Uitspraak
23/908 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
9 februari 2023, 22/3333 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere (college)
Datum uitspraak: 22 augustus 2024
SAMENVATTING
De Raad is van oordeel dat het college ten onrechte de door appellante in bezwaar gemaakte kosten niet heeft vergoed. Door met het bestreden besluit de maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning in uren te indiceren heeft het college de rechtspositie van appellante gewijzigd en is sprake van een herroeping van het primaire besluit wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. K. Wevers hoger beroep ingesteld. Het college heeft verweerschriften ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 11 juli 2024. Voor appellante is verschenen mr. Wevers. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.E. Tak en mr. S. Piets.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante, geboren in 1938, ondervindt beperkingen door slechtziendheid, artrose, evenwichtsstoornissen en incontinentie.
1.2.
Het college heeft aan appellante op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 tot en met 31 augustus 2021 een maatwerkvoorziening verstrekt voor huishoudelijke ondersteuning met een omvang van 195 minuten per week. Appellante heeft zich op 28 juni 2021 bij het college gemeld voor verlenging van de maatwerkvoorziening. Op 7 juli 2021 heeft een keukentafelgesprek plaatsgevonden, waarin de ondersteuningsbehoefte van appellante is onderzocht en naar aanleiding daarvan is een ondersteuningsplan opgesteld. Aan de hand van het persoonlijke ondersteuningsplan heeft appellante samen met de zorgaanbieder het huishoudplan ingevuld en op 16 augustus 2021 ondertekend. In dit plan is aangegeven welke werkzaamheden nodig zijn ten aanzien van de resultaatgebieden schoon en leefbaar huis en wasverzorging.
1.3.
Met een besluit van 19 augustus 2021 heeft het college aan appellante voor de periode van 1 september 2021 tot en met 31 augustus 2026 een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning verstrekt in de vorm van een ondersteuningsarrangement (Lichamelijke achteruitgang pakket A) in zorg in natura. Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt, onder meer omdat in het besluit niet staat op hoeveel uur huishoudelijke ondersteuning zij aanspraak heeft.
1.4.
Met een besluit van 21 juni 2022 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft het besluit van 19 augustus 2021 in stand gelaten, onder aanvulling van de in het bestreden besluit gegeven motivering. Het college heeft de omvang van de verstrekte ondersteuning vastgesteld op 182 uur per jaar (gemiddeld 3,5 uur per week). Hierbij is uitgegaan van het in de gemeentelijke beleidsregels opgenomen normenkader. De daarin neergelegde tijdnormeringen zijn gebaseerd op het Normenkader Huishoudelijke Ondersteuning 2019 van Bureau HHM (HHM Normenkader 2019). Het college heeft overeenkomstig dit normenkader de basisnorm van 108 uur per jaar verstrekt. Daarbovenop is 26 uur per jaar toegekend voor extra inzet, 4 uur per jaar voor een extra kamer die niet in gebruik is als slaapkamer, 30 uur per jaar voor overname van de wasverzorging en 14 uur per jaar voor extra inzet voor de wasverzorging.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. Hiertoe heeft de rechtbank het volgende overwogen.
Het college heeft met het besluit van 19 augustus 2021 niet duidelijk gemaakt op hoeveel uur huishoudelijke ondersteuning appellante aanspraak heeft. In het bestreden besluit heeft het college de motivering aangevuld en is sprake van een maatwerkvoorziening met daarbij een vermelding van het aantal uren. Het aanvullen van de motivering in het bestreden besluit heeft er niet toe geleid dat het bestreden besluit een andere strekking en rechtsgevolg heeft dan het primaire besluit. Met de aanvullende motivering in het bestreden besluit is alleen verduidelijkt op hoeveel uur ondersteuning appellante recht heeft door het toegekende aantal uur nu wel te vermelden. Het college was daarom niet gehouden het primaire besluit te herroepen en de bezwaarkosten te vergoeden.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. De wettelijke regel die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk is, is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Vergoeding kosten van bezwaar
4.1.
Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet gehouden was om het besluit van 19 augustus 2021 te herroepen en de bezwaarkosten te vergoeden. Volgens appellante is de wijziging van een resultaatgerichte indicatie naar een urenindicatie een inhoudelijke wijziging van het besluit. Deze beroepsgrond slaagt.
4.1.1.
In artikel 7:15, tweede lid, eerste volzin, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat dat de bezwaarkosten worden vergoed als het besluit waartegen bezwaar is gemaakt, wordt herroepen. Volgens vaste rechtspraak is van herroepen alleen sprake als het besluit, waartegen het bezwaar is gericht, wordt gewijzigd wat betreft het daarbij beoogde of geweigerde rechtsgevolg. [1]
4.1.2.
Het college heeft met het besluit van 19 augustus 2021 een resultaatgerichte indicatie voor huishoudelijke ondersteuning afgegeven. Dit is in strijd met de vaste rechtspraak van de Raad. Volgens die vaste rechtspraak is een wijze van verstrekken die ertoe leidt dat een cliënt vooraf bij de verstrekking niet weet hoeveel, naar tijdseenheden bepaalde, maatschappelijke ondersteuning het college heeft verstrekt, in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het moet voor de cliënt op enige wijze traceerbaar zijn op hoeveel uur huishoudelijke ondersteuning aanspraak bestaat, hetzij door dit op te nemen in de beschikking zelf, hetzij via een verwijzing in de beschikking naar de gemeentelijke regelgeving waarin tijdseenheden zijn neergelegd. [2]
4.1.3.
Volgens het college kon worden volstaan met verwijzing naar de gemeentelijke regelgeving en kon appellante aan de hand van de hierin opgenomen normtijden, in samenhang met de in het ondersteuningsplan omschreven ondersteuningsbehoefte en de vermelde taken in het huishoudplan, zelf uitrekenen op hoeveel uur ondersteuning zij recht heeft. Maar in het besluit van 19 augustus 2021 ontbreekt een duidelijke verwijzing naar de toepasselijke normtijden in de gemeentelijke beleidsregels. Ook is niet verwezen naar het betreffende huishoudplan, waarin de door de zorgaanbieder te verrichten taken zijn vermeld.
4.1.4.
Daar komt nog bij dat het college miskent dat het in dit geval met een enkele verwijzing naar de toepasselijke normtijden en de vermelde taken in het huishoudplan niet kon volstaan. In het geval van appellante is onder meer extra inzet nodig vanwege de visuele beperkingen. Het toepasselijk normenkader maakt onderscheid tussen ‘enig extra inzet’ van 26 uur per jaar en ‘veel extra inzet’ van 52 uur per jaar, terwijl in het huishoudplan enkel staat dat er extra schoongemaakt moet worden vanwege een beperking. Pas in het bestreden besluit heeft het college de extra inzet bepaald op 26 uur per jaar.
4.1.5.
Uit 4.1.2 tot en met 4.1.4 volgt dat appellante pas met het bestreden besluit wist op hoeveel uren huishoudelijke ondersteuning zij aanspraak kon maken. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is met het bestreden besluit de rechtspositie van appellante gewijzigd. Hiermee is sprake van herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Dit betekent dat het college ten onrechte geen kosten in bezwaar heeft vergoed.
HHM Normenkader 2019
4.2.
Het college is bij het bepalen van de omvang van de huishoudelijke ondersteuning, voor zowel het resultaat schoon en leefbaar huis als het resultaat wasverzorging, uitgegaan van de in de gemeentelijke beleidsregels opgenomen normtijden. Deze zijn gebaseerd op het HHM Normenkader 2019.
4.3.
Appellante heeft aangevoerd dat de normtijden niet zijn gebaseerd op een objectieve normering en daarom niet gebruikt mogen worden. Deze beroepsgrond slaagt deels wel en deels niet.
4.3.1.
De Raad heeft eerder overwogen dat het HHM Normenkader 2019, voor zover dat ziet op het resultaat schoon en leefbaar huis, zowel ten aanzien van de in het normenkader opgenomen basismodule als ten aanzien van de verschillende invloedsfactoren voor meer of minder inzet, als uitgangspunt mag worden gebruikt bij het bepalen van de omvang van de maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning. Het onderzoek dat aan dit normenkader ten grondslag ligt voldoet aan de in de rechtspraak van de Raad geformuleerde criteria. [3]
4.3.2.
