ECLI:NL:CRVB:2024:1495

Uitspraak

23/1937 WW

Datum uitspraak: 16 juli 2024

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 mei 2023, 22/775 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)

[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)

SAMENVATTING

Het gaat in deze zaak over de vraag of het Uwv terecht heeft geweigerd terug te komen van een besluit omtrent het WW-dagloon. Volgens betrokkene is dat besluit onevenwichtig, omdat er geen rekening is gehouden met de door hem niet behaalde bonussen als gevolg van het feit dat zijn voormalig werkgeefster hem in de referteperiode ten onrechte op non-actief heeft gesteld. De Raad volgt betrokkene niet. De omstandigheid dat het dagloon lager is, is voor betrokkene niet onredelijk bezwarend.

PROCESVERLOOP

Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld. Namens betrokkene heeft mr. M. Berkel, advocaat, een verweerschrift ingediend.

De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 23 april 2024. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. I.M. Veringmeier. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Berkel en [naam begeleidster], begeleidster van betrokkene.

OVERWEGINGEN

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Betrokkene is laatstelijk werkzaam geweest als Personal Advisor bij [naam werkgeefster] B.V. (werkgeefster). Werkgeefster heeft betrokkene op 7 augustus 2018 en op 19 september 2018 op staande voet ontslagen. De kantonrechter te Amsterdam heeft bij tussenbeschikking van 13 december 2018 deze ontslagen vernietigd en een vordering tot betaling van loon toegewezen. Bij beschikking van 29 maart 2019 heeft de kantonrechter geoordeeld dat niet is komen vast te staan dat betrokkene verwijtbaar dan wel ernstig verwijtbaar heeft gehandeld of nagelaten. De kantonrechter heeft de arbeidsovereenkomst tussen werkgeefster en betrokkene met ingang van 1 mei 2019 ontbonden wegens een verstoorde arbeidsverhouding. Over de afwikkeling van de arbeidsovereenkomst hebben werkgeefster en betrokkene op 28 mei 2019 een vaststellingsovereenkomst gesloten, waarin onder meer is overeengekomen dat betrokkene geen recht heeft op enig bedrag aan commissie of soortgelijke uitkering over de periode van 7 augustus 2018 tot 1 mei 2019 dan wel over het verleden of de toekomst.

1.2.

Bij besluit van 6 augustus 2019 is aan betrokkene vanaf 1 mei 2019 een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) toegekend, waarbij het dagloon is vastgesteld op € 172,13. Daarbij is uitgegaan van het sv-loon dat door de werkgeefster is opgegeven in de periode van 1 mei 2018 tot en met 31 maart 2019. Naar aanleiding van een ziekmelding op 13 januari 2020 is vanaf 13 april 2020 aan betrokkene een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) toegekend. Het ZW-dagloon is gebaseerd op het WW-dagloon en na indexering vastgesteld op € 176,17. Bij besluit van 12 januari 2021 is de ZW-uitkering beëindigd vanaf 13 februari 2021. De WW-uitkering van betrokkene is per 15 februari 2021 voortgezet. Bij beslissing op bezwaar van 19 juli 2021 is het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 12 januari 2021 gegrond verklaard en is de ZW-uitkering vanaf 13 februari 2021 ongewijzigd doorgelopen.

1.3.

Aan het besluit van 19 juli 2021 ligt onder meer een rapport van de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep van 9 juli 2021 ten grondslag. In dit rapport heeft de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep aanleiding gezien de referteperiode voor de vaststelling van het maatmanloon te wijzigen in de periode van 1 juli 2017 tot en met 30 juni 2018. De maanden na juli 2018 heeft de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep niet representatief geacht voor de vaststelling van het maatmanloon, omdat betrokkene vanaf 1 juli 2018 zijn werkzaamheden niet meer heeft uitgevoerd en daardoor de bonusregeling, die onlosmakelijk aan de functie van betrokkene was verbonden, vanaf dat moment niet meer aan de orde was. Verder heeft de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep de maanden november en december 2017 en juni 2018 niet meegeteld voor bepaling van het maatmanloon, omdat in deze maanden ziekmeldingen zijn opgegeven door de werkgeefster.

1.4.

