Uitspraak
23/2474 WIA
Datum uitspraak: 5 september 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 1 juli 2023, 22/952, 22/1051 en 22/1052 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
[naam Stichting] Nederland te [vestigingsplaats] ([naam Stichting])
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak over de vraag of het Uwv terecht de aan een werknemer van [naam Stichting] betaalde voorschotten in het kader van de Wet WIA aan [naam Stichting] als eigenrisicodrager heeft toegerekend. Volgens het Uwv biedt de wijziging van de Wet WIA met ingang van 1 januari 2022 daarvoor een voldoende wettelijke grondslag. De Raad volgt dit standpunt. Het hoger beroep van het Uwv slaagt.
PROCESVERLOOP
Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. De [naam Stichting] heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend. Het Uwv heeft op het verweerschrift gereageerd. [naam Stichting] heeft nog een stuk ingediend.
De Raad heeft de zaak, gevoegd met de zaken 23/2473 en 23/2475 behandeld op een zitting van 13 juni 2024. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V.F.M. Verdouw. [naam Stichting] heeft zich via een beeld/belverbinding laten vertegenwoordigen door A.M. van den Heuvel, P. Lammerts en G. Azimullah.
Ter zitting heeft het Uwv het hoger beroep in de zaken 23/2473 en 23/2475 ingetrokken. Het hoger beroep tegen de uitspraak met het zaaknummer 22/1051 is gehandhaafd.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1. [naam Stichting] is eigenrisicodrager voor de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA). Een werknemer van [naam Stichting], [werknemer], die op 2 juni 2020 wegens ziekte is uitgevallen, heeft in verband met het bereiken van de wachttijd op 4 maart 2022 bij het Uwv een aanvraag ingediend voor een WIA-uitkering. Omdat het Uwv achterstanden heeft bij verzekeringsgeneeskundige beoordelingen heeft het Uwv bij besluit van 11 mei 2022 aan de werknemer, in afwachting van een beslissing op haar aanvraag, voorschotten verleend. Het Uwv heeft de vanaf 31 mei 2022 verstrekte voorschotten bij besluit van 11 mei 2022 aan [naam Stichting] toegerekend (toerekeningsbesluit). Het door [naam Stichting] tegen dit besluit gemaakt bezwaar is bij besluit van 16 juni 2022 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft, voor zover van belang, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het toerekeningsbesluit herroepen. De rechtbank heeft het Uwv veroordeeld in de proceskosten van [naam Stichting] tot een bedrag van in totaal € 2.689,50 en het Uwv opgedragen het betaalde griffierecht van in totaal € 730,- aan [naam Stichting] te vergoeden. Tot slot heeft de rechtbank het Uwv veroordeeld tot betaling van de wettelijke rente. Hiertoe heeft de rechtbank het volgende overwogen.
2.1. De rechtbank heeft vooropgesteld dat met het toerekeningsbesluit van de voorschotten aan [naam Stichting] als eigenrisicodrager een betalingsverplichting in het leven wordt geroepen. Het gaat dus om een belastend besluit. Dat betekent dat het Uwv een wettelijke grondslag moet kunnen aanwijzen waarop deze betalingsverplichting wordt gebaseerd, waarbij niet past dat de wet ruim wordt uitgelegd als de tekst dan wel de bedoeling daarvan onduidelijk is. De grondslag voor de toerekening van de voorschotten aan [naam Stichting] moet ondubbelzinnig uit de Wet WIA voortvloeien. Met de Wet van 15 december 2021 tot wijziging van enkele wetten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Verzamelwet SZW 2022 [1] ), in werking getreden per 1 januari 2022 [2] , is aan artikel 84, derde lid, van de Wet WIA een zin toegevoegd. De bepaling dat het Uwv de WGA-uitkering verhaalt op de eigenrisicodrager indien deze de uitkering niet betaalt, is van overeenkomstige toepassing verklaard indien een voorschot daarop is betaald. Hiermee is beoogd een expliciete grondslag te creëren om, wanneer het Uwv een voorschot verleent op de WGA-uitkering, dit voorschot te verhalen op de eigenrisicodragende werkgever. De rechtbank is van oordeel dat met deze wetswijziging geen wettelijke grondslag is opgenomen om voorschotten aan een eigenrisicodrager toe te rekenen. Kort gezegd is artikel 84, derde lid, van de Wet WIA per 1 januari 2022 weliswaar gewijzigd, maar dit geldt niet voor de artikelen 82 en 83 van de Wet WIA. De rechtbank heeft verwezen naar de uitspraak van de Raad van 8 maart 2023 [3] , waarin is geoordeeld dat er geen wettelijke bepaling is waarin een op grond van artikel 4:95 van Pro de Algemene wet bestuursrecht verstrekt voorschot voor de toepassing van artikel 82, eerste lid, van de Wet WIA kan worden gelijkgesteld met de betaling van een WGAuitkering. De rechtbank heeft hieruit aldus geconcludeerd dat ook na 1 januari 2022 in de Wet WIA een grondslag ontbreekt om voorschotten toe te rekenen aan eigenrisicodragers.
