Uitspraak
21/4225 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 oktober 2021, 20/2241 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde (college)
Datum uitspraak: 31 juli 2024
SAMENVATTING
Appellante ontving ten tijde hier van belang een kleine Wajong-uitkering van ongeveer € 15,- per maand en in aanvulling daarop bijstand. In geschil is of het college een door appellante ontvangen erfenis terecht als vermogen heeft aangemerkt en in verband daarmee haar bijstand heeft ingetrokken en teruggevorderd. Appellante stelt onder meer dat zij ongelijk behandeld wordt omdat Wajongers met een volledige uitkering hun vermogen mogen houden en zij ook volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is. De Raad geeft appellante geen gelijk en laat de terugvordering in stand.
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 1 november 2019 heeft het college de bijstand van appellante met ingang van [datum] 2018 ingetrokken. Met een besluit van 20 november 2019 heeft het college de bijstand van appellante over de periode van [datum] 2018 tot en met 30 september 2018 tot een bedrag van € 6.095,69 van haar teruggevorderd. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt. Het college is met een besluit van 22 juni 2020 (bestreden besluit) bij de intrekking en terugvordering gebleven.
Appellante heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
Namens appellante heeft mr. W.A. Verbeek, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 28 maart 2023. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Verbeek. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N.A.M.G. van Rhijn.
De Raad heeft in november 2023 het onderzoek heropend, omdat het niet volledig is geweest. De Raad heeft partijen bericht dat hij voornemens is om informatie in te winnen bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) en partijen in de gelegenheid gesteld om daarop te reageren. De Raad heeft vervolgens bij brief van 21 december 2023 het Uwv – als niet direct betrokken bestuursorgaan – om inlichtingen en stukken verzocht als bedoeld in artikel 8:45, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het betreft – samengevat – informatie over het verloop en de mate van arbeidsongeschiktheid van appellante en besluiten over de mate van arbeidsongeschiktheid en over de hoogte van de uitkering. Het Uwv heeft daarop bij brief van 7 februari 2024 gereageerd. Deze brief is aan het procesdossier toegevoegd en ter kennis gebracht van partijen.
De Raad heeft partijen met een brief van 19 april 2024 laten weten dat de Raad een nader onderzoek ter zitting niet nodig vindt en daarbij verzocht om toestemming om de zaak zonder nadere zitting af te doen. De Raad heeft partijen daarbij gewezen op hun recht om ter zitting te worden gehoord. Appellante heeft te kennen gegeven geen behoefte te hebben op de door het Uwv gegeven inlichtingen te reageren en zij heeft toestemming gegeven om een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten. Het college heeft niet binnen de hem gegeven termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht om ter zitting te worden gehoord. Daarom heeft de Raad met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Awb bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft. Daarna heeft de Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb opnieuw gesloten.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante heeft in 1992 als gevolg van een auto-ongeluk hersenletsel opgelopen. Met ingang van 29 augustus 1993 is zij in aanmerking gebracht voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van de Algemene arbeidsongeschiktheidswet (AAW). De mate van haar arbeidsongeschiktheid is toen vastgesteld op 80-100%. Omdat zij in het refertejaar voor het ongeluk een (heel) laag ingekomen had en zij op het moment dat zij arbeidsongeschikt werd 27 jaar oud was, viel zij in de (rest)categorie uitkeringsgerechtigden. Dat betekende dat de hoogte van haar AAW-uitkering werd vastgesteld op basis van een zogenaamde individuele grondslag, die werd bepaald aan de hand van het gemiddeld inkomen voorafgaand aan het intreden van de arbeidsongeschiktheid. Omdat appellante in de periode voorafgaand aan het intreden van haar arbeidsongeschiktheid een laag inkomen genoot, betekende dat voor haar dat zij recht had op een AAW-uitkering van ongeveer € 15,- per maand. Na afschaffing van de AAW met ingang van 1 januari 1998 is de (rest)categorie uitkeringsgerechtigden waartoe appellante behoorde in aanmerking gebracht voor een uitkering op grond van de toenmalige Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong 1998), waarbij de grondslag en de hoogte van haar uitkering is gehandhaafd. Per 1 januari 2015 is de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) in werking getreden. De hoogte van de Wajong-uitkering van appellante is ook toen niet gewijzigd. In december 2016 heeft het Uwv appellante meegedeeld dat het Uwv er niet vanuit gaat dat zij beschikt over arbeidsvermogen en dat er dus geen mogelijkheden zijn tot arbeidsparticipatie. Hieraan is geen (medisch) onderzoek voorafgegaan. In verband met een wijziging van de Wajong per 1 januari 2018, heeft het Uwv op basis van dossieronderzoek vastgesteld dat appellante duurzaam geen arbeidsvermogen heeft. Dit heeft toen geen gevolgen gehad voor de hoogte van haar Wajong-uitkering. Met ingang van 1 januari 2021 is de Wajong opnieuw gewijzigd. Als gevolg van die wijziging ontvangen ook degenen die – zoals appellante – vanuit de AAW in de Wajong terecht zijn gekomen en een uitkering hadden op basis van de individuele grondslag, per die datum een Wajong-uitkering naar de algemene grondslag, die 75% van het minimumloon bedraagt.