Naar aanleiding van het besluit van 19 juli 2021 heeft betrokkene het Uwv bij brief van 29 juli 2021 verzocht om met terugwerkende kracht het dagloon voor zijn WW-uitkering en ZW-uitkering te corrigeren. Bij besluit van 13 augustus 2021 heeft het Uwv het verzoek om het WW-dagloon te herzien afgewezen. Bij beslissing op bezwaar van 20 december 2021 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 13 augustus 2021 ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het Uwv opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen en bepaald dat het Uwv de proceskosten van betrokkene en het griffierecht moet vergoeden. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat artikel 2 van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) niet de mogelijkheid biedt voor de vaststelling van het dagloon uit te gaan van een andere dan de voorgeschreven referteperiode. Het Dagloonbesluit biedt ook geen mogelijkheid in de vorm van een hardheidsclausule of uitzonderingsbepaling om in geval van een onevenredige uitwerking van de gestelde regels af te wijken. Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel brengt echter met zich dat het Uwv in dit geval wel van de voorgeschreven referteperiode had moeten afwijken. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Artikel 2 van het Dagloonbesluit is weliswaar geschikt en noodzakelijk om het daarmee beoogde doel te bereiken, maar het Uwv had dit artikel in dit geval buiten toepassing moeten laten, omdat strikte toepassing van dit artikel voor betrokkene onevenredig nadelige gevolgen heeft. Aan de dagloonregelingen ligt het beginsel ten grondslag dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet vormen van de welvaart in de periode voorafgaand aan de verzekerde gebeurtenis. Door in overeenstemming met artikel 2 van het Dagloonbesluit de referteperiode van 1 april 2018 tot en met 31 maart 2019 te hanteren heeft het Uwv een dagloon vastgesteld dat niet representatief is voor het welvaartsniveau van betrokkene voorafgaand aan de verzekerde gebeurtenis. Betrokkene heeft toegelicht dat hij dankzij de bonusregeling sinds 2014 structureel een substantieel hoger inkomen heeft genoten. Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkene door zijn werkgever in de periode van 1 augustus 2018 tot en met 30 april 2019 ten onrechte op non-actief is gesteld. Betrokkene heeft dus in deze periode buiten zijn schuld om zijn bonus niet kunnen verdienen. Hierdoor was het inkomen van betrokkene gedurende zeven maanden van de door het Uwv gehanteerde referteperiode, van 1 augustus 2018 tot en met 31 maart 2019, niet representatief voor het inkomen dat betrokkene voorafgaand aan zijn werkloosheid genoot. Dit leidt volgens de rechtbank tot een voor betrokkene zeer nadelig resultaat, dat bovendien niet in lijn is met het doel van het Dagloonbesluit. Gelet hierop is het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.

Het standpunt van het Uwv

3.1.

Het Uwv is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Het Uwv heeft tegen die uitspraak aangevoerd dat het Dagloonbesluit dwingendrechtelijke bepalingen bevat, waarbij geen ruimte is om daarvan af te wijken. Het Uwv heeft er daarbij op gewezen dat uit rechtspraak van de Raad^[1]volgt dat een beroep op onevenredig nadelige gevolgen niet slaagt als uit een wettelijk voorschrift voortvloeit dat de belangenafweging beperkt is. Dit is bij de hier van toepassing zijnde bepalingen uit het Dagloonbesluit aan de orde, zodat volgens het Uwv afwijking op grond van strijd met het evenredigheidsbeginsel door voornoemde beperking, maar ook gelet op de uitgangspunten van het Dagloonbesluit niet aan de orde is. Het is weliswaar denkbaar dat in voorkomende gevallen wordt afgeweken van dwingendrechtelijke bepalingen, maar dan moet er sprake zijn van (een combinatie van) zeer bijzondere omstandigheden met onaanvaardbare gevolgen voor de betrokkene, die het aannemen van een uitzonderingssituatie rechtvaardigen. Hiervan is volgens het Uwv in geval van betrokkene geen sprake. Het Uwv erkent dat betrokkene buiten zijn invloed om zijn bonus niet heeft kunnen verdienen in een aantal maanden van de referteperiode, maar volgens het Uwv kan niet als vaststaand gegeven worden aangenomen dat betrokkene – wanneer hij niet op non-actief was gesteld – dezelfde bonus als in de aan de referteperiode voorafgaande maanden of jaren zou hebben behaald. Volgens het Uwv vormt het dagloon wel een juiste afspiegeling van zijn welvaartsniveau, aangezien het gebaseerd is op het daadwerkelijk genoten loon in het refertejaar (historisch dagloon).

Het standpunt van betrokkene

3.2.

Betrokkene heeft verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen. Volgens betrokkene hoeft het feit dat het Dagloonbesluit dwingendrechtelijk van aard is niet in de weg te staan aan de toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Volgens betrokkene heeft de besluitgever niet de situatie voorzien waarin een aanzienlijk deel van het loon wordt bepaald aan de hand van bonussen en zich een omstandigheid voordoet die betrokkene niet kan worden aangerekend waardoor deze niet in staat is bonussen te realiseren. Volgens betrokkene is zijn situatie zo specifiek dat alleen met een beroep op het evenredigheidsbeginsel recht kan worden gedaan aan zijn situatie.