Het standpunt van het Uwv
3.1. Het Uwv heeft in hoger beroep aangevoerd dat met de toevoeging van een zin aan artikel 84, derde lid, van de Wet WIA met ingang van 1 januari 2022 een wettelijke grondslag is gecreëerd om een voorschot toe te rekenen aan een eigenrisicodrager. Met de Verzamelwet SZW 2022 is de bedoeling van de wetgever tot uitdrukking gebracht dat ook de voorschotten voor rekening en risico van de eigenrisicodrager komen, ook al is de toerekening daarvan zelf niet expliciet in de wet opgenomen.
Het standpunt van [naam Stichting]
3.2. [naam Stichting] heeft verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt aan de hand van wat het Uwv in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden, of de rechtbank terecht het bestreden besluit heeft vernietigd en het toerekeningsbesluit heeft herroepen. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt.
4.1. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep van belang zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2. Volgens vaste rechtspraak [4] wordt een besluit waarbij op grond van artikel 82 van Pro de Wet WIA aan een werkgever de betaling van de WGA [5] -uitkering van een werknemer wordt toegerekend, gekwalificeerd als een toerekeningsbesluit. De bevoegdheid tot toerekenen is niet expliciet in de wet opgenomen. Het bestaan van een toerekeningsbesluit is echter wel een onontbeerlijke voorwaarde voor het nemen van een verhaalsbesluit.
4.3. De Raad heeft in zijn uitspraak van 8 maart 2023 [6] overwogen dat in de Wet WIA een grondslag ontbreekt om voorschotten toe te rekenen aan een eigenrisicodrager. In die uitspraak ging het over de situatie vóór 1 januari 2022. In deze zaak gaat het om de situatie na die datum en is het gewijzigde artikel 84, derde lid, van de Wet WIA van toepassing.
4.4. Op grond van het gewijzigde artikel 84, derde lid, van de Wet WIA is hetgeen in dat lid over verhaal is bepaald van overeenkomstige toepassing indien een voorschot op een uitkering is betaald. Uit de wetsgeschiedenis [7] volgt dat met de toevoeging van deze zin is beoogd een expliciete grondslag te creëren om, wanneer het Uwv een voorschot verleent naar aanleiding van een WIA-aanvraag van een werknemer, dit voorschot te verhalen op de eigenrisicodragende werkgever. De Raad is van oordeel dat, nu de wetgever de mogelijkheid van verhaal van WIA-voorschotten op de eigenrisicodrager expliciet in de Wet WIA heeft opgenomen, dit ook de bevoegdheid tot toerekening van dergelijke voorschotten impliceert. De toevoeging van de verhaalsbevoegdheid van een voorschot zou namelijk zinledig zijn als dat voorschot niet aan de eigenrisicodrager toegerekend zou mogen worden. Dat in het wettelijk systeem de bevoegdheid tot toerekening besloten ligt in de bevoegdheid tot verhaal, volgt bijvoorbeeld ook uit artikel 72, tweede lid, van de Wet WIA, waar het gaat om de situatie dat een werknemer meer dan één eigenrisicodragende werkgever heeft. In een dergelijke situatie dient verhaal op de eigenrisicodragers plaats te vinden naar rato van de loonsom. De wijze waarop moet worden verhaald bepaalt in deze situatie tevens op welke wijze er – voorafgaand aan het verhaal – door het Uwv moet worden toegerekend. Een andere lezing zou ertoe leiden dat in die situatie op elk van de werkgevers op grond van artikel 82, eerste lid, van de Wet WIA de gehele WGA-uitkering zou moeten worden verhaald.
4.5. Anders dan de rechtbank komt de Raad daarom tot het oordeel dat de in artikel 84, derde lid, van de Wet WIA met ingang van 1 januari 2022 opgenomen mogelijkheid van verhaal van voorschotten op WIA-uitkeringen tevens de wettelijke grondslag voor de toerekening van een dergelijk voorschot op de uitkering aan een eigenrisicodrager inhoudt. De Raad zal vervolgens de door [naam Stichting] aangevoerde subsidiaire gronden, die de rechtbank onbesproken heeft gelaten, beoordelen.
4.6. [naam Stichting] heeft subsidiair aangevoerd dat het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet (Gw) met toepassing van artikel 94 van Pro de Gw gepasseerd kan worden, omdat sprake is van strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). [naam Stichting] heeft verder aangevoerd dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel en dat de wijziging van artikel 84, derde lid, van de Wet WIA niet als zogeheten ‘klein beleid’ in de Verzamelwet SZW 2022 had mogen plaatsvinden.
