ECLI:NL:CRVB:2024:1075

Uitspraak

23/330 CRTV

Datum uitspraak: 29 mei 2024

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van

15 december 2022, 22/2146 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellante B.V.] te [vestigingsplaats] (appellante)

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)

PROCESVERLOOP

Met een besluit van 14 januari 2022 heeft het Uwv de aanvraag van appellante om compensatie van de door appellante aan de heer [werknemer] (hierna: de werknemer) betaalde transitievergoeding van € 41.596,- (bruto) afgewezen. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar het Uwv is met een besluit van 16 maart 2022 (het bestreden besluit) bij de afwijzing gebleven.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.

Namens appellante heeft mr. S. van Gent, advocaat, hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak ingesteld. Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.

De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 23 november 2023. Voor appellante is C.L. van der Most verschenen, bijgestaan door mr. Van Gent. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Praagman.

OVERWEGINGEN

Samenvatting

Het gaat in deze zaak om de afwijzing van een aanvraag voor compensatie van een door appellante betaalde transitievergoeding met toepassing van artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling compensatie transitievergoeding (Regeling). Evenals de rechtbank oordeelt de Raad dat deze bepaling niet in strijd is met artikel 4:104 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Evenmin is sprake van strijd met het recht op bescherming van het ongestoord genot van eigendom, neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Anders dan de rechtbank oordeelt de Raad echter dat artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel gedeeltelijk buiten toepassing moet worden gelaten, voor zover deze bepaling ertoe strekt dat overschrijding van de aanvraagtermijn ook bij verschoonbare redenen voor die termijnoverschrijding tot afwijzing van de aanvraag om compensatie van aan een werknemer betaalde transitievergoeding moet leiden. De weigering om wegens termijnoverschrijding appellante compensatie van de aan de werknemer betaalde transitievergoeding te verlenen blijft niettemin in stand, omdat hier niet sprake is van een bijzonder geval.

Inleiding

1.1.

Op 19 oktober 1982 is de werknemer in dienst getreden bij appellante. Op 15 oktober 2018 is de werknemer wegens ziekte uitgevallen. Het Uwv heeft een eerder aan de werknemer toegekende WAO-uitkering bij besluit van 20 november 2020 gewijzigd vastgesteld op een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. Appellante en de werknemer hebben op
31 december 2020 een vaststellingsovereenkomst gesloten, waarin is overeengekomen dat het dienstverband per 11 oktober 2020 eindigt en dat appellante aan de werknemer een ontslagvergoeding (transitievergoeding) betaalt van € 41.596,- (bruto).

1.2.

Appellante heeft de transitievergoeding op 27 februari 2021 betaald aan de werknemer.

1.3.

Op 9 december 2021 heeft appellante het Uwv verzocht om vergoeding (compensatie) van de door haar aan de werknemer betaalde transitievergoeding. Hierop heeft het Uwv de besluiten genomen zoals hiervoor vermeld onder procesverloop.

Aangevallen uitspraak

2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft geoordeeld dat het Uwv de aanvraag van appellante om compensatie van de door haar aan de werknemer betaalde transitievergoeding terecht heeft afgewezen. De rechtbank heeft daartoe als volgt overwogen.

2.1.

De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat de aanvraag om compensatie te laat is ingediend. Appellante heeft de aanvraag op 9 december 2021 ingediend, terwijl zij dat uiterlijk op 26 augustus 2021 had moeten doen. Op grond van artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling, dat dwingend recht bevat, was het Uwv gehouden de aanvraag om compensatie af te wijzen.

2.2.

De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond van appellante dat artikel 2 van de Regeling onverbindend moet worden verklaard dan wel buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en artikel 4:104 van de Awb vraagt om een exceptieve toetsing. De rechtbank is van oordeel dat artikel 2 van de Regeling niet in strijd is met artikel 4:104, eerste lid, van de Awb, omdat er in dit geval geen sprake is van een rechtsvordering van appellante op het Uwv als bedoeld in artikel 4:104 van de Awb.