Het oordeel van de Raad

4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de hoogte van het dagloon heeft vernietigd aan de hand van wat het Uwv in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. De wettelijke regels en beleidsregels die belangrijk zijn voor de beoordeling van het hoger beroep zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.1.

Het Uwv heeft het verzoek van betrokkene om terug te komen van het besluit van 6 augustus 2019 inhoudelijk beoordeeld.^[2]Niet in geschil is dat het Uwv het dagloon van betrokkene heeft vastgesteld in overeenstemming met het Dagloonbesluit. Tussen partijen is uitsluitend in geschil of het Uwv bij de vaststelling van het dagloon op grond van het evenredigheidsbeginsel in het geval van betrokkene van de voorgeschreven referteperiode had moeten afwijken. De Raad beantwoordt die vraag ontkennend.

4.2.

Uit de uitspraak van de Grote Kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024^[3]volgt dat, wanneer het zoals hier gaat om een gebonden besluit dat is gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift, bijzondere omstandigheden kunnen maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat uiteindelijk (‘onder de streep’) moet worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Daarbij gaat het dan alleen nog om de evenwichtigheid (evenredigheid ‘stricto sensu’). Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbende(n) onredelijk bezwarend is.

4.3.

Uit de toelichting op het Dagloonbesluit4 volgt dat dat de besluitgever er bewust voor heeft gekozen de mogelijkheid tot het maken van uitzonderingen op de op grond van het Dagloonbesluit vast te stellen referteperiode te beperken tot de in het Dagloonbesluit gemaakte uitzonderingen. Hiervoor is bewust gekozen omdat het uitgangspunt van het Dagloonbesluit is dat het dagloon op een eenvoudige wijze moet kunnen worden berekend aan de hand van de gegevens uit de polisadministratie. Daarvan is geen sprake als het Uwv telkens moet bezien of er aanleiding bestaat uit te gaan van een andere referteperiode. Daarbij wordt nog opgemerkt dat artikel 7a, derde lid, van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten een mogelijkheid biedt om voor de vaststelling van de maatman uit te gaan van een andere referteperiode, die meer representatief wordt geacht en dat het Dagloonbesluit een dergelijke bepaling niet kent.

4.4.

De vraag is of er in dit geval bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die maken dat de toepassing van het algemeen verbindende voorschrift waarop het gebonden besluit berust, zozeer in strijd zou zijn met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Het standpunt van het Uwv dat daar in dit geval geen aanleiding voor bestaat wordt gevolgd. Niet kan met voldoende zekerheid worden vastgesteld dat sprake is van een lager dagloon als gevolg van de non-actiefstelling door de werkgeefster. Deze non-actiefstelling heeft namelijk pas plaatsgevonden van 7 augustus 2018 tot en met 30 april 2019, terwijl het sv-loon al vanaf 1 januari 2018 een aanzienlijke daling laat zien. Het Uwv wordt dan ook gevolgd dat niet kan worden vastgesteld dat betrokkene zonder non-actiefstelling recht zou hebben gehad op een bonus in de periode van 1 augustus 2018 tot en met 30 april 2019. Daarbij is van belang dat betrokkene pas een bonus zou ontvangen als verschillende resultaten zouden zijn gerealiseerd, zoals het behalen van een bepaald omzetvolume en het verwerven van een bepaald percentage nieuwe klanten. De bonus is vanaf januari 2018 niet meer gerealiseerd. Bovendien is de mogelijkheid van het realiseren van de bonus niet alleen afhankelijk was van het presteren van betrokkene, maar ook van externe omstandigheden, zoals de economische situatie.

4.5.

Geconcludeerd wordt dat de vaststelling op grond van de bepalingen in het Dagloonbesluit en de feiten en omstandigheden van het geval niet tot een onevenredige uitkomst leidt en dus niet onredelijk bezwarend is.

Conclusie en gevolgen

5. Het hoger beroep van het Uwv slaagt dus. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd en het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit wordt ongegrond verklaard. Dit betekent dat de weigering van het Uwv om terug te komen van het besluit van 6 augustus 2019 juist was en dat er geen aanleiding bestaat tot wijziging van het

WW-dagloon. De rechtbank heeft verder ten onrechte bepaald dat het Uwv de proceskosten van betrokkene en het door hem betaalde griffierecht moet vergoeden.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- vernietigt de aangevallen uitspraak;

- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 december 2021 ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door M.E. Fortuin als voorzitter en C. Karman en C.C.W. Lange als leden, in tegenwoordigheid van N. Heerdt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2024

(getekend) M.E. Fortuin

(getekend) N. Heerdt

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:4
(…)

2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Werkloosheidswet

Artikel 1b

1. Voor de berekening van de hoogte van de uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat wordt als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies, bedoeld in artikel 16, eerste lid, onderdeel a, is ingetreden, verdiende, doch ten hoogste het bedrag, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen, met betrekking tot een loontijdvak van een dag.