Artikel 120 van Pro de Grondwet
4.7.1. Volgens vaste rechtspraak [8] houdt het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Gw het verbod in om wetten in formele zin, zoals de Wet WIA, te toetsen aan algemene rechtsbeginselen en brengt dit verder mee dat de rechter niet mag treden in de belangenafweging die de wetgever heeft verricht of geacht moet worden te hebben verricht. Dit is slechts anders indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, waardoor aanleiding kan ontstaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe strikte toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.
4.7.2. Met de toevoeging in artikel 84, derde lid, van de Wet WIA heeft de formele wetgever uitdrukkelijk beoogd een wettelijke grondslag voor verhaal (en daarmee toerekening) van WIA-voorschotten aan eigenrisicodragende werkgevers in de Wet WIA neer te leggen. Van een onbedoeld gevolg is geen sprake. Uit het voorgaande volgt dat de Raad geen ruimte ziet om artikel 84, derde lid, van de Wet WIA hier buiten toepassing te laten wegens de door [naam Stichting] gestelde strijd met het evenredigheidsbeginsel.
4.8. Evenmin slaagt de beroepsgrond van [naam Stichting], dat de wijziging van artikel 84, derde lid, van de Wet WIA ten onrechte door middel van een verzamelwet heeft plaatsgevonden. Artikel 120 van Pro de Gw staat eraan in de weg dat de Raad een uitspraak doet over de wijze waarop de wet in formele zin tot stand is gekomen.
Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM
4.9. De rechter dient op grond van artikel 94 van Pro de Gw een wet in formele zin buiten toepassing te laten indien deze niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. In dit kader heeft [naam Stichting] een beroep gedaan op artikel 1 van Pro het EP. Dit artikel bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoorde genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Voor een gerechtvaardigde inmenging in het eigendomsrecht is vereist dat deze inmenging niet tot een individuele buitensporig zware last leidt.
4.10. Van een ongerechtvaardigde inmenging in het ongestoorde genot van het eigendomsrecht van [naam Stichting] is volgens de Raad geen sprake.
4.10.1. De Raad stelt voorop dat werkgevers de keuze hebben of zij het risico van betaling van WGA-uitkeringen zelf willen dragen of publiek willen verzekeren. Bij wet is er in voorzien dat niet alleen definitief toegekende WGA-uitkeringen, maar ook bij wijze van voorschot betaalde WGA-uitkeringen in rekening worden gebracht bij de werkgever die ervoor heeft gekozen dit risico zelf te dragen. Van een inmenging in het eigendomsrecht is vooral sprake in gevallen waar bij de definitieve vaststelling van het recht op WIA-uitkering blijkt dat er geen recht op WGA-uitkering bestaat, zodat op de werkgever uiteindelijk geen betalingsverplichting rust. Het Uwv heeft verklaard in dergelijke gevallen de bij de eigenrisicodrager in rekening gebrachte voorschotten te verrekenen, onder toekenning van wettelijke rente over de ten onrechte bij de eigenrisicodrager in rekening gebrachte voorschotten. In gevallen waar aantoonbaar andere schade is geleden door het in rekening brengen van voorschotten terwijl achteraf geen recht op een WGA-uitkering blijkt te bestaan, wordt die schade desgevraagd ook vergoed. Naar het oordeel van de Raad is aldus sprake van een proportionele verhouding tussen het gehanteerde middel en het met de regeling nagestreefde doel. De wetgever is hiermee op het niveau van regelgeving gebleven binnen de grenzen van de hem toekomende zeer ruime beoordelingsmarge (margin of appreciation) die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens op het gebied van sociaal-economisch beleid aan de verdragsstaten laat. De met artikel 84, derde lid, van de Wet WIA ingevoerde mogelijkheid tot verhaal van WIA-voorschotten bij eigenrisicodragende werkgevers leidt daarom in het algemeen niet tot schending van artikel 1 van Pro het EP.
4.10.2. Er is geen reden om in dit concrete geval tot een ander oordeel te komen. Van een individuele buitensporige last voor [naam Stichting], waardoor toepassing van de regeling in dit geval toch in strijd zou zijn met artikel 1 van Pro het EP, is niet gebleken.
4.11. [naam Stichting] heeft ten slotte nog gewezen op verschillende nadelige gevolgen die door het te laat beslissen door het Uwv op de WIA-aanvraag van werknemers voor haar als eigenrisicodrager optreden, bijvoorbeeld waar het gaat om de vraag of begeleiding en reintegratieactiviteiten na einde wachttijd door haar dienen te worden voortgezet. De Raad stelt vast dat die nadelige gevolgen geen verband houden met de hier in geding zijnde toerekening van voorschotten, maar met het feit dat door het Uwv te laat beslist wordt op de WIA-aanvraag van de betreffende werknemer, zodat ze hier verder onbesproken kunnen blijven.
