een bijschrijving van € 20,- door ook een ander (M.) op 30 maart 2020 en een bijschrijving door weer een ander (B.) van € 10,- op 5 juli 2020. Appellant heeft gesteld dat hij niet vrijelijk over het bedrag van € 1.210,- kon beschikken, omdat dat bedrag was bedoeld en gebruikt voor een door hem te volgen cursus Spaans en omdat hij het bedrag moet terugbetalen aan zijn moeder. Daarnaast heeft appellant gesteld dat hij K. op 30 maart 2020 en 26 april 2020 € 65,- (inclusief € 5,- contant geleend geld) heeft terugbetaald. Ook de andere bedragen zijn volgens appellant niet als middelen aan te merken. Het bedrag van € 20,- dat M. naar hem heeft overgemaakt was een vergoeding voor arbeid en met het bedrag van € 10,- van B., moest hij iets voor B. kopen. Appellant stelt verder dat hij niet wist dat hij het college moest laten weten dat hij die bedragen had ontvangen.
4.4.
De beroepsgrond slaagt niet. Appellant heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat de door hem benoemde bedragen geen middelen zijn die hij bij het college had moeten melden, terwijl vaststaat dat hij die bedragen ten onrechte niet heeft gemeld. Dit wordt hierna uitgelegd.
Bijschrijvingen en stortingen
4.4.1.
Het begrip ‘middelen’ is in verband met het aanvullend karakter van de bijstand ruim gedefinieerd. Tot de middelen worden in beginsel alle inkomens- en vermogensbestanddelen gerekend die kunnen worden gebruikt voor de noodzakelijke kosten van het bestaan. Dit volgt uit artikel 31, eerste lid, van de PW. Bijschrijvingen op een bankrekening vallen daaronder.
4.4.2.
De stelling van appellant dat de bedragen die zijn moeder had overgemaakt waren bedoeld voor een cursus Spaans en daarvoor ook zijn gebruikt, leidt niet tot de conclusie dat die bedragen niet tot de middelen van appellant moeten worden gerekend. Hoewel voorstelbaar is dat appellant die bedragen ook daadwerkelijk aan die cursus heeft besteed, zoals hij stelt, stond het hem vrij om dat geld aan iets anders te besteden, bijvoorbeeld aan kosten van levensonderhoud. Dat hij er een cursus Spaans van heeft betaald is zijn eigen keuze geweest en die maakt niet dat het college die bedragen ten onrechte als middelen heeft aangemerkt.
4.4.3.
De stelling van appellant dat het gaat om geleende bedragen die moeten worden terugbetaald, leidt niet tot een ander oordeel. Een geldlening is in artikel 31, tweede lid, van de PW niet uitgezonderd van het middelenbegrip. Bovendien worden periodieke betalingen van derden, waaronder familieleden, aan een betrokkene als inkomen aangemerkt als hij daarover vrij kan beschikken en maakt de vorm van die betalingen geen verschil. Dit volgt uit vaste rechtspraak. [3] Dat bij een lening de schuldenlast van de betrokkene toeneemt, is in dit verband niet van belang.
4.4.4.
Het beroep van appellant op de uitspraak van de Raad van 23 november 2021 slaagt niet. Voor degene die geen of onvoldoende inkomsten heeft om in de kosten van het levensonderhoud te voorzien en daarvoor is aangewezen op het aangaan van geldleningen, geldt het voorgaande niet onverkort. Het gaat hierbij om degene die geen bijstand ontvangt, bijvoorbeeld doordat hij in afwachting is van een besluit op zijn aanvraag om algemene bijstand of doordat de uitbetaling van de bijstand is geblokkeerd of het recht erop is opgeschort. Dit is vaste rechtspraak. [4] Maar deze situatie doet zich hier niet voor, want appellant ontving in de periode waar het hier om gaat bijstand.
4.4.5.