2.3.

Verder is de rechtbank van oordeel dat artikel 2 van de Regeling niet in strijd is met het recht op bescherming van het ongestoord genot van eigendom, neergelegd in artikel 1 van het EP bij het EVRM. Van het ontnemen van een eigendomsrecht was in dit geval naar het oordeel van de rechtbank geen sprake en evenmin was sprake van een gerechtvaardigde verwachting dat een aanspraak kon worden gerealiseerd.

2.4.

De rechtbank is van oordeel dat artikel 2 van de Regeling een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het bestreden besluit. Uit de toelichting op de Regeling volgt dat de aanvraag wordt afgewezen indien deze niet tijdig is ingediend.^[1]

2.5.

Naar het oordeel van de rechtbank levert het feit dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) niet heeft gemotiveerd waarom voor een termijn van zes maanden is gekozen geen reden op om artikel 2 van de Regeling buiten toepassing te laten. De rechtbank heeft erop gewezen dat uit de memorie van toelichting bij het
Voorstel van wet houdende maatregelen met betrekking tot de transitievergoeding bij ontslag wegens bedrijfseconomische omstandigheden of langdurige arbeidsongeschiktheid volgt dat de wetgever zelf al aan een termijn van zes maanden voor het indienen van een aanvraag heeft gedacht.^[2]De rechtbank is van oordeel dat het Uwv er terecht op heeft gewezen dat een aanvraagtermijn de rechtszekerheid dient en in de uitvoering een regulerende werking kan hebben. De rechtbank acht een aanvraagtermijn van zes maanden, gelet op de mogelijk verstrekkende financiële gevolgen van het te laat indienen van een aanvraag, niet onredelijk kort. De rechtbank heeft van belang geacht dat het gaat om compensatie van een na ontslag wegens langdurige arbeidsongeschiktheid aan een werknemer betaalde transitievergoeding, waarbij het opzegverbod tijdens ziekte van twee jaar in acht moet worden genomen. De rechtbank acht het ontslag en het betalen van een transitievergoeding daarom voorzienbaar voor de werkgever. De rechtbank heeft geen grond gezien om artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel of een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur buiten toepassing te laten.

2.6.

De rechtbank is van oordeel dat de termijn van zes maanden in artikel 2 van de Regeling niet een termijn van orde maar een fatale termijn betreft. Wat appellante daarover en over een mogelijk verschoonbare termijnoverschrijding naar voren heeft gebracht, kan naar het oordeel van de rechtbank buiten beschouwing blijven.

2.7.

In wat appellante met een beroep op het evenredigheidsbeginsel heeft aangevoerd, heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om te oordelen dat moet worden afgeweken van de termijn van zes maanden in artikel 2 van de Regeling. De rechtbank is van oordeel dat appellante niet heeft aangetoond dat de financiële gevolgen van het bestreden besluit onevenredig groot voor haar zijn. Daarbij heeft de rechtbank erop gewezen dat appellante zelf verantwoordelijk is voor het doen van een tijdige aanvraag. Appellante wist of had kunnen weten dat de aanvraagtermijn zes maanden was. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat appellante bij andere werknemers tijdig een aanvraag om compensatie heeft ingediend. Tijdens een jaarlijkse controle kwam appellante erachter dat zij abusievelijk voor de werknemer nog geen aanvraag had ingediend.

Het hoger beroep van appellante

3.1.

Appellante is het met de aangevallen uitspraak niet eens. Appellante stelt primair dat artikel 2 van de Regeling onverbindend moet worden verklaard wegens strijd met artikel 4:104 van de Awb en het recht op bescherming van het ongestoord genot van eigendom, neergelegd in artikel 1 EP bij het EVRM, dan wel buiten toepassing moet worden gelaten. Subsidiair stelt appellante dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.

3.2.

Het Uwv heeft verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen.

Het oordeel van de Raad

4.1.

De wettelijke regels die voor de beoordeling van deze zaak belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.2.

