Uitspraak
21/3120 AW
Datum uitspraak: 3 oktober 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 juli 2021, 20/5464 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Justitie en Veiligheid (minister)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid)
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over de vraag of in het BBWR een verboden onderscheid wordt gemaakt in arbeidsvoorwaarden door ambtenaren met een tijdelijke aanstelling, zoals appellant, geen aanspraak te geven op een bovenwettelijke WW-uitkering en ambtenaren met een vaste aanstelling wel. De Raad volgt het oordeel van de rechtbank dat van een verboden onderscheid geen sprake is.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M. Koolhoven, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift en aanvullende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 mei 2024. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Koolhoven. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Borsboom.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1.1.
Appellant was met ingang van 16 november 2016 tot 16 november 2019 aangesteld in tijdelijke dienst op grond van artikel 6, tweede lid, aanhef en onder c, van het ARAR [1] in de functie van (senior) [functie] bij het directoraat-generaal [directoraat] van het ministerie van Veiligheid en Justitie. De aanstelling is niet verlengd en van rechtswege geëindigd op 16 november 2019.
1.3.
Met een besluit van 23 maart 2020, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 8 september 2020 (bestreden besluit), heeft de APG [5] namens de minister dit verzoek van appellant afgewezen. Aan deze afwijzing is ten grondslag gelegd dat appellant geen recht heeft op een bovenwettelijke WW-uitkering op grond van het BBWR, omdat hij in tijdelijke dienst werkzaam is geweest en daarom niet voldoet aan het begrip betrokkene als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef, sub b, onder 1e, van het BBWR, zijnde de ambtenaar in vaste dienst.
Uitspraak rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Ten aanzien van de ontvankelijkheid heeft de rechtbank geoordeeld dat de brief van 23 maart 2020 is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. [6] De rechtbank heeft daarbij overwogen dat het BBWR op grond van artikel 17, tweede lid, van de AW 2017 [7] ten aanzien van appellant van kracht is gebleven. Over het inhoudelijke geschil heeft de rechtbank geoordeeld dat in het BBWR sprake is van onderscheid in de arbeidsvoorwaarden op grond van het al dan niet tijdelijke karakter van de aanstelling, omdat alleen ambtenaren met een vaste aanstelling recht hebben op een bovenwettelijke WWuitkering. Volgens de rechtbank dient dit onderscheid een legitiem doel en is het middel passend en noodzakelijk om dat doel te bereiken. Verder oordeelt de rechtbank dat uit de MvT [8] bij de invoering van artikel 125h in de AW [9] niet blijkt dat het onderscheid in de arbeidsvoorwaarden op grond van het al dan niet tijdelijke karakter van de aanstelling in een regeling zoals het BBWR niet objectief gerechtvaardigd is. De rechtbank komt tot de slotsom dat in het geval van appellant het onderscheid in arbeidsvoorwaarden op grond van het al dan niet tijdelijke karakter van de aanstelling objectief gerechtvaardigd is.
Standpunten partijen
3.1.
Appellant heeft in hoger beroep herhaald dat uit de MvT bij de invoering van artikel 125h in de AW ondubbelzinnig blijkt dat het onderscheid in arbeidsvoorwaarden op grond van het al dan niet tijdelijke karakter van de aanstelling niet objectief gerechtvaardigd is. Verder stelt appellant dat de aangevoerde rechtvaardigingsgrond – het bieden van compensatie wegens het schenden van het gerechtvaardigd vertrouwen dat de aanstelling voort zou duren – niet ten grondslag heeft gelegen aan het gemaakte onderscheid en daarom niet kan dienen als legitiem doel. Het in het BBWR genoemde doel betreft uitsluitend de wens om de uitkeringslasten te beperken voor ambtenaren die op basis van een (kortdurende) tijdelijke aanstelling werkzaam zijn geweest, wat geen legitiem doel is. Ook vindt appellant de aangevoerde rechtvaardigingsgronden onvoldoende om het gemaakte onderscheid te rechtvaardigen. Het middel is niet passend en noodzakelijk om de doelen te bereiken. Er waren alternatieve oplossingen. Volgens appellant had de rechtbank bij zijn beoordeling dienen te betrekken dat de uitkeringsduur van de bovenwettelijke uitkering tot 1 januari 2012 gerelateerd was aan de leeftijd en het dienstverband van de betrokkene en dat per 1 januari 2020 het onderscheid niet meer wordt gemaakt.
3.2.
Namens de minister is verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen.
Het oordeel van de Raad
4. In geschil is of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de afwijzing van het verzoek om een bovenwettelijke WW-uitkering in stand heeft gelaten. De Raad zal dit beoordelen aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt en overweegt daartoe het volgende.
Ontvankelijkheid en bevoegdheid van de bestuursrechter
4.1.