Wat appellant heeft gesteld over het bedrag van € 20,- dat M. op 30 maart 2020 naar hem heeft overgemaakt, leidt niet tot de conclusie dat dat bedrag niet tot zijn middelen is te rekenen. Met zijn stelling doelt appellant kennelijk op artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n, van de PW. Die bepaling bevat een uitzondering op het middelenbegrip in het geval een betrokkene inkomsten uit arbeid ontvangt. Het college moet dan beoordelen of de verrichte arbeid bijdraagt aan de arbeidsinschakeling van de betrokkene. Maar appellant heeft ook in hoger beroep niet aannemelijk gemaakt dat hij arbeid voor B. heeft verricht. Het college heeft de inkomsten uit de door appellant verrichte arbeid dan ook terecht als middelen aangemerkt.
4.4.6.
Appellant heeft zijn stelling dat hij met het door B. naar hem overgemaakte bedrag van € 10,- een aankoop voor B. moest doen en dus niet kon besteden aan zijn eigen kosten voor levensonderhoud niet aannemelijk gemaakt. Hij heeft pas in de bezwaarfase een verklaring van B. overgelegd, dat appellant met dat bedrag iets voor hem moest kopen. De verklaring is niet gedateerd, niet concreet en niet met controleerbare gegevens onderbouwd. Uit het bankafschrift valt niet af te leiden waarom B. dit bedrag aan appellant heeft overgemaakt. Het betoog van appellant dat het slechts om een klein bedrag gaat, leidt niet tot een ander oordeel. Kleine bedragen zijn namelijk niet uitgezonderd van het middelenbegrip. Daarbij komt dat het college van alle bijschrijvingen en stortingen al een bedrag van € 1.900,22 heeft vrijgelaten als gift en dus niet als middelen heeft aangemerkt. Appellant is daarmee niet tekort gedaan.
4.4.7.
Appellant heeft zich tegen het aanmerken van de overige in 2020 op zijn bankrekening bijgeschreven en gestorte bedragen niet verzet. Er is geen aanleiding om die bedragen niet als middelen aan te merken.
De inlichtingenverplichting
4.4.8.
Uit 4.4.1 tot en met 4.4.7 volgt dat appellant het college had moeten informeren over de stortingen en bijschrijvingen. Hij heeft dat niet gedaan. Dit betekent dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Het gaat hier om gegevens waarvan het appellant redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat deze van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. Voor zover hij daarover twijfelde had hij contact kunnen opnemen met het college om op dit punt duidelijkheid te verkrijgen. De vraag of appellant ook echt wist dat hij de bijschrijvingen en stortingen moest melden of dat het hem kan worden verweten dat hij deze niet heeft gemeld, is niet van belang. De inlichtingenverplichting is namelijk objectief geformuleerd. Dat brengt mee dat verwijtbaarheid daarbij geen rol speelt.
De boete
4.5.
Appellant heeft over de boete aangevoerd dat op het college een zwaardere bewijslast rust over de schending van de inlichtingenverplichting en dat het college daaraan niet heeft voldaan.
4.6.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.6.1.
De stelling van appellant dat op het college een zware bewijslast ligt is juist. Uit artikel 18a, eerste lid, van de PW volgt dat het college verplicht is een bestuurlijke boete op te leggen als de inlichtingenverplichting niet of niet behoorlijk is nagekomen. Artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden bevat de waarborg dat eenieder tegen wie een strafvervolging is ingesteld voor onschuldig wordt gehouden, totdat zijn schuld volgens de wet is bewezen. Een boeteoplegging wordt aangemerkt als het instellen van een strafvervolging. Deze waarborg brengt mee dat de bijstandverlenende instantie feiten moet stellen en, voor zover betwist, moet aantonen dat de betrokkene de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund. Dit is vaste rechtspraak. [5]
4.6.2.
Maar de stelling van appellant dat het college niet aan die bewijslast heeft voldaan is niet juist. Uit 4.1 tot en met 4.4.8 volgt dat het college heeft aangetoond dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de stortingen en bijschrijvingen in de perioden waar het hier om gaat. Die bijschrijvingen en stortingen moeten immers als middelen worden aangemerkt, appellant had het college over de ontvangst van de desbetreffende bedragen moeten informeren en vaststaat dat hij dat niet heeft gedaan. Ruimte voor twijfel bestaat in dit geval niet. Uit 4.4.1 tot en met 4.4.8 volgt dat appellant van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting een verwijt kan worden gemaakt. Het college was dus verplicht een boete op te leggen.