Niet in geschil is dat in dit geval niet is voldaan aan de voorwaarde van artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling dat de aanvraag om compensatie moet zijn ingediend binnen zes maanden nadat appellante de volledige transitievergoeding aan de werknemer heeft verstrekt.

4.3.

Volgens vaste rechtspraak^[3]kan een algemeen verbindend voorschrift, dat geen wet in formele zin is, door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Raad is uiteengezet in zijn uitspraak van 1 juli 2019.^[4]In de uitspraak van

29 november 2023^[5]heeft de Raad overwogen dat de intensiteit van de beoordeling materieel terughoudend kan zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn. Bij uitspraak van 26 maart 2024^[6]heeft de grote kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) het beoordelingskader over exceptieve toetsing van een algemeen verbindend voorschrift, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 februari 2022^[7], nader ingevuld in die zin dat de geschiktheid, de noodzaak en de evenwichtigheid van het voorschrift als zodanig al aan de orde kunnen komen bij de exceptieve toetsing aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb van het algemeen verbindende voorschrift waarop het bestreden besluit berust. Het CBb heeft verder overwogen dat bij exceptieve toetsing van het algemeen verbindende voorschrift aan het evenredigheidsbeginsel niet categorisch een drietrapstoets op geschiktheid, noodzaak en evenwichtigheid hoeft te worden uitgevoerd en dat de bestuursrechter van geval tot geval, in het verlengde van de aangevoerde beroepsgronden, moet bepalen of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzaak en de evenwichtigheid uitdrukkelijk bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel moeten worden betrokken. De Raad sluit zich hierbij aan.

4.4.

Het oordeel van de rechtbank dat artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling niet in strijd is met artikel 4:104 van de Awb, omdat er bij de aanvraag om compensatie van appellante nog geen sprake was van een geldschuld waarvan in rechte binnen een termijn van vijf jaar nakoming zou kunnen worden gevorderd, wordt onderschreven.

4.5.1.

De Raad volgt de rechtbank verder in het oordeel dat artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling niet in strijd is met het in artikel 1 van het EP bij het EVRM neergelegde recht op bescherming van het ongestoord genot van eigendom. Ten tijde van de aanvraag om compensatie was nog geen sprake van een voldoende vaststaand eigendomsrecht. Anders dan appellante heeft gesteld, ontstaat het recht op compensatie niet reeds op het moment dat transitievergoeding is betaald aan de werknemer. Het bestaan ervan is mede afhankelijk van de beoordeling of voldaan is aan de in artikel 7:763e van het BW en de in de Regeling gestelde regels met betrekking tot de aanvraag en verstrekking van deze compensatie. Die beoordeling moest na ontvangst van de aanvraag nog plaatsvinden.

4.5.2.

Volgens vaste rechtspraak kan een toekomstige vordering als eigendom in de zin van artikel 1 van het EP worden aangemerkt, maar dan moet er een legitieme verwachting zijn die kan worden opgeëist. In het voorliggende geval is daarvan geen sprake. Vanaf het moment van indiening van de aanvraag was duidelijk dat niet was voldaan aan de voorwaarde dat niet meer dan zes maanden waren verstreken na de dag waarop appellante de volledige vergoeding aan de werknemer had verstrekt. Er was dan ook geen sprake van een gerechtvaardigde verwachting als bedoeld in artikel 1 van het EP.

4.6.1.

De grond dat artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling onverbindend moet worden verklaard volgt de Raad niet. Wel is er aanleiding om die bepaling gedeeltelijk buiten toepassing te laten. Daartoe wordt het volgende overwogen.

4.6.2.