1.2.
Ten tijde hier van belang gold het volgende. In aanvulling op haar zeer geringe Wajonguitkering van ongeveer € 15,- per maand ontving appellante van het college sinds 2007 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande. Op 22 december 2004 is de vader van appellante overleden. Op grond van een testamentaire bepaling had haar moeder het vruchtgebruik van de volledige nalatenschap van haar vader. Op 1 februari 2018 heeft appellante aan het college gemeld dat haar moeder op [datum] 2018 is overleden. Het college heeft appellante vervolgens verzocht om informatie over de afwikkeling van de nalatenschap van haar ouders. Appellante heeft de gevraagde informatie verstrekt. Appellante heeft op 1 oktober 2018 een eerste voorschot van € 50.000,- op de afwikkeling van de nalatenschap ontvangen. Naar aanleiding daarvan heeft het college in overleg met appellante de uitbetaling van de bijstand met ingang van 1 oktober 2018 gestaakt.
1.3.
Appellante heeft het college vervolgens bericht dat door de ontvangst van bedragen uit de nalatenschap haar vermogen hoger is geworden dan de grens van het vrij te laten vermogen als bedoeld in artikel 34, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW (vermogensgrens). Appellante heeft het college verzocht om in haar geval de toepassing van de vermogensgrens achterwege te laten. Ter onderbouwing heeft appellante er op gewezen dat zij blijvend en volledig arbeidsongeschikt is en zij een gedeeltelijke (geringe) Wajong-uitkering ontvangt. De Wajong kent geen vermogenstoets. Op grond van het gelijkheidsbeginsel zou in haar geval de vermogenstoets van de PW ook achterwege moeten blijven.
1.4.
In een rapport van 1 november 2019 heeft een medewerker van de gemeente Westerwolde vermeld dat appellante (na aftrek van advocaatkosten) een bedrag van in totaal € 79.257,- aan voorschotten op de erfenis van haar ouders heeft ontvangen. Daarvan moet een bedrag van € 58.807,- worden toegerekend aan de nalatenschap van haar vader. In dit rapport is verder opgenomen dat zij bij aanvang van de bijstandsuitkering in 2007 al een aanspraak had op vermogen uit de nalatenschap van haar vader omdat hij in 2004 is overleden. De medewerker heeft onderzocht of achterhaald kon worden welke bedragen het college aan appellante over de periode vanaf 2007 tot het overlijden van haar moeder in 2018 aan bijstand heeft betaald. Dat is niet gelukt omdat die gegevens niet volledig beschikbaar zijn. Om die reden heeft het college afgezien van terugvordering over de periode vanaf 2007 tot 13 januari 2018.
1.5.