Conclusie en gevolgen
5. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd, voor zover aangevochten. Het beroep tegen het bestreden besluit in de zaak 22/1051 zal alsnog ongegrond worden verklaard. Dit betekent dat het besluit van het Uwv, waarbij de aan werknemer [werknemer] toegekende voorschotten op de WIA-uitkering aan [naam Stichting] zijn toegerekend, in stand blijft. Vanwege de vernietiging van de aangevallen uitspraak in de zaak 22/1051 blijven de door de rechtbank in die zaak uitgesproken veroordeling in de kosten van bezwaar en toegekende vergoeding voor griffierecht niet in stand. De door de rechtbank in de aangevallen uitspraak uitgesproken veroordeling in de proceskosten in beroep blijft wél in stand nu de rechtbank voor de zaken 22/952, 22/1051 en 22/1052 gezamenlijk slechts éénmaal proceskosten heeft toegekend.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten in hoger beroep bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 16 juni 2022 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door E.J.J.M. Weyers als voorzitter en D.S. de Vries en A.M. Rentema-Westerhof als leden, in tegenwoordigheid van O.N. Haafkes als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 september 2024.
(getekend) E.J.J.M. Weyers
De griffier is verhinderd te ondertekenen.
Bijlage regelgeving
WIA
Artikel 1 (Algemene begrippen)
Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
– eigenrisicodrager: de werkgever aan wie op grond van artikel 40, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wet financiering sociale verzekeringen toestemming is verleend om zelf het risico te dragen van betaling van het daarvoor in aanmerking komende deel van de WGAuitkering; […].
Artikel 54 (Ontstaan van het recht op een WGA-uitkering)
1. Recht op een WGA-uitkering ontstaat voor de verzekerde die ziek wordt indien:
a. hij de wachttijd heeft doorlopen;
b. hij gedeeltelijk arbeidsgeschikt is; en
c. er op hem geen uitsluitingsgrond van toepassing is.
2. Het recht op een WGA-uitkering ontstaat niet eerder dan op de eerste dag na afloop van de wachttijd of indien op die dag de uitsluitingsgrond, bedoeld in artikel 43, onderdeel b, van toepassing is, op de dag dat zich die uitsluitingsgrond niet meer voordoet. […]
Artikel 64 (Aanvraag van de uitkering)
Artikel 82 (Afbakening eigenrisico)
1. De eigenrisicodrager draagt met inachtneming van artikel 83 het Pro risico van betaling van de WGA-uitkering aan de verzekerde, die op de eerste dag van de bij die uitkering in acht genomen wachttijd tot hem in dienstbetrekking stond dan wel arbeidsongeschikt is geworden nadat de dienstbetrekking met hem is beëindigd en artikel 46 van Pro de Ziektewet van toepassing is, alsmede het risico van betaling van de overlijdensuitkering, bedoeld in artikel 74, eerste lid, aan de rechthebbende of rechthebbenden, bedoeld in dat lid, indien die wachttijd is ingegaan op of na de dag waarop deze werkgever eigenrisicodrager werd. […]
Artikel 83 (Periode van eigenrisicodragen)
1. De eigenrisicodrager draagt gedurende een bij ministeriële regeling te bepalen periode nadat het recht op een WGA-uitkering is ontstaan het eigenrisico, bedoeld in artikel 82. […]
Artikel 84 (Betaling bij eigenrisicodragen)
3. Indien de eigenrisicodrager de uitkering en de overlijdensuitkering niet betaalt, betaalt het UWV deze uitkering en deze overlijdensuitkering en verhaalt het UWV de uitkering en de overlijdensuitkering, alsmede de op grond van enige wet over deze uitkering en deze overlijdensuitkering verschuldigde premies die niet op deze uitkering en deze overlijdensuitkering in mindering kunnen worden gebracht en de verschuldigde inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van Pro de Zorgverzekeringswet, over deze uitkering en deze overlijdensuitkering, op de eigenrisicodrager. Op de eigenrisicodrager wordt evenwel niet verhaald hetgeen deze, als hij de uitkering en de overlijdensuitkering wel had betaald, op grond van het tweede lid op het UWV had kunnen verhalen. Dit lid is van overeenkomstige toepassing, indien een voorschot op een uitkering is betaald.
Grondwet
Artikel 94
Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze niet verenigbaar zijn met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Artikel 120
De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen.
Eerste Protocol bij het EVRM
Artikel 1
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.