Uitspraak
22/1822 TOZO, 23/1688 BBZ
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland
van 3 mei 2022, 22/406 (aangevallen uitspraak 1), en van 4 mei 2023, 22/5512 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (college)
Datum uitspraak: 16 april 2024
SAMENVATTING
In deze zaken beoordeelt de Raad eerst de afwijzing van een aanvraag om bijstand voor levensonderhoud als beëindigend zelfstandige op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004). Aan deze afwijzing heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij zich al ten tijde van de aanvraag had verplicht de activiteiten in het bedrijf zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twaalf maanden, te beëindigen. De Raad komt tot het oordeel dat deze grondslag juist is. Ten tweede beoordeelt de Raad de intrekking en terugvordering van bijstand die aan appellant is verleend op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo). Het college heeft aan die besluiten ten grondslag gelegd dat het bedrijf van appellant niet financieel is geraakt door de coronacrisis en dat appellant niet heeft voldaan aan het urencriterium van 1.225 uur op jaarbasis. Daarom heeft appellant geen recht op algemene bijstand op grond van de Tozo. Tussen partijen is niet in geschil dat het college bevoegd was de Tozo-uitkering van appellant om die reden in te trekken. Het gaat alleen om de wijze waarop het college van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. De Raad oordeelt dat het college niet op een juiste wijze gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid tot intrekking van de Tozo-uitkering doordat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de belangen van appellant.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. D.D. Pietersz, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraken 1 en 2. Het college heeft verweerschriften ingediend.
De Raad heeft de zaken behandeld op een zitting van 23 januari 2024. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Pietersz. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Chahid.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van de hoger beroepen zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant stond sinds 5 november 2018 bij de Kamer van Koophandel (KvK) ingeschreven als eigenaar van een eenmanszaak, handelend onder de namen ‘ [handelsnaam] ’, ‘ [handelsnaam] ’, ‘ [handelsnaam] ’ en ‘ [handelsnaam] ’. In het uittreksel van de KvK is opgenomen dat deze eenmanszaak zich inzet voor het stimuleren van participatie en vrijwilligerswerk op het gebied van cultuur, gezondheid en landbouw en veeteelt en met het verzorgen van reizen en de exploitatie van een muzieklabel.
1.2.
Appellant heeft op 21 april 2020 bijstand aangevraagd met een formulier ‘Aanvraag tijdelijke regeling BBZ’ (aanvraag 1). Deze aanvraag heeft het college opgevat als een aanvraag op grond van de Tozo. Daarna heeft appellant aanvragen om bijstand ingediend op grond van respectievelijk Tozo-2, Tozo-3 en Tozo-4 (aanvragen 2 tot en met 4).
1.3.
Met een besluit van 27 mei 2020 heeft het college beslist op aanvraag 1. Hierbij heeft het college aan appellant bijstand toegekend op grond van de Tozo naar de norm voor een alleenstaande. De aanvragen 2 tot en met 4 heeft het college ook ingewilligd. Hierbij heeft het college appellant bijstand toegekend op grond van Tozo-2, Tozo-3 en Tozo-4 over de periode van 1 april 2020 tot en met 30 juni 2021 naar de norm voor een alleenstaande.
1.4.
In april 2021 heeft appellant zijn bedrijf beëindigd.
1.5.
In het kader van een door appellant op 3 mei 2021 ingediende aanvraag om bijstand op grond van de Participatiewet (PW) heeft appellant onder meer de aangifte voor de inkomstenbelasting over het jaar 2019 overgelegd. In die aangifte heeft appellant vermeld dat hij in 2019 minder dan 1.225 uur in zijn onderneming heeft gewerkt. Verder bleek uit die aangifte dat appellant in het jaar 2019 zeer geringe inkomsten heeft gehad.
1.6.
Met een besluit van 13 juli 2021, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 29 december 2021 (bestreden besluit 1), heeft het college de aan appellant toegekende Tozo-uitkering met ingang van 1 april 2020 ingetrokken en de over de periode van 1 april 2020 tot en met 30 juni 2021 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 15.963,78 van appellant teruggevorderd. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het bedrijf van appellant niet financieel is geraakt door de gevolgen van de coronacrisis en dat gebleken is dat appellant gemiddeld minder dan 23,5 uur per week (1.225 uur op jaarbasis) in zijn bedrijf werkte.
Uitspraken van de rechtbank en nadere besluitvorming
2.1.
Met aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 ongegrond verklaard en daarmee bestreden besluit 1 in stand gelaten. Voor zover hier van belang heeft de rechtbank daarbij overwogen dat het college aanvraag 1 had moeten aanmerken als een aanvraag op grond van het Bbz 2004 en dat het college alsnog op die aanvraag moet beslissen.
2.2.