Met het besluit van 1 november 2019 heeft het college de bijstand van appellante met ingang van 13 januari 2018 ingetrokken op de grond dat zij sinds die datum kan beschikken over vermogen uit de nalatenschap van haar moeder. Het bedrag daarvan overschrijdt de vermogensgrens ruim, zodat zij geen recht meer heeft op bijstand. Het college heeft dit besluit gebaseerd op artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de PW. In dit besluit is verder opgenomen dat geen terugvordering zal plaatsvinden in verband met de middelen die appellante uit de nalatenschap van haar vader heeft ontvangen.
1.6.
Met het besluit van 20 november 2019 heeft het college de over de periode van 13 januari 2018 tot en met 30 september 2018 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 6.095,69 van appellante teruggevorderd. Het college heeft dit besluit gebaseerd op artikel 58, tweede lid, aanhef en onder f, sub 1, van de PW. In bezwaar heeft appellante haar betoog herhaald dat het uit de nalatenschap van haar ouders ontvangen vermogen bij het bepalen van het recht op bijstand geheel buiten beschouwing moet blijven.
1.7.
Met het bestreden besluit van 22 juni 2020 heeft het college de bezwaren tegen de besluiten van 1 november 2019 en 20 november 2019 ongegrond verklaard. Aan dit besluit heeft het college – samengevat – ten grondslag gelegd dat de bijstand een uitkering is die uit algemene middelen wordt betaald, dat de in de PW opgenomen bepalingen over vermogen voor een ieder gelden en in die bepalingen geen onderscheid wordt gemaakt tussen arbeidsgeschikt of arbeidsongeschikt. De omstandigheid dat appellante volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is en een gedeeltelijke Wajong-uitkering ontving, brengt niet met zich mee dat voor haar geen vermogenstoets geldt en de door haar ontvangen erfenis voor de bijstand daardoor buiten beschouwing gelaten moet worden.
Uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de besluiten waarbij het college de bijstand van appellante heeft ingetrokken en teruggevorderd in verband met de door haar ontvangen erfenis in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad beoordeelt verder ambtshalve of het bestreden besluit op een deugdelijke juridische grondslag berust. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven. Het bestreden besluit kan niet in stand blijven voor zover het betreft de intrekking van de bijstand van appellante over de periode van 13 januari 2018 tot en met 30 september 2018. De terugvordering blijft wel in stand. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.2.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.3.
De in deze zaak te beoordelen periode loopt van 13 januari 2018 tot en met 1 november 2019.
De juridische grondslag van het bestreden besluit
4.4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat geen sprake is van schending van de inlichtingenverplichting. Appellante heeft het overlijden van beide ouders, het bestaan van de erfenis en het ontvangen van verschillende voorschotten op de erfenis tijdig gemeld aan het college. Vast staat dat appellante het eerste voorschot van € 50.000,- op 1 oktober 2018 heeft ontvangen. Dit betekent dat zij in de periode van 13 januari 2018 tot en met 30 september 2018 niet beschikte of kon beschikken over vermogen uit de nalatenschappen van haar ouders. Zoals het college ter zitting ook heeft erkend, heeft het college ten onrechte aan de intrekking van bijstand over de periode van 13 januari 2018 tot en met 30 september 2018 ten grondslag gelegd dat appellante vanaf 13 januari 2018 over vermogen uit de nalatenschap van haar moeder kon beschikken. Er is geen wettelijke grondslag om over de periode van 13 januari 2018 tot en met 30 september 2018 de bijstand van appellante in te trekken. Dat de ontvangst van middelen uit die nalatenschappen wel achteraf aan die periode kan worden toegerekend, is wat anders en komt aan de orde in het kader van de terugvordering van bijstand.
4.4.2.
Het feit dat het intrekkingsbesluit over deze periode geen stand houdt, heeft op zichzelf geen gevolgen voor de terugvordering. Het college heeft de terugvordering immers gebaseerd op artikel 58, tweede lid, aanhef en onder f, sub 1, van de PW. Deze bepaling verschaft het college een zelfstandige, discretionaire terugvorderingsbevoegdheid, waarvoor geen voorafgaande intrekking nodig is. De vraag of het college van deze terugvorderingsbevoegdheid gebruik kon maken, wordt hierna besproken.