4.7.
Appellant heeft aangevoerd dat de schending van de inlichtingenverplichting hem niet volledig te verwijten valt. Hij zat in een schulddienstverleningstraject van de gemeente en de schuldhulpverleners hebben hem er niet op gewezen dat hij stortingen en bijschrijvingen bij het college moest melden.
4.8.
Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
4.8.1.
Het college is terecht uitgegaan van normale verwijtbaarheid. De omstandigheid dat appellant in een schulddienstverleningstraject zat betekent niet dat hij ontslagen was van zijn eigen verantwoordelijkheid om de bijschrijvingen en stortingen bij het college te melden. Het college heeft onweersproken naar voren gebracht dat appellant in dat traject alleen begeleiding kreeg bij zijn uitgaven zodat hij zijn vaste maandelijkse lasten zou betalen. De schuldhulpverleners namen geen taken van appellant over en hadden ook geen inzage in zijn bankrekening. Zij waren ook niet betrokken bij de afdeling van het college die is belast met de uitvoering van de PW, zodat zij ook niet vanuit die positie appellant hadden moeten begeleiden in zijn taak om het college te informeren over het feit dat hij naast de bijstand nog andere middelen van bestaan had. Wat appellant heeft aangevoerd maakt dan ook niet dat het hem minder dan normaal is aan te rekenen dat hij het college niet over de stortingen en de bijschrijvingen heeft geïnformeerd.
4.9.
De opgelegde boete van € 645,24 is evenredig aan de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de overige over appellant gebleken omstandigheden.
Conclusies en gevolgen
4.10.
Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de herziening, de terugvordering en de opgelegde boete in stand blijven.
5. Appellant krijgt daarom geen vergoeding voor zijn proceskosten. Hij krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk, in tegenwoordigheid van S. Ploum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2024.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) S. Ploum
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 17, eerste lid, van de PW
De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Deze verplichting geldt niet indien die feiten en omstandigheden door het college kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is.
Artikel 18a, eerste lid, van de PW
Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, tweede lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
Artikel 18a, tweede lid, van de PW
In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie wek en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
Artikel 31, eerste lid, van de PW
Tot de middelen worden alle vermogens- en inkomensbestanddelen gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Tot de middelen worden mede gerekend de middelen die ten behoeve van het levensonderhoud van de belanghebbende door een niet in de bijstand begrepen persoon worden ontvangen. In elk geval behoort tot de middelen de ten aanzien van de alleenstaande of het gezin toepasselijke heffingskorting, bedoeld in hoofdstuk 8 van de Wet inkomstenbelasting 2001.
Artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n, van de PW
Niet tot de middelen van de belanghebbende worden gerekend:
(…)
n. inkomsten uit arbeid tot 25 procent van deze inkomsten, met een maximum van € 249,00 per maand, voor zover hij algemene bijstand ontvangt, waarbij voor een persoon die de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt geldt dat die inkomsten gedurende ten hoogste zes maanden niet tot de middelen worden gerekend en dat dit naar het oordeel van het college moet bijdragen aan zijn arbeidsinschakeling;
Artikel 32, eerste lid, van de PW
Onder inkomen wordt verstaan de op grond van artikel 31 in aanmerking genomen middelen voorzover deze:
a. betreffen inkomsten uit of in verband met arbeid, inkomsten uit vermogen, een premie als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel j, een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel k, inkomsten uit verhuur, onderverhuur of het hebben van een of meer kostgangers, socialezekerheidsuitkeringen, uitkeringen tot levensonderhoud op grond van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, voorlopige teruggave of teruggave van inkomstenbelasting, loonbelasting, premies volksverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdragen als bedoeld in artikel 43 van de Zorgverzekeringswet, dan wel naar hun aard met deze inkomsten en uitkeringen overeenkomen; en
b. betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.
Artikel 54, derde lid, van de PW
Het college herziet een besluit tot toekenning van bijstand, dan wel trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand kan het college een besluit tot toekenning van bijstand herzien of intrekken, indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
Artikel 58, eerste lid, van de PW
Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend vordert de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.