De door de minister gekozen termijn van zes maanden sluit aan bij wat de formele wetgever voor ogen heeft gehad met de Wet van 11 juli 2018, houdende maatregelen met betrekking tot de transitievergoeding bij ontslag wegens bedrijfseconomische omstandigheden of langdurige arbeidsongeschiktheid.^[8]In de memorie van toelichting op dat wetsvoorstel is immers vermeld dat “gedacht wordt aan een termijn van zes maanden nadat de werkgever een contractuele of transitievergoeding heeft betaald”. De keuze van de minister om in de Regeling de aanvraagtermijn op zes maanden te stellen is begrijpelijk. Die termijn is immers voor normale gevallen ruim voldoende omdat deze pas begint te lopen nadat de volledige transitievergoeding door de werkgever aan de werknemer is betaald. De bepaling is verder ook duidelijk. De toelichting bij artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling is daarmee in overeenstemming. De minister heeft daarbij tevens gemarkeerd dat overschrijding van de termijn van zes maanden betekent dat geen compensatie meer kan worden verstrekt. Dat is op zich genomen een geschikte en evenwichtige uitvoeringsregel voor gevallen van niet verschoonbare termijnoverschrijding. Die regel is uit een oogpunt van rechtszekerheid ook noodzakelijk. De aanvrager en het bestuursorgaan moeten immers weten wat de gevolgen zijn van een overschrijding van die termijn. In zoverre is de regel niet onevenredig. Het valt echter niet uit te sluiten dat het onverkort toepassen van die regel in een concreet geval wel kan leiden tot strijd met het evenredigheidsbeginsel.

4.6.3.

Het is bij het stellen van algemene regels met betrekking tot de aanvraag om compensatie voor de minister onmogelijk om voor alle toekomstige individuele gevallen te voorzien of afwijzing bij overschrijding van de gestelde termijn tot onevenredige gevolgen leidt voor individuele aanvragers. Het is met het oog op het evenredigheidsbeginsel dan ook geboden om ruimte aan het bestuursorgaan te bieden om daarvan af te wijken in bijzondere gevallen waarin overschrijding van die termijn niet kan worden tegengeworpen. Die ruimte ontbreekt, omdat de minister categorisch in de Regeling heeft bepaald dat een te laat ingediende aanvraag wordt afgewezen. Een onderbouwing voor deze categorische benadering ontbreekt in de toelichting bij artikel 2 van de Regeling. Daarom is de Raad van oordeel dat artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling op grond van het evenredigheidsbeginsel niet als een geschikte uitvoeringsmaatregel voor gevallen van verschoonbare termijnoverschrijding kan worden aangemerkt. De noodzaak voor die ruimte is inmiddels in de praktijk ook gebleken uit het feit dat het Uwv volgens een interne memo van 13 september 2023 vanaf
3 juli 2023 bij de uitvoering van de Regeling eigen richtlijnen voor de toets aan het evenredigheidsbeginsel hanteert. Deze richtlijnen komen er in de kern op neer dat het Uwv bij wijze van gedoogtermijn generiek afwijkt van artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling indien aanvragen uiterlijk binnen twee weken na afloop van de aanvraagtermijn zijn ingediend. Bij aanvragen die meer dan twee weken na afloop van de aanvraagtermijn zijn ingediend, wijkt het Uwv met toepassing van het evenredigheidsbeginsel ook af van die bepaling, maar alleen dan als zich de daarin genoemde bijzondere situaties hebben voorgedaan. Ook in die bijzondere situaties werpt het Uwv overschrijding van de aanvraagtermijn niet langer tegen.

4.6.4.

Aan wat in 4.6.2 en 4.6.3 is overwogen verbindt de Raad het gevolg dat artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel gedeeltelijk buiten toepassing moet worden gelaten, voor zover deze bepaling er toe strekt dat overschrijding van de termijn van zes maanden ook bij verschoonbare redenen voor die termijnoverschrijding tot afwijzing van de aanvraag om compensatie moet leiden. Dat betekent ook dat het bestreden besluit zal worden vernietigd omdat de grondslag daaraan is ontvallen.

4.7.

In het kader van finale geschilbeslechting zal de Raad bezien of de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand kunnen blijven.

4.8.