4.4.3.
De rechtbank heeft wat in 4.4.1 is overwogen niet onderkend. Het hoger beroep slaagt daarom. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. De Raad zal aan de hand van wat appellante heeft aangevoerd beoordelen of de intrekking vanaf 1 oktober 2018 en de terugvordering in rechte stand kunnen houden.
4.4.4.
Het college heeft ter zitting voor wat de periode vanaf 1 oktober 2018 betreft, betoogd dat de bijstand over deze periode wel op grond van artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de PW kan worden ingetrokken, omdat appellante met ingang van die datum feitelijk kon beschikken over vermogen boven de voor haar geldende vermogensgrens. Zij had daarom volgens het college geen recht meer op bijstand. Hiervan zal de Raad uitgaan bij de beoordeling van de intrekking van de bijstand.
Beroep op het gelijkheidsbeginsel
4.5.1.
Appellante heeft aangevoerd dat de in de PW opgenomen bepalingen over het in aanmerking nemen van vermogen in haar geval buiten beschouwing moeten worden gelaten, omdat zij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is en omdat zij tot de doelgroep van de Wajong behoort. De Wajong kent geen vermogenstoets. Doordat voor de bijstand haar vermogen wel in aanmerking wordt genomen, wordt een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt tussen volledig en duurzaam arbeidsongeschikte uitkeringsgerechtigden in de Wajong en in de bijstand. Dit is in strijd met het in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en het in artikel 14 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM) neergelegde discriminatieverbod. Dat sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid blijkt ook uit de omstandigheid dat zij als gevolg van de wijziging van de Wajong per 1 januari 2021 wel een volledige Wajong-uitkering ontvangt.
4.5.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Bij de verlening van (aanvullende) bijstand wordt, behoudens een beperkt aantal uitzonderingen, ingevolge de PW rekening gehouden met alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Deze uitgebreide middelentoets vloeit voort uit de vangnetfunctie van de PW. De eigen verantwoordelijkheid van een ieder om te voorzien in zijn of haar levensonderhoud staat voorop. De bijstandsuitkering heeft de functie om in aanvulling op de middelen van de betrokkene er voor te zorgen dat de gerechtigde een inkomen heeft op het niveau van het sociaal minimum (complementariteitsbeginsel). De PW is opgezet vanuit het solidariteitsbeginsel. De kosten van bijstand worden voldaan uit de algemene middelen. Weliswaar is de Wajong, net als de PW, ook een sociale voorziening die niet op premiebetaling is gebaseerd, maar wel met een andere doelstelling. De Wajong is van oorsprong uitsluitend bedoeld voor jongeren, in beginsel tussen de 18 en 23 jaar, die reeds voordat zij (doorgaans) de arbeidsmarkt betreden arbeidsongeschikt zijn. Om deze reden gaat het niet om een verzekering tegen verlies van inkomen en is het voorafgaand aan de arbeidsongeschiktheid ontvangen inkomen niet van belang voor de hoogte van de uitkering. Voor deze jongeren die door hun beperkingen in het geheel niet (hebben) kunnen werken, biedt de Wajong inkomensbescherming. Deze jongeren hebben vaak niet tot nauwelijks perspectief om met arbeid (zelfstandig) een inkomen te verwerven waarin zij in hun levensonderhoud kunnen voorzien. De Wajong is een voorziening die aan die groep jongeren een individueel recht op inkomensondersteuning toekent. [1] De Wajong heeft dus, anders dan de PW, geen vangnetfunctie voor (alle) mensen die het niet redden om op eigen kracht in het levensonderhoud te voorzien. De situatie van appellante is een andere dan de situatie van personen voor wie de Wajong bedoeld was. Appellante heeft eerst een uitkering ontvangen op grond van een destijds verplichte verzekering tegen inkomensverlies, de AAW, waarbij de hoogte van de uitkering mede is bepaald door het voordien – in haar geval toevallig zeer lage – ontvangen inkomen. Door opvolgende, in 1.1 beschreven, wetswijzigingen is de naam van haar uitkering wel veranderd in Wajong, maar in de te beoordelen periode is de hoogte van haar uitkering en de reden waarom zij die ontvangt niet gewijzigd. Daarom kan zij niet worden gelijkgesteld aan degenen die een Wajong-uitkering ontvangen op grond van de omstandigheid dat zij al arbeidsongeschikt waren voordat zij een inkomen konden verdienen. In dit licht bezien lijkt de situatie van appellante in de te beoordelen periode veel meer op die van mensen die een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen ontvangen, waarbij die uitkering – mede gebaseerd op het voordien ontvangen inkomen – beneden het sociaal minimum blijft. Zij hebben voor het overige ook aanspraak op (aanvullende) bijstand, waarbij ook voor hen de vermogensgrens geldt. De situatie van appellante was om deze redenen in de te beoordelen periode niet gelijk aan de situatie van een persoon die net als appellante duurzaam geen arbeidsmogelijkheden heeft, maar wel recht heeft op een volledige Wajong-uitkering. Nu niet kan worden gesproken van gelijke gevallen, is ook geen sprake van een ongerechtvaardigd onderscheid.