Het college heeft uitvoering gegeven aan deze overweging door aanvraag 1 alsnog in behandeling te nemen als een aanvraag om algemene bijstand voor een beëindigend zelfstandige op grond van het Bbz 2004. Met een besluit van 7 juni 2022, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 3 november 2022 (bestreden besluit 2), heeft het college deze aanvraag afgewezen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant zich ten tijde van de aanvraag nog niet had verplicht de activiteiten in het bedrijf zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twaalf maanden, te beëindigen. Appellant heeft hiertoe volgens het college pas besloten nadat de maatschappelijke organisatie die appellant onderdak bood, genaamd ‘De Tussenvoorziening’, appellant eind maart 2021 meedeelde dat hij moest vertrekken als hij niet zou stoppen met zijn bedrijf en zich niet zou uitschrijven uit de registers van de KvK. Aangezien deze organisatie hem onderdak bood, zou dit betekenen dat hij dakloos zou worden als hij niet zou stoppen met zijn bedrijf. Dit was een jaar nadat de aanvraag voor een Bbz-uitkering was ingediend.
2.3.
Met aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard en daarmee bestreden besluit 2 in stand gelaten. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat uit de door appellant aangevoerde feiten en omstandigheden niet blijkt dat hij zich al ten tijde van het eerste besluit (27 mei 2020) had verplicht de activiteiten in het bedrijf zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twaalf maanden, te beëindigen.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraken van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 slaagt en dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot deze oordelen komt en welke gevolgen dit heeft, waarbij hij eerst de afwijzing van de Bbz-aanvraag zal beoordelen. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Aangevallen uitspraak 2 (afwijzing aanvraag ingevolge het Bbz 2004)
4.1.
Het gaat in deze zaak om de vraag of appellant kon worden aangemerkt als rechthebbende op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Bbz 2004.
4.2.
Appellant voert aan dat door de gevolgen van de coronacrisis zijn bedrijf niet meer levensvatbaar was en hij als zelfstandig ondernemer niet meer kon voorzien in de noodzakelijke kosten van het bestaan. Op grond van deze feiten en omstandigheden stond ten tijde van de aanvraag al vast dat appellant genoodzaakt was om zijn bedrijf (al dan niet tijdelijk) te beëindigen. Dit moet volgens appellant los worden gezien van de eventuele intentie van appellant om zijn bedrijf te beëindigen. In april 2021, dus binnen één jaar na de aanvraag, heeft appellant zijn bedrijf ook daadwerkelijk beëindigd. Dat De Tussenvoorziening appellant in maart/april 2021 heeft verplicht zich uit te schrijven uit de registers van de KvK doet daar volgens appellant niet aan af.
4.2.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Met de rechtbank oordeelt de Raad dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij zich al ten tijde van het eerste besluit van 27 mei 2020 had verplicht de activiteiten in zijn bedrijf zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twaalf maanden, te beëindigen. De gedingstukken bieden daarvoor geen aanknopingspunten. De omstandigheid dat appellant door de gevolgen van de coronacrisis genoodzaakt was zijn bedrijfsactiviteiten te staken kan niet als een dergelijke verplichting worden aangemerkt. Het is ook niet van belang dat appellant zijn bedrijf ook daadwerkelijk heeft beëindigd, omdat de noodzaak tot het beëindigen van het bedrijf pas ontstond door het ultimatum dat De Tussenvoorziening op 31 maart 2021 stelde. Dit ultimatum hield in dat als appellant de KvK-registratie niet vóór 23 april 2021 zou hebben beëindigd, hij geen gebruik meer kon maken van woonruimte van De Tussenvoorziening.
Aangevallen uitspraak 1 (intrekking en terugvordering Tozo)
Wat is in deze zaak in geschil?
4.3.
Vaststaat dat appellant met ingang van 23 april 2021 van het college bijstand op grond van de PW heeft ontvangen. Ter zitting heeft appellant laten weten dat hij daarom de rechtmatigheid van de intrekking en terugvordering van de toegekende Tozo-uitkering over de periode van 23 april 2021 tot en met 30 juni 2021 niet betwist. Bestreden besluit 2 wordt daarom getoetst voor de periode van 1 april 2020 tot en met 22 april 2021 (te beoordelen periode).
4.4.
Gelet op wat in hoger beroep is aangevoerd en ter zitting met partijen is besproken is niet langer in geschil dat het college bevoegd was de bijstand met toepassing van artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de PW in te trekken over de te beoordelen periode. Het geschil spitst zich toe op de wijze waarop het college in dit geval gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om de aan appellant toegekende Tozo-uitkering in te trekken.
Evenredigheid intrekking
4.5.
Appellant voert als enige beroepsgrond aan dat het college in zijn geval niet alle omstandigheden heeft afgewogen. Appellant wijst in dat kader in de eerste plaats naar de door het college gecreëerde onduidelijke situatie ten tijde van de aanvraag van 21 april 2020. Daardoor was het voor appellant als kwetsbaar persoon niet duidelijk welk wettelijk uitkeringsregime op hem van toepassing was. Het college heeft nagelaten appellant op dat moment op de juiste wijze voor te lichten en bij de hand te nemen. Door de Tozo-uitkering in te trekken wordt appellant geconfronteerd met een hoge schuld. Appellant verkeerde vanaf 1 april 2020 in bijstandbehoevende omstandigheden, zodat hij hoe dan ook recht had op een vorm van bijstand.