(…)
6. Bij algemene maatregel van bestuur worden, onder meer voor artikel 18, ten aanzien van de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld.

Artikel 44

De uitkering op grond van dit hoofdstuk wordt berekend naar het dagloon.

Dagloonbesluit werknemersverzekeringen

Artikel 2

1. Onder referteperiode wordt in dit hoofdstuk de periode verstaan van één jaar die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies is ingetreden.

2. In afwijking van het eerste lid, is de referteperiode voor een reguliere WW-uitkering korter dan een jaar, indien er in de referteperiode, bedoeld in het eerste lid, een eerder recht op een reguliere WW-uitkering is ontstaan. De referteperiode begint dan op de eerste werkloosheidsdag van dat eerdere recht en eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies is ingetreden als bedoeld in het eerste lid.

3. In afwijking van het tweede lid, eindigt de referteperiode op de dag voorafgaand aan het arbeidsurenverlies of de dag waarop de dienstbetrekking is geëindigd, indien de eerste werkloosheidsdag van het eerdere recht is gelegen na afloop van de referteperiode als bedoeld in het tweede lid.

4. In afwijking van het eerste lid is de referteperiode voor een reguliere WW-uitkering korter dan een jaar, indien er in de referteperiode, bedoeld in het eerste lid, geen recht op loon bestond of geen loon is genoten. In dat geval is de referteperiode de periode vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot de dag waarop het arbeidsurenverlies is ingetreden.

5. In afwijking van het eerste lid begint de referteperiode voor het dagloon van een uitkering op grond van artikel 18 van de WW op de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen, indien de dienstbetrekking waaruit de werknemer werkloos is geworden, is aangevangen na het begin van de referteperiode als bedoeld in het eerste lid. De referteperiode eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies is ingetreden.

6. In afwijking van het vijfde lid, eindigt de referteperiode op de dag voorafgaand aan het arbeidsurenverlies, indien de desbetreffende dienstbetrekking is aangevangen na afloop van de referteperiode, bedoeld in het vijfde lid.

7. Bij het vaststellen van het WW-dagloon van de werknemer, op wie in verband met opeenvolgende verliezen van arbeidsuren artikel 2 van het Besluit nadere regeling verlies van arbeidsuren van toepassing is, eindigt de referteperiode, in afwijking van het eerste en tweede lid, op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaand aan het aangiftetijdvak waarin het eerste verlies van arbeidsuren is ingetreden.

8. In afwijking van het eerste tot en met derde lid wordt onder referteperiode verstaan de periode van één jaar die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden, indien:
a. na afloop van de wachttijd, bedoeld in artikel 23, eerste lid, van de Wet WIA geen recht op een uitkering op grond van de Wet WIA ontstond, omdat de verzekerde minder dan 35% arbeidsongeschikt was; of
b. op of na de dag waarop het tijdvak van 52 weken, bedoeld in artikel 19aa, eerste lid, van de ZW, maar voordat het tijdvak van 104 weken, bedoeld in artikel 29, vijfde lid, van die wet, is verstreken, niet langer recht op een uitkering op grond van de ZW bestond, omdat de verzekerde minder dan 35% arbeidsongeschikt was.
9. In afwijking van het achtste lid eindigt de referteperiode, indien de aanspraak op uitkering berust op artikel 46 van de ZW, op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaand aan het aangiftetijdvak waarin de verzekering is geëindigd.

(…)

Artikel 5

1. Het dagloon van een uitkering op grond van de WW is de uitkomst van de volgende berekening:

(A – B + C) / D

waarbij:

A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij alle werkgevers;

B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die in de referteperiode als loon zijn uitbetaald ten laste van een opgebouwd bedrag en de bedragen die in die periode als loon zijn uitbetaald ten laste van een arbeidsvoorwaardenbedrag;

C staat voor de in de referteperiode opgebouwde bedragen ten behoeve van vakantiebijslag dan wel ten behoeve van een arbeidsvoorwaardenbedrag; en

D staat voor 261 indien de referteperiode een duur van één jaar heeft. Indien er sprake is van een afwijkende referteperiode staat D voor het aantal dagloondagen in de referteperiode.

(…)