4.5.3.
De omstandigheid dat aan appellante met ingang van 1 januari 2021 een volledige Wajong-uitkering is toegekend, maakt dit niet anders. Dit is het gevolg van de Wet vereenvoudiging Wajong die op deze datum in werking is getreden, waarbij delen van de Wajong zijn vervangen door een geharmoniseerde regeling. Het doel van deze wet is dat arbeidsparticipatie wordt gestimuleerd en (meer) werken lonend is. [2] In deze wet is onder meer geregeld dat de uitkering van degenen die vanuit de AAW in de Wajong terecht zijn gekomen en een uitkering hadden op basis van de individuele grondslag, met ingang van 1 januari 2021 wordt berekend naar de (algemene) grondslag die geldt voor de overige Wajongers. Om die reden ontvangt appellante sinds 1 januari 2021 een veel hogere Wajong-uitkering, die wordt vastgesteld aan de hand van 75% van het minimumloon en niet meer op basis van de individuele grondslag. Dat dit in individuele gevallen – zoals bij appellante – leidt tot een hogere uitkering, hangt samen met de vereenvoudiging en harmonisering van verschillende uitkeringsregimes binnen de Wajong. Anders dan appellante heeft betoogd, kan uit het voorgaande niet worden afgeleid dat sprake is geweest van een wijziging van de Wajong opdat een ongerechtvaardigd onderscheid ongedaan gemaakt zou worden tussen personen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn en een gedeeltelijke dan wel een volledige Wajong-uitkering ontvangen. De wetswijziging heeft als doel (gehad) het stimuleren van arbeidsparticipatie van de betrokkenen die daartoe mogelijkheden hebben. Dat dit betekent dat mensen, zoals appellante, vanaf 1 januari 2021 geen beroep meer hoeven te doen op bijstand en dat daardoor de vermogensgrens uit de PW niet langer voor hen geldt, is niet een gevolg waaraan de wetgever terugwerkende kracht heeft verleend. De besluitvorming over de te beoordelen periode is in het licht van deze latere wetgeving dan ook evenmin in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Ontneming van eigendom
4.6.1.
Appellante heeft verder aangevoerd dat het aanmerken van haar erfenis als vermogen in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het EVRM.
4.6.2.
Volgens vaste rechtspraak is bij de beëindiging of intrekking van een bijstandsuitkering het eigendomsrecht als gewaarborgd in artikel 1 van het EP van het EVRM in het geding, zodat die beëindiging of intrekking aan die bepaling kan worden getoetst. [3] Dat brengt mee dat de beëindiging of intrekking moet steunen op de wet, ‘be in the public interest and pursue a legitimate aim by means reasonably proportionate to the aim sought to be realized’. [4] Dit laatste vereiste brengt mee dat de beëindiging geen ‘individual and excessive burden’ (een buitensporig zware last) voor de betrokkene mag opleveren. Om de vraag te beantwoorden of de intrekking en terugvordering van de bijstand van appellante tot een buitensporig zware last leidt, is een individuele beoordeling noodzakelijk. Appellante heeft in hoger beroep volstaan met de enkele stelling dat zij door de inmenging in het eigendomsrecht onevenredig zwaar wordt belast. Zij heeft deze stelling niet met nadere feiten en omstandigheden onderbouwd. Appellante heeft bijvoorbeeld geen concrete gegevens overgelegd over het inkomsten- en uitgavenpatroon van haarzelf in de te beoordelen periode. Daarom is niet duidelijk geworden dat de intrekking en terugvordering leiden tot een voor haar onevenredig zware last. Reeds om deze reden slaagt deze beroepsgrond niet.