Zoals hiervoor in 4.6.2 is overwogen is afwijzing van een aanvraag bij overschrijding van de aanvraagtermijn een geschikte, evenwichtige en uit een oogpunt van rechtszekerheid noodzakelijke uitvoeringsregel indien die overschrijding niet verschoonbaar is. Ter zitting heeft het Uwv desgevraagd uiteengezet dat en waarom de omstandigheden die tot overschrijding van de aanvraagtermijn in de voorliggende zaak hebben geleid geen bijzonder geval opleveren in de zin van de richtlijnen die het Uwv vanaf 3 juli 2023 hanteert (zie 4.6.3). Appellante heeft dit ter zitting ook niet betwist. Ook overigens zijn geen feiten en omstandigheden aangevoerd waaruit volgt dat hier sprake is van een bijzonder geval en dat de termijnoverschrijding appellante daarom niet kan worden tegengeworpen. Appellante heeft toegelicht dat de overschrijding van de termijn bij de aanvraag om compensatie van de aan de werknemer betaalde transitievergoeding met drieënhalve maand onachtzaamheid aan haar kant betreft. Appellante was bekend met de aanvraagtermijn en heeft om in aanmerking te komen voor compensatie van aan andere werknemers toegekende transitievergoedingen wél tijdig een aanvraag bij het Uwv ingediend.

4.9.

Gelet hierop is ten aanzien van de overschrijding van de aanvraagtermijn voor compensatie geen sprake van een bijzonder geval en is geen sprake van verschoonbaarheid daarvan.

Conclusie en gevolgen

5. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Het beroep tegen het bestreden besluit zal gegrond worden verklaard en dat besluit zal worden vernietigd. De rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit blijven, gelet op wat in 4.8 en 4.9 is vastgesteld en overwogen, in dit geval in stand.

6. Er is aanleiding het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 3.500,- aan kosten van rechtsbijstand
(1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 1 punt voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,-). Ook wordt bepaald dat het Uwv het door appellante in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- vergoedt.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- vernietigt de aangevallen uitspraak;

- verklaart het beroep tegen het besluit van 16 maart 2022 gegrond en vernietigt dat besluit;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand worden gelaten;

- veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.500,-;

- bepaalt dat het Uwv het door appellante betaalde griffierecht van € 548,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en S. Wijna en S. Slijkhuis als leden, in tegenwoordigheid van I. Gök als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2024.

(getekend) H.G. Rottier

(getekend) I. Gök

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels

Artikel 7:673e van het Burgerlijk Wetboek (BW) luidt, voor zover van belang:

1. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, genoemd in hoofdstuk 5 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, verstrekt op verzoek van de werkgever die op grond van artikel 673 een transitievergoeding verschuldigd was, een vergoeding, indien de arbeidsovereenkomst:

a. na de periode, bedoeld in artikel 670, lid 1, onderdeel a, en lid 11:

1° is beëindigd omdat de werknemer wegens ziekte of gebreken niet meer in staat was de bedongen arbeid te verrichten; of

2° van rechtswege is geëindigd en de werknemer op het tijdstip waarop de arbeidsovereenkomst is geëindigd, wegens ziekte of gebreken niet in staat was de bedongen arbeid te verrichten.

2. (…)

3. Lid 1 is van overeenkomstige toepassing, indien de werkgever op grond van artikel 673 een transitievergoeding verschuldigd zou zijn als de arbeidsovereenkomst, die bij overeenkomst is beëindigd, door opzegging of door ontbinding zou zijn beëindigd.

(…)

Op grond van het zevende lid van artikel 7:673e van het BW worden bij ministeriële regeling regels gesteld met betrekking tot de aanvraag om compensatie van een verschuldigde transitievergoeding.

Deze ministeriële regeling is de Regeling compensatie transitievergoeding (Regeling).

Op grond van artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling wordt de aanvraag afgewezen, indien deze wordt ingediend meer dan zes maanden na de dag waarop de werkgever de volledige vergoeding aan de werknemer heeft verstrekt.

Op grond van artikel 5 van de Regeling treedt deze Regeling in werking met ingang van

1 april 2020.