De Raad dient eerst ambtshalve te beoordelen of de rechtbank zich terecht bevoegd heeft verklaard om van het geschil kennis te nemen. Appellant is een gewezen ambtenaar waarvan de arbeidsverhouding is geëindigd vóór 1 januari 2020. Met hem is nimmer een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht tot stand gekomen. Op 4 november 2019 heeft appellant de minister verzocht om een aanvullende uitkering op grond van het BBWR. Deze bestuursrechtelijke regeling is, gelet op wat in artikel 17, tweede lid, van de AW 2017 is geregeld, voor appellant als gewezen ambtenaar van kracht gebleven. De brief van 23 maart 2020, betreffende de weigering van een bovenwettelijke WW-uitkering op grond van de BBWR, is dan ook aan te merken als een besluit in de zin van 1:3 van de Awb. Daarom moet worden geoordeeld dat sprake is van een bestuursrechtelijk geschil ten aanzien waarvan de bestuursrechter ook na 1 januari 2020 de bevoegde rechter is.
Ongerechtvaardigd onderscheid?
4.2.1.
Op grond van artikel 125h, eerste lid, van de AW is het verboden om onderscheid te maken tussen ambtenaren in arbeidsvoorwaarden op grond van het al dan niet tijdelijke karakter van de aanstelling, tenzij een dergelijk onderscheid objectief gerechtvaardigd is.
4.2.2.
Dit verbod is in de AW neergelegd naar aanleiding van Richtlijn 1999/70/EG. [10] Hoewel ambtenaren niet onder Richtlijn 1999/70/EG vallen, is het vanuit het oogpunt van rechtsgelijkheid en consistentie van het gelijke behandelingsrecht wenselijk geacht in de AW een regeling voor ambtenaren op te nemen. De Raad zal daarom artikel 125h mede in het licht van de rechtspraak van het HvJEU [11] over Richtlijn 1999/70/EG uitleggen.
4.3.
Niet in geschil is dat in het BBWR sprake is van een onderscheid in arbeidsvoorwaarden op grond van het al dan niet tijdelijke karakter van de aanstelling, omdat alleen ambtenaren met een vaste aanstelling aanspraak hebben op een bovenwettelijke WW-uitkering. In geschil is of het gemaakte onderscheid in dit geval gerechtvaardigd is.
4.4.
De beroepsgrond van appellant dat uit de MvT bij de invoering van artikel 125h in de AW al blijkt dat het onderscheid in de arbeidsvoorwaarden op grond van het al dan niet tijdelijke karakter van de aanstelling niet objectief gerechtvaardigd is, slaagt niet. De Raad volgt het oordeel van de rechtbank dat dit niet uit de MvT is op te maken. Wel blijkt hieruit dat regelingen met betrekking tot aanspraken op het terrein van de aanvullende sociale zekerheid waarvan ambtenaren in tijdelijke dienst zijn uitgesloten, kritisch moeten worden bezien en dat op voorhand niet kan worden vastgesteld in welke gevallen onderscheid wel of niet objectief gerechtvaardigd is.
Legitiem doel
4.5.
De beroepsgrond van appellant dat de doelstelling – het bieden van compensatie wegens het schenden van het gerechtvaardigd vertrouwen dat de aanstelling voort zou duren – geen legitieme doelstelling is die aan het gemaakte onderscheid ten grondslag kan worden gelegd, wordt niet gevolgd. In de genoemde MvT bij de invoering van artikel 125h in de AW is overwogen dat aan regelingen op het gebied van de aanvullende werkloosheid enerzijds de zorgplicht van de overheidswerkgever voor zijn ambtenaren ten grondslag ligt en anderzijds het uitgangspunt dat trouwe dienst wordt beloond. Hierbij is vermeld dat dit een in het arbeidsrecht algemeen aanvaarde rechtsgrond is; naarmate de diensttijd voortschrijdt, neemt de onderlinge afhankelijkheid toe en mogen de wederzijdse verwachtingen toenemen. De rechtbank heeft dit terecht aangemerkt als een legitiem doel. De Raad ziet dit bevestigd in de rechtspraak van het HvJEU [12] in het kader van Richtlijn 1999/70/EG.
4.5.1.
Dat deze doelstelling niet is opgenomen in de toelichting op het BBWR, [13] maakt niet dat de regeling niet kan worden gerechtvaardigd. Wanneer er een gebrek in precisie met betrekking tot het nagestreefde doel is, kan het onderliggende doel van de betrokken maatregel worden bepaald aan de hand van andere elementen, ontleend aan de algemene context van de betrokken maatregel, zodat de legitimiteit ervan en het passende en noodzakelijke karakter van de ter bereiking van dit doel gebruikte middelen door de rechter kunnen worden getoetst. [14] Nu het in dit geval gaat om een binnen het arbeidsrecht algemeen aanvaarde rechtsgrond, blijkt het onderliggende doel uit de context van de maatregel en kan het gebruikte middel worden getoetst. Hierbij wordt nog opgemerkt dat, zoals de Raad al eerder heeft geoordeeld, omstandigheden kunnen wijzigen en de wet toch kan worden gehandhaafd om een andere reden. Ook kan er sprake zijn van verschillende, al dan niet samenhangende, doelstellingen met een verschillende rangorde van belangrijkheid. [15]
4.5.2.