Voorzien in een rechtstekort
4.7.1.
Voorts heeft appellante betoogd dat de Raad zelf in het in haar geval ontstane rechtstekort moet voorzien, net als de Hoge Raad dat heeft gedaan in het zogenoemde ‘Box-3’ arrest. [5]
4.7.2.
Deze beroepsgrond slaagt evenmin. Uit 4.5 en 4.6 volgt dat er in dit geval geen sprake is van een rechtstekort. Als geen rechtstekort bestaat, heeft de rechter reeds daarom geen taak om daarin te voorzien.
Beroep op het evenredigheidsbeginsel
4.8.1.
Appellante heeft verder nog aangevoerd dat het college in haar geval bij de uitoefening van zijn bevoegdheid tot intrekking en terugvordering een belangenafweging heeft gemaakt waarvan de uitkomst voor haar onevenredig is, omdat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat zij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, zij tot de doelgroep van de Wajong behoort en daarbij haar vermogen geen rol speelt. Appellante heeft in dit verband gewezen op de conclusie van de advocaten-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven en mr. P.J. Wattel. [6]
4.8.2.
Het evenredigheidsbeginsel houdt in dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft naar aanleiding van de door appellante genoemde conclusie in de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, een kader geformuleerd voor de toetsing van op een discretionaire bevoegdheid berustende besluiten aan het evenredigheidsbeginsel. De Raad heeft zich hierbij aangesloten en dit is vaste rechtspraak. [7] De wijze van toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is ook niet zozeer het in het algemeen tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodige nadelige gevolgen.
4.8.3.
De Raad ziet aanleiding om bij de bespreking van deze beroepsgrond onderscheid te maken tussen de twee eerder genoemde periodes en de onderling verschillende uitgeoefende bevoegdheden.
De intrekking met ingang van 1 oktober 2018
4.8.4.
Anders dan appellante heeft betoogd, is voor een belangenafweging of voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel bij de vermogensvaststelling geen plaats. Uit 4.4 volgt dat de bijstand met ingang van 1 oktober 2018 en met toepassing van artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de PW is ingetrokken, omdat zij per die datum kon beschikken over vermogen boven de grens van het vrij te laten vermogen als bedoeld in artikel 34, eerste lid, onder a, van de PW. De wetgever heeft in artikel 34, gelezen in samenhang met artikel 11, eerste lid, en 31, eerste lid, van de PW de hoofdregel opgenomen dat een vermogen boven een bepaalde grens (de vermogensgrens) aan bijstandsverlening in de weg staat. Er zijn uitzonderingen op deze hoofdregel in die zin dat bepaalde vermogensbestanddelen niet worden meegeteld, maar tussen partijen is niet in geschil dat het vermogen van appellante niet onder één van deze in de wet genoemde uitzonderingen valt. De vermogensgrens is een harde, bij de wet in formele zin bepaalde grens zonder discretionaire bevoegdheid voor de bijstandverlenende instantie om daarvan af te wijken. Dit heeft de Raad eerder overwogen. [8] Dat in de Wajong geen vermogensgrens is opgenomen, maakt dit niet anders. De Raad verwijst in dat verband naar rechtsoverweging 4.5.2.
4.8.5.