4.6.
Deze beroepsgrond slaagt. Het college heeft de intrekking van de Tozo-uitkering gebaseerd op artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de PW. Uit de tekst van deze bepaling (‘kan’) volgt dat het college niet verplicht is om de Tozo-uitkering in te trekken. Dit brengt mee dat het college bij de uitoefening van de bevoegdheid tot intrekking een bij de uitoefening van die bevoegdheid behorende belangenafweging moet maken. In de besluitvorming heeft het college geen kenbare belangenafweging gemaakt. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, zou het college met de kennis van nu tot een andere afweging komen. Het college was ter zitting echter niet in staat om een voldoende belangenafweging te maken.
4.7.
Uit 4.6 volgt dat bestreden besluit 1, voor zover dat ziet op de intrekking van de aan appellant toegekende Tozo-uitkering over de periode van 1 april 2020 tot en met 22 april 2021, niet is gebaseerd op een zorgvuldig onderzoek naar alle voor het besluit van belang zijnde gegevens en daarmee ook niet op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Conclusie en gevolgen
4.8.
Uit 4.2.1 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 niet slaagt. Deze uitspraak zal daarom worden bevestigd. Dit betekent dat de afwijzing van aanvraag 1 in stand blijft.
4.9.
Uit 4.7 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 slaagt. Deze uitspraak zal worden vernietigd. De Raad zal in plaats van de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2, 3:4, eerste lid, en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voor zover het de intrekking van de aan appellant toegekende Tozo-uitkering over de periode van 1 april 2020 tot en met 22 april 2021 betreft.
4.9.1.
Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van bestreden besluit 1 niet in stand worden gelaten en kan de Raad, gelet op de aan het bestuursorgaan toekomende bevoegdheid, evenmin zelf in de zaak voorzien. Het is in dit geval aan het college om te bepalen of en op welke wijze gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid tot het intrekken van de aan appellant toegekende Tozo-uitkering over de periode van 1 april 2020 tot en met 22 april 2021. Om die reden zal het college worden opgedragen om in zoverre opnieuw te beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 13 juli 2021.
4.9.2.
Met het oog op de nadere besluitvorming merkt de Raad het volgende op. Het college moet bij de beoordeling of en op welke wijze gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid tot intrekken van de aan appellant toegekende Tozo-uitkering de bij het besluit betrokken belangen vaststellen en tegen elkaar afwegen. Daarbij geldt artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Dit betekent dat het college zal moeten beoordelen of de nadelige gevolgen van de intrekking voor appellant niet onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die met het besluit worden gediend. Op basis daarvan moet het college een nieuwe beslissing op het bezwaar nemen voor zover het gaat om de intrekking van de aan appellant toegekende Tozo-uitkering over de periode van 1 april 2020 tot en met 22 april 2021. Daarbij zal het college moeten beoordelen of het besluit geschikt en noodzakelijk is en of het is gebaseerd op een evenwichtige belangenafweging. Zie in dit verband eerdere rechtspraak. [1]
4.9.3.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Proceskostenveroordeling
5.1.
Omdat het hoger beroep in zaak 23/1688 BBZ niet slaagt, krijg appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten. Hij krijgt in die zaak ook het betaalde griffierecht niet terug.
5.2.
Appellant krijgt een vergoeding van de proceskosten die hij in zaak 22/1822 TOZO in beroep en hoger beroep heeft moeten maken. Deze vergoeding wordt vastgesteld op € 1.750,-in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting; € 875,- per punt) en op € 1.750,- in hoger beroep (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting; € 875,- per punt) voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus op € 3.500,-. Appellant krijgt in deze zaak ook het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
In zaak 23/1688 BBZ:
- bevestigt aangevallen uitspraak 2.
In zaak 22/1822 TOZO:
- vernietigt aangevallen uitspraak 1;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 29 december 2021 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover dat ziet op de intrekking van de aan appellant toegekende Tozo-uitkering over de periode van 1 april 2020 tot en met 22 april 2021;
- draagt het college op in zoverre een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 13 juli 2021 met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit alleen bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.500,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 186,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door K.M.P. Jacobs als voorzitter en W.F. Claessens en
A.B.J. van der Ham als leden, in tegenwoordigheid van S. Ploum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 april 2024.
(getekend) K.M.P. Jacobs
(getekend) S. Ploum
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleidsregels
Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004
Algemene bijstand kan worden verleend aan:
d. de zelfstandige wiens bedrijf of zelfstandig beroep niet levensvatbaar is en die zich verplicht de activiteiten in het bedrijf of zelfstandig beroep zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen 12 maanden, te beëindigen.
Artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de Participatiewet
Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand kan het college een besluit tot toekenning van bijstand herzien of intrekken, indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
Artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht
De beslissing op het bezwaarschrift dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.