Anders dan appellant heeft betoogd, is sprake van nog een ander legitiem doel. In de toelichting bij de wijziging van het BBWR waarbij de vaste aanstelling is ingevoegd, is nog een doel opgenomen. Om het instrument van de tijdelijke aanstelling optimaal effect te laten hebben als een flexibel werkinstrument, dient de uitkeringslast voortvloeiende uit het eindigen van de tijdelijke aanstelling niet bovenmatig te zijn. Het uitzicht op een bovenmatige uitkeringslast blijkt namelijk reden te zijn om het personeel op een andere wijze in dienst te nemen. Anders dan appellant heeft betoogd, is hier niet uit op te maken dat het gemaakte onderscheid louter wordt gemaakt op grond van budgettaire keuzes. De Raad ziet niet in waarom het bevorderen van het gebruik van flexibel in te zetten personeel niet kan worden aangemerkt als een legitiem doel.
Passend en noodzakelijk
4.6.
De Raad is van oordeel dat het hanteren van een onderscheid tussen ambtenaren met een vaste aanstelling en ambtenaren met een tijdelijke aanstelling een passend middel is om de onder 4.5 genoemde doelen te bereiken. Hierdoor wordt immers de bovenwettelijke WWuitkering toegekend aan ambtenaren waarvoor de ambtelijk werkgever een bijzondere zorgplicht heeft, omdat deze ambtenaren bepaalde verwachtingen konden ontlenen aan de bestendige aard van hun aanstelling. De bovenwettelijke WW-uitkering wordt toegekend ter compensatie van de schending van de legitieme verwachtingen dat de arbeidsverhouding zou voortduren. De Raad vindt voor dit oordeel steun in de arresten waarnaar in 4.5 is gewezen. Voor de stelling van appellant dat deze arresten niet op hem van toepassing zouden zijn enkel omdat hij tijdens de WW-uitkering nog gedeeltelijk pensioen heeft opgebouwd, ziet de Raad onvoldoende aanknopingspunten. Dat het gemaakte onderscheid geen passend middel zou zijn om het andere doel – het bevorderen van het gebruik van flexibel in te zetten personeel – te bereiken, heeft appellant niet aangevoerd en is de Raad ook niet gebleken.
4.7.
Wat betreft de noodzaak is de Raad van oordeel dat het gemaakte onderscheid de belangen van de betrokken ambtenaren in een vergelijkbare situatie als die van appellant niet buitensporig schaden en dus niet verder gaat dan noodzakelijk is om de nagestreefde doelen te bereiken. Voor appellant was het bij aanvang van de aanstelling al duidelijk dat hij was aangesteld ter vervanging van een ambtenaar die tijdelijk een functie in de overzeese gebiedsdelen van het Koninkrijk ging vervullen. Ter zitting heeft appellant bevestigd dat beide partijen niet de bedoeling hadden het dienstverband langer dan drie jaar te laten duren. Van een andere legitieme verwachting die moest worden gecompenseerd is dan ook geen sprake. In het betoog van appellant dat de bovenwettelijke uitkering was gerelateerd aan de leeftijd en het dienstverband en dat per 1 januari 2020 het onderscheid niet meer wordt gemaakt, ziet de Raad geen aanleiding voor de conclusie dat het gemaakte onderscheid niet objectief gerechtvaardigd is. Dit doet geen afbreuk aan de keuze die de wetgever gelet op het voorgaande heeft mogen maken.
4.8.
Uit wat in 4.5 tot en met 4.7 is overwogen volgt dat sprake is van een objectieve rechtvaardiging voor het in het BBWR gemaakte onderscheid in arbeidsvoorwaarden op grond van het al dan niet tijdelijke karakter van de aanstelling. Dit onderscheid levert daarom geen verboden onderscheid op.
Conclusie en gevolgen
4.9.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en dat appellant geen aanspraak heeft op een bovenwettelijke WW-uitkering.
Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
5.1.
Appellant heeft verzocht om vergoeding van schade in verband met een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM. [16] Voor de wijze van beoordeling van een dergelijk verzoek verwijst Raad naar zijn vaste rechtspraak hierover. [17] In dit geval betekent dit het volgende.
5.2.
Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door de minister op 6 april 2020, tot de datum van deze uitspraak is een periode van vier jaar en ruim vijf maanden verstreken. In dit geval bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de totale lengte van de procedures meer dan vier jaar mag bedragen. De redelijke termijn is dus met ruim vijf maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden in de rechterlijke fase. Aan appellant zal daarom een schadevergoeding van € 500,- worden toegekend, te betalen door de Staat.
Proceskosten en griffierecht
6. De Staat zal worden veroordeeld in de proceskosten van appellant in verband met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden in totaal begroot op € 437,50 (1 punt voor het gedane verzoek, met een waarde per punt van € 875,- en met een wegingsfactor 0,5). Gezien de uitkomst van de hogerberoepsprocedure krijgt appellant geen verdere vergoeding voor zijn proceskosten. Ook krijgt hij het betaalde griffierecht niet terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 437,50.
Deze uitspraak is gedaan door A. van Gijzen als voorzitter en H. Lagas en M.L. Noort als leden, in tegenwoordigheid van M. Dafir als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2024.
(getekend) A. van Gijzen
(getekend) M. Dafir