Het besluit tot intrekking betreft in dit geval wel een discretionaire bevoegdheid. In de situatie dat geen recht op bijstand meer bestaat is het intrekkingsbesluit een noodzakelijk en geschikt middel uit het oogpunt van een juiste toepassing van de PW, namelijk om te voorkomen dat een uitkering wordt verstrekt aan degenen die niet verkeren in bijstandsbehoevende omstandigheden en onnodig een beslag gelegd wordt op de algemene middelen. Omdat het college relatief veel beslissingsruimte is gelaten bij deze discretionaire reparatoire besluitvorming wordt de door het college verrichte belangenafweging minder intensief getoetst. [9] Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college, na de (gebonden) vaststelling dat het vermogen van appellante groter was dan het vrij te laten vermogen, redelijkerwijs de bijstand niet met ingang van 1 oktober 2018 mocht intrekken. De uitbetaling van de bijstand was immers op dat moment in overleg gestaakt en appellante was met ingang van die datum – ook na aftrek van de terugvordering – gaan beschikken over ruim voldoende middelen om in haar levensonderhoud te voorzien. Het nadelige gevolg voor appellante is dus dat zij niet alsnog bijstand over die periode ontvangt, terwijl zij over voldoende vermogen beschikte om in haar levensonderhoud te voorzien en – zoals volgt uit 4.5 tot en met 4.7 – het college dat vermogen niet buiten beschouwing hoefde te laten. Met deze uitkomst heeft het college beslist niet blijk gegeven van een onevenwichtige belangenafweging.
De terugvordering over de periode van 13 januari 2018 tot en met 30 september 2018
4.8.6.
De terugvordering wegens naderhand verkregen middelen (artikel 58, tweede lid, aanhef en onder f, van de PW) is – zie 4.4.2 – een discretionaire bevoegdheid. Bij de terugvordering over de periode van 13 januari 2018 tot en met 30 september 2018 in verband met naderhand verkregen middelen is dus ruimte voor een belangenafweging. Zoals de Raad eerder heeft overwogen ten aanzien van de discretionaire terugvordering op grond van artikel 58, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW, geldt ook dat de terugvordering wegens naderhand verkregen middelen een noodzakelijk en geschikt middel is om middelen terug te ontvangen die achteraf gezien niet nodig waren om in de kosten van levensonderhoud van de betrokkene te voorzien. Ook hier is de toetsing van de door het college verrichte belangenafweging minder intensief. [10] De Raad is van oordeel dat het college in redelijkheid kon overgaan tot de terugvordering. Dit is reeds het geval, omdat het college heeft afgezien van verdere terugvordering van bijstand over de periode gelegen vóór 13 januari 2018. Immers, appellante had bij aanvang van de bijstand in 2007, verstrekt door de rechtsvoorganger van het college, al aanspraak op haar deel uit de nalatenschap van haar vader. Na deze aanzienlijke beperking van de mogelijke terugvordering is de enkele terugvordering over de periode van 13 januari 2018 tot en met 30 september 2018, waarbij voor appellante nog een flink deel van de erfenis resteert, daarom niet onredelijk bezwarend voor appellante tegenover het belang van het college om het beslag op de algemene middelen te beperken door zoveel mogelijk te bereiken dat betrokkenen – ook achteraf gezien – zelf in hun kosten van levensonderhoud voorzien. Zie het in 4.5.2 genoemde aanvullende karakter van het recht op bijstand. Daarbij komt dat het appellante bij aanvang van deze periode duidelijk was dat haar bijstandsuitkering kon worden ingetrokken en dat een terugvordering zou kunnen ontstaan vanwege het ontvangen van bedragen uit de nalatenschappen van haar ouders. Met deze uitkomst heeft het college ook hier beslist niet blijk gegeven van een onevenwichtige belangenafweging.
Conclusie en gevolgen
4.9.