Het HHM Normenkader 2019 kan echter niet als uitgangspunt worden gebruikt bij het bepalen van de omvang van het resultaat wasverzorging, omdat anders dan bij het resultaat schoon en leefbaar huis bij het resultaat wasverzorging onduidelijk is hoe de daar opgenomen normtijden tot stand zijn gekomen. Ook dit heeft de Raad eerder overwogen. [4]
4.3.3.
Dit betekent dat het college het bestreden besluit niet heeft mogen baseren op het HHM Normenkader 2019, voor zover dat ziet op het resultaat wasverzorging.
Toepassing HHM Normenkader 2019 - resultaat schoon en leefbaar huis
4.4.
Appellante heeft aangevoerd dat het college haar te weinig huishoudelijke hulp heeft verstrekt, ook als moet worden uitgegaan van het HHM Normenkader 2019. Als gevolg van haar visuele beperkingen knoeit appellante vaker dan voorheen. Daarnaast heeft de lichte incontinentie zich verder ontwikkeld waardoor niet alleen extra wasverzorging aan de orde is, maar ook het bed vaker verschoond moet worden. Deze beroepsgrond slaagt deels.
4.4.1.
Het college heeft overeenkomstig het toepasselijk normenkader bovenop de basisnorm van 108 uur per jaar aan huishoudelijke ondersteuning 26 uur per jaar verstrekt voor ‘enig extra inzet’ vanwege de visuele beperkingen van appellante. Het college heeft aldus rekening gehouden met de omstandigheid dat de woning extra schoongemaakt moet worden doordat er meer vervuiling kan optreden vanwege slechtziendheid van appellante. Het toepasselijk kader geeft ook de mogelijkheid om 52 uur per jaar toe te kennen voor ‘veel extra inzet’ vanwege beperkingen. Appellante heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat de vanwege haar slechtziendheid extra toegekende uren niet voldoende zijn en er extra tijd nodig is voor het schoonmaken van de woning. De beroepsgrond slaagt dus niet op dit punt.
4.4.2.
Het college heeft bij de vaststelling van de omvang van de huishoudelijke ondersteuning echter geen rekening gehouden met de gestelde verergering van de incontinentie van appellante. Dit blijkt althans niet uit de onderbouwing van het bestreden besluit. Appellante is bekend met incontinentie en had in bezwaar aangevoerd dat die incontinentie is verergerd, waardoor het bed vaker verschoond moet worden. Ook in het huishoudplan staat dat het bed élke week opgemaakt en verschoond dient te worden in plaats van één keer per twee weken. Het college heeft dit punt niet betrokken bij de vaststelling van de omvang van de huishoudelijke ondersteuning. Het college zal daarom alsnog moeten bezien of de incontinentieproblematiek van appellante moet leiden tot meer extra uren aan huishoudelijke ondersteuning.
Conclusie en gevolgen
4.5.
Uit het bovenstaande volgt dat het hoger beroep slaagt. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen, het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
De Raad geeft het college de opdracht om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, waarbij het college de bezwaarkosten van appellante dient te vergoeden. Ten aanzien van het resultaat wasverzorging zal het college de omvang van de ondersteuning opnieuw moeten vaststellen.
4.6.
Om het geschil zo snel als mogelijk definitief te beslechten, ziet de Raad aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:113, tweede lid, van de Awb. De Raad bepaalt daarom dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Appellante krijgt een vergoeding voor haar proceskosten. Deze kosten worden begroot op
€ 1.750,- in beroep en op € 1.750,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal
€ 3.500,-. Zij krijgt ook het betaalde griffierecht terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 21 juni 2022;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak, en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.500,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 186,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door K.H. Sanders als voorzitter en H.J. de Mooij en K.M.P. Jacobs als leden, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2024.
(getekend) K.H. Sanders
(getekend) L.C. van Bentum
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regel
Artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht
2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.