Uit 4.4 vloeit voort dat de rechtbank ten onrechte het bestreden besluit in stand heeft gelaten. Uit 4.5 tot en met 4.8 volgt dat het college bevoegd was om over te gaan tot terugvordering van de bijstand over de periode van 13 januari 2018 tot en met 30 september 2018 en om de bijstand met ingang van 1 oktober 2018 in te trekken. Daarom zal de Raad het bestreden besluit vernietigen voor zover daarbij de bijstand over de periode van 13 januari 2018 tot en met 30 september 2018 is ingetrokken. Het besluit van 1 november 2019 zal in zoverre worden herroepen.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante voor verleende rechtsbijstand in het beroep en hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak. Deze kosten worden begroot op 2 punten in hoger beroep voor de indiening van het hoger beroepschrift en de zitting, in totaal tot een bedrag van € 1.750,- (€ 875,- per punt), en op 2 punten in beroep voor de indiening van het beroepschrift en de zitting tot een bedrag van € 1.750,-. De kosten in bezwaar worden begroot op 2 punten (1 punt voor de indiening van het bezwaar en 1 punt voor de hoorzitting), in totaal tot een bedrag van € 1.248,- (€ 624,- per punt). De kosten worden begroot op in totaal € 4.748,-. Het college moet ook het door appellante betaalde griffierecht vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 22 juni 2020 voor zover het college daarbij de bijstand over de periode van 13 januari 2018 tot en met 30 september 2018 heeft ingetrokken;
- herroept het besluit van 1 november 2019 in zoverre en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 22 juni 2020;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante in bezwaar, beroep en hoger beroep tot een bedrag van € 4.748,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 182,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en M. ter Brugge en C.E.M. Marsé als leden, in tegenwoordigheid van Y. Fatni als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2024.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) Y. Fatni
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet
Artikel 11
Op grond van artikel 11, eerste lid, van de PW heeft iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht op bijstand van overheidswege.
Artikel 31
Artikel 31, eerste lid, van de PW bepaalt dat tot de middelen alle vermogens- en inkomensbestanddelen worden gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. In het tweede lid van dit artikel is opgenomen wat niet tot de middelen wordt gerekend.
Artikel 34
In artikel 34, eerste lid, van de PW is bepaald dat onder vermogen wordt verstaan de waarde van bezittingen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken, verminderd met de aanwezige schulden. De waarde van de bezittingen wordt vastgesteld op de waarde in het economisch verkeer bij vrije oplevering. En verder is bepaald dat onder dat vermogen wordt verstaan de middelen die worden ontvangen in de periode waarover algemene bijstand is toegekend, voorzover deze geen inkomen betreffen als bedoeld in de artikelen 32 en 33.
Op grond van de overige leden van dit artikel wordt – voor zover van belang en samengevat – het bij aanvang aanwezige en tijdens bijstand verkregen vermogen niet in aanmerking genomen indien het blijft onder de van toepassing zijnde vermogensgrens. Die vermogensgrens was op 1 oktober 2018 voor een alleenstaande een bedrag van € 6.020,-.
Artikel 54
Op grond van artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de PW kan het college bijstand herzien of intrekken, indien de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend, anders dan door schending van de inlichtingenverplichting.
Artikel 58
In artikel 58, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW is bepaald dat het college de kosten van bijstand kan terugvorderen indien de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
Ingevolge artikel 58, tweede lid, aanhef en onder f, sub 1˚, van de PW, kan het college kosten van bijstand terugvorderen voor zover de bijstand anders dan door schending van de inlichtingenverplichting onverschuldigd is betaald, waaronder begrepen dat de belanghebbende naderhand met betrekking tot de periode waarover bijstand is verleend over in aanmerking te nemen middelen als bedoeld in paragraaf 3.4 van de PW beschikt of kan beschikken.
Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en politieke rechten
Artikel 26
Ingevolge artikel 26 van het IVBPR is het verboden onderscheid te maken tussen vergelijkbare gevallen, als met dit onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet geschikt zijn om dat doel te bereiken of niet in een redelijke proportionaliteitsvereiste staan tot het nagestreefde doel.
Europees Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 14
Op grond van artikel 14 EVRM zijn de verdragsstaten verplicht de rechten en vrijheden, vermeld in het verdrag, te garanderen zonder discriminatie op welke grond dan ook.
Het Eerste Protocol bij het EVRM
Artikel 1
In artikel 1 van het EP bij het EVRM is opgenomen dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.